A69 : un projet « d’utilité publique » est sans doute aussi « d’intérêt public majeur »

Par une décision rendue le 29 juin 2026, le Conseil d’État a rejeté les pourvois des associations opposées au projet autoroutier A69. Cette décision clôt un contentieux qui a été riche d’enseignements pour le contrôle par le juge administratif du respect des conditions de délivrance des autorisations de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Il s’en dégage un double devoir de cohérence.

Un devoir de cohérence du contrôle, administratif et juridictionnel, de l’utilité publique d’un projet avec son intérêt public majeur. Un devoir de cohérence aussi de la part du porteur de projet entre l’objectif qu’il se fixe et la solution qu’il retient. Reste que, paradoxalement, si le risque juridique relatif à la « dérogation espèces protégées » devrait ainsi diminuer, ce contentieux est sans doute aussi le chant du cygne de projets à fort impact environnemental comme celui de l’autoroute A69. Les jugements du Tribunal administratif de Toulouse ont été annulés : pas l’invitation de ces juges à réfléchir à notre conception du droit de l’environnement sur une planète qui brûle.

 

Par une décision rendue le 29 juin 2026, le Conseil d’État a rejeté les pourvois déposés par plusieurs associations opposées au projet d’autoroute A69. Pour mémoire, par arrêtés des 1er et 2 mars 2023, les préfets de la Haute-Garonne et du Tarn ont délivré aux sociétés concessionnaires chargées de la réalisation de la liaison autoroutière entre Verfeil et Castres (A69) et entre Castelmaurou et Verfeil (A680), les autorisations environnementales requises. Ces autorisations environnementales sont désormais définitives. Le contentieux qui s’est ainsi déroulé de 2023 à 2026 a, à notre sens, surtout permis au juge administratif mais aussi au législateur de préciser leur interprétation de deux des trois conditions de délivrance de l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées et de leurs habitats, sur le fondement de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

En premier lieu, la Cour administrative d’appel de Toulouse puis le Conseil d’État ont réalisé un rapprochement entre les notions d’utilité publique et de raison impérative d’intérêt public majeur et donc entre des législations – expropriation et préservation des espèces – dont les fins et les instruments sont pourtant bien différents. Un mouvement qui a abouti à une réforme législative importante – la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique – qui permet désormais d’apprécier l’utilité publique d’un projet ainsi que son intérêt public majeur à la même époque, en amont de l’autorisation environnementale et, sans doute, de la même manière.

En second lieu, la Cour administrative d’appel de Toulouse puis le Conseil d’État ont également confirmé une évolution jurisprudentielle qui contribue à la sécurité juridique des projets d’infrastructures : le contrôle de la satisfaction de la condition relative à l’absence de solution alternative satisfaisante à celle retenue est surtout un contrôle de la cohérence du porteur de projet entre l’objectif qu’il s’est fixé et la solution qu’il a privilégiée.

Le devoir de cohérence de l’administration : un projet déclaré d’utilité publique est sans doute aussi d’intérêt public majeur

Le projet d’autoroute A69 est ancien d’au moins trois décennies.

C’est par une décision prise le 8 mars 1994 que le ministre de l’Équipement, des transports et du tourisme l’a approuvé dans son principe.

Il a ensuite été déclaré d’utilité publique en 2017 pour la partie A680 entre Verfeil et Castelmaurou puis en 2018, pour le parcours entre Verfeil et Castres, dénommé A69.

Par une décision du 5 mars 2021, le Conseil d’État a rejeté le recours tendant à l’annulation du décret n° 2018-638 du 19 juillet 2018 portant déclaration d’utilité publique du projet de travaux routiers A69 (CE 5 mars 2021, n° 424323).

L’intérêt général du projet, ici reconnu, a de nouveau été examiné un peu plus tard, lors de l’instruction de la demande des autorisations environnementales.

Celles délivrées le 1er mars 2023 comportaient en leur sein une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées, accordée sur le fondement de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

Pour délivrer cette « dérogation espèces protégées » l’administration a dû s’assurer que le projet en cause répond bien à une raison impérative d’intérêt public majeur. D’où cette question qui n’a pas cessé d’être débattue dans cette affaire : un projet peut-il être déclaré d’utilité publique mais ne pas répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur ? En résumant un peu : un projet peut-il être considéré par l’État comme d’intérêt général en 2021 mais plus en 2023 ? Sur le seul plan du droit, la réponse est bien sûr positive. Les législations mais aussi les conditions de forme et de fond relatives, à l’utilité publique d’un projet, d’une part, à son caractère d’intérêt public majeur, d’autre part, diffèrent nettement par leurs fins et moyens. Pour autant, cette affaire de l’A69 se caractérise par un mouvement jurisprudentiel qui a abouti à une réponse législative tout à fait différente.

Par un jugement du 27 février 2025, le Tribunal administratif de Toulouse a annulé les autorisations environnementales de ce projet (v. TA Toulouse, 27 févr. 2025, nos 2303544, 2304976 et 2305322, AJDA 2025. 827 , note B. Clerc ; RDI 2025. 237, obs. P. Marcantoni ; AJDA 2025. 414 ). Aux termes de ce jugement très motivé, le tribunal administratif a jugé que ces autorisations environnementales sont illégales au motif qu’elles comportent une dérogation espèces protégées, elle-même illégale, le projet ne répondant pas à une raison impérative d’intérêt public majeur. Pour parvenir à cette conclusion, le tribunal administratif a procédé à un contrôle précis et poussé des éléments mis en avant par le demandeur, sur le plan social, économique ou de la sécurité publique. Il n’a, en outre, pas manqué d’anticiper le problème de fond : un projet peut-il être d’utilité publique sans toutefois répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur ? À cet endroit (pt 43 du jugement) le Tribunal administratif de Toulouse a considéré que les motifs qui ont justifié la déclaration d’utilité publique du projet – à savoir le gain de temps et de confort et la contribution du projet au développement économique du territoire – « ne sauraient, en revanche, eu égard à la situation démographique et économique de ce bassin, qui ne révèle pas de décrochage, ainsi qu’aux apports limités du projet en termes économique, social et de gains de sécurité, suffire à caractériser l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, c’est-à-dire d’un intérêt d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage ». Insistons sur ce point : le Tribunal administratif de Toulouse n’a pas mis en balance les intérêts et inconvénients du projet comme il aurait pu le faire pour une déclaration d’utilité publique. Il s’est arrêté avant ce bilan en jugeant que l’intérêt du projet ne pouvait, justement, pas être « mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage ». Un même projet peut donc être d’utilité publique et pas d’intérêt public majeur. Les critères d’appréciation de ces deux faces de l’intérêt général sont différents, la méthode d’analyse est différente et les législations – expropriation d’un côté, protection des espèces de l’autre – ne possèdent ni les mêmes finalités ni les mêmes instruments.

La Cour administrative d’appel de Toulouse a toutefois choisi une autre interprétation du droit applicable. Par un arrêt rendu le 30 décembre 2025, elle a annulé les jugements du Tribunal administratif de Toulouse et rejeté les demandes présentées devant lui (CAA Toulouse, 30 déc. 2025, nos 25TL00596, 25TL00640 et 25TL00652, Ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et autres, AJDA 2026. 10 ; ibid. 1012 , note N. Dumas ) Le point 9 de cet arrêt démontre que la cour a, à l’inverse du Tribunal administratif de Toulouse, entendu tenir compte de la déclaration d’utilité publique du projet. Les motifs qui justifient son utilité publique justifient aussi sa raison impérative d’intérêt publique majeur : « Pour ces motifs et alors qu’il a été par ailleurs déclaré d’utilité publique, d’une part, par un arrêté, devenu définitif, du 22 décembre 2017 du préfet de la Haute-Garonne pour l’opération d’élargissement de l’A680 et, d’autre part, par un décret n° 2018-638 du 19 juillet 2018, également devenu définitif, pour l’opération de création de l’A69, le projet de liaison autoroutière doit être regardé comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, sans qu’il soit nécessaire de justifier d’une situation critique ou de tension particulière quant à l’enclavement ou au décrochage démographique et économique du bassin de vie de Castres-Mazamet. » On relèvera, au passage que la cour a procédé, pour l’utilité publique comme pour l’intérêt public majeur, à un bilan. Lequel n’imposait donc pas que le projet ne présente que des avantages. Ce qui a permis à la cour de se dispenser du contrôle de certains éléments, pourtant absolument cruciaux dans le débat public et systématiquement mis en avant par les promoteurs de cette autoroute : « sans qu’il soit nécessaire de justifier d’une situation critique ou de tension particulière quant à l’enclavement ou au décrochage démographique et économique du bassin de vie de Castres-Mazamet. » Il est permis de s’interroger sur cette harmonisation des méthodes d’appréciation de l’utilité publique et de l’intérêt public majeur, le droit de l’Union européenne n’exigeant pas, à notre sens, un contrôle du bilan coûts/avantages pour l’instruction des demandes de dérogations espèces protégées.

Reste que l’analyse de la Cour administrative d’appel de Toulouse a été confirmée par le Conseil d’État. Par une décision rendue ce 29 juin 2026, la Haute juridiction administrative a rejeté les pourvois des associations de telle sorte que les autorisations environnementales querellées sont devenues définitives. Au point 32 de sa décision, le Conseil d’État a jugé que la cour administrative d’appel avait pu, à bon droit, « relever que la création de l’autoroute A69 et l’élargissement de l’autoroute A680 avaient déjà été reconnues d’utilité publique ». Le Conseil d’État a également confirmé l’analyse de la cour tendant à considérer que les motifs de l’utilité publique puissent être ceux de l’intérêt public majeur. Il a également validé le recours à la méthode du bilan dans les deux cas, laquelle n’exige pas que la totalité des éléments positifs ou négatifs pour le projet soient étudiés. Ainsi, la cour « n’était pas tenue de rechercher l’existence d’une situation critique d’enclavement ou de décrochage démographique et économique du bassin de vie de Castres ». Certes, le Conseil d’État a été saisi dans cette affaire en qualité de juge de cassation, ce qu’il a pris soin de rappeler dans le communiqué accompagnant la diffusion de sa décision. Reste que même en cette qualité, il était en mesure de rappeler que les législations relatives à l’expropriation et à la préservation sont distinctes, ne poursuivent pas les mêmes fins et imposent des méthodes de contrôle différentes, tant à l’administration qu’au juge. Il n’est pas impossible que le Conseil d’État ait ainsi anticipé une réforme législative importante qui a pour point de départ ce contentieux de l’A69. La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a en effet permis à l’autorité administrative compétente de se prononcer au même moment sur l’utilité publique d’un projet mais aussi sur son intérêt public majeur.

Le devoir de cohérence du porteur de projet : la solution retenue doit correspondre à l’objectif poursuivi

Le contentieux de l’A69 qui vient de s’achever comporte un deuxième enseignement important, relatif à l’interprétation de la deuxième condition de délivrance d’une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. La décision rendue dans ce contentieux par le Conseil d’État le 29 juin 2026 confirme une évolution jurisprudentielle récente.

Par une décision n° 495622 rendue le 21 novembre 2025, le Conseil d’État a précisé que cette condition est satisfaite dans le cas où, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, il n’existe pas « d’autre solution » qui réponde aux deux exigences cumulatives suivantes : elle est « appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis » et elle permet « de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées ». Une décision qui va sans doute dans le sens d’une sécurité juridique accrue des projets en exigeant que l’administration puis le juge tiennent davantage compte des objectifs et contraintes des porteurs de projets et non pas, dans l’absolu, de toutes les autres solutions qui auraient pu être étudiées (v. CE 21 nov. 2025, Association « Bien vivre à Replonges », n° 495622, Lebon ; AJDA 2025. 2128 ).

Par une décision rendue le 7 mai 2026, le Conseil d’État est allé plus loin en jugeant que le porteur de projet peut se borner à étudier plusieurs solutions sur le territoire d’une seule commune lorsque cette dernière est à l’origine dudit projet (v. CE 7 mai 2026, Association « Les amis de la montagne de Lure », n° 496357, AJDA 2026. 961 ).

La décision rendue le 29 juin 2026 à propos du projet autoroutier A69 reprend le même principe : « 33. S’agissant de la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante, celle-ci doit être regardée comme satisfaite dans le cas où il n’existe pas, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, d’autre solution qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées ».

La Cour administrative d’appel de Toulouse comme le Conseil d’État ont alors entendu examiner les critiques des associations requérantes au regard des « besoins à satisfaire », aux « moyens susceptibles d’être employés pour le projet » et « objectifs poursuivis »… tels que définis par le porteur de projet. Ce qui a bien entendu pour effet de limiter considérablement l’intensité du contrôle de cette condition tirée de l’absence de solution alternative satisfaisante par le juge administratif. Il s’agit en réalité d’un contrôle de la cohérence du porteur de projet, entre l’objectif qu’il se fixe et la solution qu’il retient pour le réaliser. De cette manière, le Conseil d’État répond aux inquiétudes de ceux qui pouvaient craindre – ou espérer – que le débat entre les parties au procès administratif ne se déporte de la condition relative à la raison impérative d’intérêt public majeur vers la condition relative à l’absence de solution alternative satisfaisante, à mesure que le législateur étendait le régime de présomption de la première de ces deux conditions. Il devrait être désormais bien plus simple de démontrer l’absence de solution alternative satisfaisante à celle finalement retenue. Certes, le pétitionnaire ne devrait pas se borner à ne présenter qu’une solution et à se contenter d’affirmer simplement qu’il n’y en a pas d’autre. Il sera de son intérêt d’expliquer pour quels motifs la solution retenue est la plus satisfaisante. Cette précaution étant prise, le risque d’annulation d’une dérogation espèces protégées au motif que la preuve de l’absence de solution alternative satisfaisante n’a pas été rapportée, devrait sensiblement réduire.

Conclusion

Paradoxalement, si le contrôle par le juge administratif de la légalité des dérogations espèces protégées est sans doute d’une plus faible intensité, le contentieux de l’A69 révèle aussi le début de la fin des grands projets d’infrastructures linéaires très impactants pour l’environnement et souvent décidés il y a plusieurs décennies. Le Haut-Commissariat au plan, dans un rapport publié en janvier 2026 a ainsi noté qu’« au cours des dernières décennies, la réalisation des grands projets d’infrastructures est progressivement devenue plus complexe et a nécessité des évolutions des orientations gouvernementales et des délais croissants pour mener à bien les travaux. La première cause en est la difficulté à identifier, puis à sécuriser les financements nécessaires à la réalisation d’infrastructures nouvelles. (…) S’y ajoutent les difficultés croissantes des porteurs de projets à accéder au foncier ou à la ressource en eau et à réaliser les compensations écologiques nécessaires. Ce sont les projets les plus anciens qui cristallisent les oppositions et les obstacles au moment de leur mise en œuvre, car ce qui les justifiait des décennies auparavant, au moment du choix initial, doit être actualisé au moment des autorisations administratives ».

À mesure que le changement climatique et le déclin de la biodiversité accélèrent, il sera sans doute de plus en plus délicat, non pas de construire mais bien de réaliser de tels chantiers, non pas pour des raisons morales mais bien financières et physiques. Le contentieux de l’A69 démontre que des juges n’entendent plus considérer qu’un projet, parce qu’il est grand et avancé, doit être nécessairement traité avec plus d’égards. La fébrilité qui s’est emparée de certains élus à la suite des jugements rendus le 27 février 2025 par le Tribunal administratif de Toulouse en témoigne. Des parlementaires, avec le soutien du gouvernement, sont allés jusqu’à déposer une proposition de loi de validation des autorisations environnementales pour faire échec à l’exécution de ces jugements. Les jugements duTribunal administratif de Toulouse ont été annulés : pas l’invitation de ces juges à réfléchir à notre conception du droit de l’environnement sur une planète qui brûle.

 

par Arnaud Gossement, Avocat, docteur en droit, professeur associé à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne

CE 29 juin 2026, nos 512448, 512492, 513071, 513102 et 513191

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© Lefebvre Dalloz