Aides covid-19 à la société Lufthansa : variations autour de l’erreur manifeste d’appréciation

05.06.2026

La Cour de justice confirme l’illégalité des aides accordées par le gouvernement allemand à la société mère du groupe Lufthansa dans le cadre de la crise liée à l’épidémie de covid-19.

La Commission, qui avait adopté une déclaration de compatibilité sans ouvrir de procédure formelle d’examen, n’a pas respecté l’une des règles fixées dans son propre encadrement temporaire des aides covid-19. Si la solution retenue par le Tribunal de l’Union européenne est confirmée, son arrêt est largement remis en cause. La Cour de justice lui reproche notamment d’avoir excédé le cadre du contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation qui prévaut lorsque la Commission statue sur la compatibilité des aides d’État avec le marché intérieur.

Le secteur du transport aérien n’en finit plus d’être durement touché par les crises successives des années 2020, qu’elles soient sanitaires ou énergétiques. Les États membres ne s’y sont pas trompés en édictant massivement de nouvelles aides qui continuent d’alimenter un vaste contentieux devant les juridictions européennes. C’est d’ailleurs pour ces raisons que la Commission a prolongé l’application des règles relatives aux aides d’État aux aéroports régionaux issues de ses lignes directrices en matière d’aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes (Communication du 4 avr. 2014, C/99/03). Initialement prévues pour expirer le 3 avril 2024, elles sont applicables jusqu’au 3 avril 2027 (Communication du 11 juill. 2023, C/244/1), le temps de mener une révision du texte.

La présente affaire nous ramène au début de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19. Le 12 juin 2020, conformément à l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’Allemagne a notifié à la Commission européenne un projet d’aide à la société mère du groupe Lufthansa. Cette aide au plus grand groupe européen de compagnies aériennes était composée de plusieurs mesures de recapitalisation pour un montant total de six milliards d’euros et avait été notifiée sur le fondement de la remédiation à une perturbation grave de l’économie d’un État membre (TFUE, art. 107, § 3, sous b). Par une décision rendue treize jours plus tard (Comm. UE, 25 juin 2020, SA. 57153), la Commission européenne n’a pas souhaité soulever d’objections, l’analyse menée au regard de son encadrement temporaire des aides d’État accordées dans le contexte de l’épidémie de covid-19 (Communication du 20 mars 2020, CI 91/1) n’ayant révélé aucun doute sur la compatibilité de ces aides.

Les sociétés Ryanair et Condor, compagnies aériennes concurrentes, ont introduit un recours en annulation de cette décision devant le Tribunal de l’Union européenne. Par son arrêt du 10 mai 2023, le Tribunal a annulé la décision de la Commission en relevant qu’elle a méconnu plusieurs règles issues de l’encadrement temporaire des aides covid-19 et que son analyse des engagements visant à prévenir les distorsions de concurrence présentait, elle aussi, des insuffisances (Trib. UE, 10 mai 2023, Ryanair et Condor Flugdienst, aff. jtes T-34/21 et T-87-21). Au total, ce sont six illégalités qui ont été mises en évidence, chacune étant susceptible d’emporter l’annulation de la décision.

Dans l’arrêt commenté, la Cour de justice accueille la plupart des moyens présentés par la société Lufthansa. Elle juge notamment que le Tribunal a excédé le cadre du contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation à plusieurs reprises. Si un seul des six motifs d’illégalité dégagés par le Tribunal survit au contrôle de la Cour de justice, il est suffisant pour emporter l’annulation définitive de la décision de compatibilité, puisque la Commission a sciemment méconnu l’une des exigences prévues par son encadrement temporaire des aides covid-19.

Cet arrêt agit en réalité comme un rappel de deux grandes règles en matière d’aides d’État. Premièrement, la large marge d’appréciation dont bénéficie la Commission pour apprécier la compatibilité d’une aide ne la dispense pas de faire une application minutieuse des règles qu’elle s’impose par le biais de ses encadrements et de ses lignes directrices. Deuxièmement, lorsqu’il est saisi d’une décision de la Commission statuant sur la compatibilité d’une aide d’État avec le marché intérieur, le juge de l’Union doit veiller à restreindre son contrôle à l’erreur manifeste d’appréciation.

Un contrôle de la compatibilité excessivement permissif

La Cour de justice confirme que la Commission a commis une erreur de droit en ne respectant pas l’une des règles édictées par son encadrement temporaire des aides covid-19.

De jurisprudence constante, la Commission dispose d’un « large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des : évaluations complexes d’ordre économique et social », lorsqu’elle se prononce sur la compatibilité des aides relevant des catégories prévues à l’article 107, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (par ex. en ce sens, CJCE 11 sept. 2008, Allemagne et autres c/ Kronofrance, aff. C-75/05 P et C-80/05 P, pt 59). Dans l’exercice de ce pouvoir, la Cour de justice a explicitement reconnu à la Commission la faculté de se doter d’instruments de droit souple qui permettent de préciser les critères qu’elle met en œuvre à l’occasion de son contrôle (CJUE, gr. ch., 8 mars 2016, Grèce c/ Commission, aff. C-431/14 P). Cette reconnaissance s’est toutefois accompagnée de limites. La Cour de justice a ainsi jugé qu’en vertu des principes généraux du droit d’égalité de traitement et de confiance légitime, la Commission est tenue d’appliquer les règles qu’elle édicte par le biais de ses encadrements, sauf à ce qu’un État fasse valoir des « circonstances spécifiques exceptionnelles » qui commanderaient que l’aide soit directement déclarée compatible sur le fondement de l’article 107, § 3, sous b), du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (CJUE, gr. ch., 19 juillet 2016, Tadej Kotnik et a. c/ Drzavni zbor Republike Slovenije, aff. C 526/14, pt 41). Enfin, les règles édictées par ces actes de droit souple doivent naturellement respecter les traités (CJUE 2 déc. 2010, Holland Malt BV c/ Commission, aff. C-464/09 P, pt 47), et particulièrement l’article 108§3 du TFUE qui instaure un contrôle préventif de la Commission sur les aides d’État avec « l’objectif conservatoire de garantir qu’une aide incompatible ne sera jamais mise à exécution » (CJCE, gr. ch., 12 févr. 2008, Centre d’exportation du livre français et ministre de la Culture, aff. C-199/06, pt 47, Dalloz actualité, 18 févr. 2008, obs. Z. Aït El Kadi ; AJDA 2008. 277 ; ibid. 871, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ). En conséquence, le juge de l’Union est amené à vérifier que la mise en œuvre des encadrements par la Commission ne la conduit pas à renoncer à l’exercice de ce contrôle (CJUE, gr. ch., 8 mars 2016, Grèce c/ Commission, préc., aff. C-431/14 P, pt 71).

En l’espèce, c’est pour cette raison que la Cour de justice confirme l’annulation de la décision de la Commission. Le projet d’aide du gouvernement allemand à la société Lufthansa était composé d’un prêt convertible en actions pour un montant d’un milliard d’euros. Face à ce type d’instrument, l’enjeu du contrôle de la Commission est de vérifier que, dans l’hypothèse future où le prêt est effectivement converti en actions au bénéfice de l’État, le prix des actions soit proche des conditions de marché, afin de ne pas générer de distorsions de concurrence. À cet égard, le point 67 de l’encadrement temporaire des aides covid-19 impose que la conversion « s’effectue au moins 5 % sous le cours théorique hors droits de souscription ». Ce cours théorique ou TERP est un calcul qui permet d’estimer le prix de l’action d’une société à la suite d’une augmentation de capital. Dans la décision attaquée, la Commission a admis qu’elle ne pouvait pas exclure que le prix d’une action soit inférieur à l’exigence mentionnée au point 67 de son encadrement (pt 158 de la décision attaquée). Pour compenser cette incertitude, la Commission a néanmoins accepté la solution proposée par le gouvernement allemand. Elle consistait en ce que l’autorisation de la Commission soit sollicitée dans le cas où l’État envisagerait de convertir le prêt en actions et qu’il apparaîtrait que le prix d’une action serait inférieur au TERP - 5 %.

Or, en transigeant de la sorte, la Commission n’a apporté « aucune garantie de nature à assurer le respect » de la règle fixée par le point 67 de son encadrement temporaire des aides covid-19 (pt 97 de l’arrêt commenté). Cette simple illégalité suffit à emporter l’annulation de la décision, mais la Cour de justice insiste sur sa gravité. Dans la droite lignée de l’arrêt du Tribunal, elle considère qu’en reportant son appréciation quant au respect d’une règle fixée par l’encadrement temporaire des aides covid-19 à une date postérieure à la mise en œuvre de l’aide, la Commission s’est abstenue d’exercer l’intégralité du contrôle préventif prévu par l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Au-delà de cette illégalité à l’apparence infinitésimale, c’est donc un aspect fondamental du contrôle exercé par la Commission en matière d’aides d’État qui est mis avant par l’arrêt commenté. Ces aides font l’objet d’un principe d’incompatibilité (TFUE, art. 107, § 1) en raison de leur risque de fausser la concurrence. Cette rigueur transparaît justement dans le caractère préventif du contrôle exercé par la Commission. Cette dernière a beau disposer d’une large marge d’appréciation, elle ne peut méconnaître l’objectif fixé par l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, lequel implique qu’elle acquiert la certitude que l’aide sera compatible avec le marché intérieur avant la date de sa mise en œuvre.

Un contrôle juridictionnel excessivement rigoureux

La Cour de justice relève également plusieurs erreurs de droit dans l’arrêt du Tribunal. La plus notable prend sa source dans une méconnaissance de l’office du juge de l’Union qui, saisi d’un recours à l’encontre d’une décision de la Commission statuant sur la compatibilité d’une aide d’État avec le marché intérieur, doit restreindre son contrôle à l’erreur manifeste d’appréciation (CJCE 26 sept. 2002, Espagne c/ Commission, aff. C-351/98, pt 74, AJDA 2002. 1122, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ). Il serait sans doute plus juste de parler de malentendu, puisque tant l’arrêt du Tribunal (pts 422 et 423 de l’arrêt attaqué) que les conclusions de l’avocat général Andrea Biondi, qui préconisaient de rejeter l’intégralité du pourvoi (pts 14 s. des concl.), rappellent la jurisprudence pertinente à cet égard.

Le contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation est le corollaire du large pouvoir d’appréciation qui est reconnu à la Commission. La Cour de justice a ainsi eu l’occasion de préciser que dans ce cadre, le juge de l’Union doit vérifier « l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence » et déterminer « si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées » (CJUE 24 oct. 2013, Land Burgenland et autres c/ Commission, aff. jtes C-214/12 P, C-215/12 P, C-223-12 P, pt 79, AJDA 2013. 2307, chron. M. Aubert, E. Broussy et H. Cassagnabère ). Enfin, dans le cadre du recours en annulation prévu à l’article 263 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, « la Cour et le Tribunal ne peuvent, en toute hypothèse, substituer leur propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué » (CJCE 27 janv. 2000, DIR International Film et autres c/ Commission, aff. C-164/98).

En l’espèce, le Tribunal avait jugé que la Commission avait commis une erreur manifeste d’appréciation quant à l’existence d’un pouvoir de marché significatif du groupe Lufthansa. La notion de pouvoir de marché significatif se définit comme le cas dans lequel une entreprise « se trouve dans une position équivalente à une position dominante, à savoir une position de puissance économique lui permettant de se comporter, dans une mesure appréciable, de manière indépendante de ses concurrents, de ses clients et, en fin de compte, des consommateurs » (Dir. [UE] 2018/1972, art. 63, § 2). Or, le point 72 de l’encadrement temporaire des aides covid-19 précise que, si un État projette d’attribuer une aide supérieure à 250 millions d’euros à une entreprise disposant d’un tel pouvoir, des « mesures supplémentaires visant à préserver une concurrence effective » doivent être proposées à la Commission.

Dans la décision attaquée, la Commission a défini un marché pertinent composé de dix aéroports européens au sein desquels les compagnies du groupe Lufthansa sont basées (pt 173 de la décision attaquée). Afin d’apprécier l’existence d’un pouvoir de marché significatif sur chaque aéroport, la Commission s’est reposée sur trois critères relatifs aux créneaux horaires : le taux de créneaux horaires détenus par les compagnies appartenant au groupe Lufthansa, le taux global de congestion de l’aéroport, c’est-à-dire le taux d’utilisation des créneaux horaires disponibles, et le taux de créneaux horaires détenus par les compagnies concurrentes du groupe Lufthansa. En appliquant cette méthodologie, la Commission a conclu que le groupe Lufthansa détenait un pouvoir de marché significatif dans les aéroports de Munich et de Francfort (pts 190 et 197 de la décision attaquée).

Le Tribunal a cependant considéré que la Commission avait commis une erreur manifeste d’appréciation en excluant un critère revêtant « importance particulière », celui des parts de marché du groupe Lufthansa exprimées en nombre de vols et de sièges offerts au départ et à destination des aéroports relevant du marché pertinent (pts 378 et 380 de l’arrêt du Tribunal). Elle a ensuite procédé à une nouvelle analyse des critères utilisés par la Commission pour accueillir les prétentions de la société Ryanair selon lesquelles le groupe Lufthansa détenait un pouvoir de marché significatif au sein des aéroports de Düsseldorf et de Vienne.

Ce raisonnement est invalidé par la Cour de justice. Elle considère, en premier lieu, que le critère des parts de marché mis en avant par le Tribunal était équivalent aux trois critères fondés sur les créneaux horaires. De cette façon, le Tribunal ne pouvait pas caractériser une erreur manifeste d’appréciation. Surtout, en deuxième lieu, le Tribunal s’est livré à une nouvelle analyse des critères utilisés par la Commission pour arriver à une conclusion différente. Or, en procédant de la sorte, le Tribunal a substitué son appréciation à celle de la Commission et a donc largement outrepassé le cadre du contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation.

Cet arrêt permet donc à la Cour de Justice de rappeler le rôle que les traités confèrent à la Commission en matière d’aides d’État, et au juge de l’Union dans le cadre du recours en annulation. En comparaison, sa portée pratique est moins importante. D’une part, il ne reste que quelques requêtes pendantes devant la Cour de justice en matière d’aides d’État accordées au titre de l’encadrement temporaire des aides covid-19. D’autre part, le groupe Lufthansa a déjà remboursé l’intégralité des aides qui lui ont été attribuées par le gouvernement allemand. La Commission pourra néanmoins s’appuyer sur cet arrêt pour mener à bien la procédure formelle d’examen qu’elle a ouvert en juillet 2024 à la suite de l’arrêt du Tribunal. Nul doute que la société Ryanair, qui a recherché l’annulation de pas moins de dix aides accordées à des compagnies aériennes sur la base de l’encadrement temporaire des aides covid-19, scrutera la décision finale.

par Antoine Oumedjkane, Maître de conférences à l’Université de Lille, CRDP-L’ERDP

CJUE 23 avr. 2026, Deutsche Lufthansa AG c/ Ryanair et Condor Flugdienst, aff. C-457/23

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