Aides d’État et entreprises en difficulté : contours du bénéfice des aides énergétiques
Saisie d’une question préjudicielle par le juge administratif italien concernant une des plus grandes aciéries d’Europe, la Cour de justice de l’Union européenne rappelle la qualification automatique d’entreprise en difficulté au sens des lignes directrices relatives aux aides au sauvetage et à la restructuration du fait de la simple ouverture d’une procédure d’insolvabilité. Elle admet la faculté des États membres de les priver, dans leurs législations nationales, de l’accès à des aides énergétiques, distinctes des aides au sauvetage et à la restructuration, en s’alignant sur les lignes directrices éditées par la Commission européenne. Cette limitation du bénéfice d’aides autres que celles dites « de sauvetage ou à la restructuration » risque d’entraver le retour à la viabilité de l’entreprise recherché par la procédure d’insolvabilité, enjeu que la Cour tend à neutraliser.
Le sort d’une des plus grandes aciéries d’Europe est en jeu dans l’arrêt rendu le 24 septembre 2026 par la Cour de justice. Placée sous administration extraordinaire, l’entreprise Acciaierie d’Italia cherche à préserver son activité, particulièrement énergivore. La présente affaire constitue l’occasion de se pencher sur l’articulation difficile entre entreprises en difficulté et obtention d’aides autres que celles qui leur sont spécifiquement destinées et admises par dérogation.
Fin 2024, la société Acciaierie d’Italia a sollicité son maintien sur la liste des entreprises grandes consommatrices d’énergie afin d’accéder aux aides qui leur sont réservées pour couvrir les surcoûts de l’augmentation très importante des prix de l’énergie. Cette inscription lui a été refusée pour l’année 2025 par l’autorité administrative alors qu’elle conditionne l’obtention des allégements prévus par le droit italien. L’entreprise n’a pas manqué de saisir le juge administratif.
La Cour de justice, saisie de deux demandes de décision préjudicielle par le tribunal administratif régional de Lombardie, vient de fermer la voie à cet apport substantiel de fonds publics au profit de l’entreprise. Cette dernière avait, début 2024, sollicité auprès du gouvernement italien le bénéfice d’une procédure d’insolvabilité extraordinaire – plus précisément l’« administration extraordinaire » –, afin de poursuivre, relancer ou reconvertir son activité économique. Or, l’entrée sous ce régime protecteur lui a fermé les portes des aides énergétiques distribuées par le fonds italien pour les services énergétiques et environnementaux (le CSEA).
La question de l’articulation entre le régime des entreprises en difficulté et la réponse à la crise énergétique a pris une importance particulière depuis 2020. En France, à côté du bouclier tarifaire et de l’amortisseur électricité, les entreprises énergo-intensives ont pu solliciter le bénéfice de l’aide au paiement des factures d’électricité et du gaz, créée en réponse aux conséquences de l’agression de l’Ukraine par la Russie. Alors que le régime initial excluait les entreprises en difficulté placées sous procédure collective du bénéfice de cette aide énergétique, le dispositif a été rendu plus souple en 2024 pour ne fermer l’accès à ces aides que dans l’hypothèse où la procédure collective était encore en cours à la date du versement de l’aide, et non plus dès la demande d’en bénéficier. En Italie, le décret ministériel n° 541/2021 (gaz) et le décret-loi n° 131 du 29 septembre 2023 (électricité) ont entériné l’obtention d’allégements, mais en excluant expressément les entreprises en difficulté, au sens des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration, du dispositif. Sa législation s’est ainsi avérée plus restrictive par simple renvoi aux lignes directrices prises par la Commission européenne.
L’arrêt est à replacer dans le contexte actuel. Il est marqué par la multiplication des défaillances d’entreprises ainsi que par la fragilisation du secteur sidérurgique en raison d’un marché mondial surcapacitaire – même si les nouvelles mesures de sauvegarde entrées en vigueur depuis le 1er juillet 2026 viennent limiter l’importation d’acier dans l’Union européenne (Règl. [UE] 2026/1384 du 17 juin 2026) – et de la succession des crises énergétiques. Il est vraisemblable que la question posée par l’affaire va se présenter pour d’autres entreprises européennes.
Or, cet arrêt illustre les tensions à l’œuvre quand il est question de l’attribution de différents fonds publics à une entreprise ayant sollicité le bénéfice d’une procédure d’insolvabilité, qui demeure fragilisée par la conception encore suspicieuse de l’aptitude de l’entreprise en difficulté à rebondir. En l’espèce, cette réticence n’a pas épargné l’entreprise ayant pour actionnaire minoritaire une agence de l’État italien (38 % du capital et 50 % des droits de vote). La qualité d’entreprise en difficulté, acquise du fait de l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité, a privé la société Acciaierie d’Italia d’aides d’État énergétiques pourtant indispensables à la poursuite de son activité.
La qualification excluante d’entreprise en difficulté en droit des aides d’État du fait de la simple ouverture de la procédure d’insolvabilité
L’enjeu de l’affaire, au-delà du refus de faire bénéficier l’entreprise du statut de grandes consommatrices d’énergie et des aides corrélatives, réside dans le caractère automatique de la qualification d’entreprise en difficulté au sens des lignes directrices relatives aux aides au sauvetage et à la restructuration du 31 juillet 2014, prises en application de l’article 107, § 3, c), du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette qualification produit un effet excluant, du seul fait de l’ouverture d’une procédure collective, de l’éligibilité à d’autres aides d’État.
L’arrêt n’innove pas en opérant ce rappel. Il fait une application littérale de l’une des conditions alternatives de qualification de l’entreprise en difficulté. Alors que certaines conditions sont, par exemple, fondées sur une dimension comptable, il existe une condition alternative procédurale : « une entreprise est considérée comme en difficulté […] lorsque l’entreprise fait l’objet d’une procédure collective d’insolvabilité ou remplit, selon le droit national qui lui est applicable, les conditions de soumission à une procédure collective d’insolvabilité à la demande de ses créanciers » (Lignes directrices susvisées, pt 20).
Si la Cour invite la juridiction de renvoi à vérifier que l’état d’insolvabilité est bien en cause dans la procédure ouverte, elle rappelle l’existence d’une facilité textuelle de qualification de « procédure collective d’insolvabilité », emportant aisément celle d’entreprise en difficulté. En effet, le règlement (UE) 2015/848 du 20 mai 2015 relatif aux procédures d’insolvabilité fournit en annexe A une liste par États membres des procédures entrant dans cette qualification. Chaque État membre a déclaré et choisi les procédures y entrant. Alors que la France a déclaré ses procédures seulement collectives (allant de la sauvegarde à la liquidation judiciaire), l’Italie a fait le choix d’inscrire dans les procédures d’insolvabilité des procédures aussi bien collectives que préventives. La procédure en cause dans l’espèce y figure sous l’appellation « amministrazione straordinaria [administration extraordinaire] ». La Cour ne manque pas de rappeler l’existence de cette qualification expresse « au demeurant » (pt 42).
En l’espèce, le régime de cette procédure collective exceptionnelle italienne est prévu par la loi dite « Marzano » (Décr.-loi n° 347 du 23 déc. 2003, converti par la loi n° 39 du 18 févr. 2004 portant mesures urgentes pour la restructuration industrielle des grandes entreprises en état d’insolvabilité), qui n’a pas d’équivalent en droit français. Cette procédure est réservée aux grandes entreprises – par exemple, Parmalat, Alitalia (2 fois), ILVA, Acciaierie d’Italia… – employant plus de 500 salariés et qui doivent faire face à une dette supérieure à 300 millions d’euros (art. 1er de la loi). Elle fait intervenir le ministre italien des Entreprises et du made in Italy, qui ouvre la procédure sous le contrôle a posteriori du tribunal, lequel vérifie l’état d’insolvabilité. Tout en visant bien à assurer « la poursuite ordonnée de l’activité industrielle » non dispersée et à soustraire l’entreprise du droit commun de la faillite, la procédure en cause implique le caractère insolvable de l’entreprise en ce sens que l’entreprise subit une crise de liquidité.
La seule décision de placer l’entreprise sous la protection de la procédure d’administration extraordinaire a suffi à empêcher le maintien du bénéfice d’aides énergétiques. Les caractéristiques de l’entreprise en cause n’ont pas permis d’obtenir une dérogation.
Une entreprise sidérurgique en difficulté pourtant stratégique et détenue en partie par l’État italien
La Cour de justice ne s’est pas attardée dans son arrêt sur les particularités de l’entreprise Acciaierie d’Italia (AdI), signe de l’absence de souplesse sélective pour admettre des aides très dérogatoires.
L’entreprise AdI exploite des établissements sidérurgiques reconnus d’« intérêt stratégique national » par le décret du président du Conseil des ministres du 12 juillet 2022, en ce que leur arrêt mettrait en danger l’économie ou l’emploi. Cela concerne en particulier les hauts-fourneaux de Tarente, dont le site représente environ 8 000 emplois. Ces établissements ont reçu cette qualification dans la continuité de la législation d’urgence (Décr.-loi n° 207 du 3 déc. 2012 converti par la loi n° 231 du 24 déc. 2012) ayant créé ce statut aux fins de sauver son prédécesseur, la société sidérurgique Ilva.
L’entreprise AdI est le fruit d’une cession d’actifs à ArcelorMittal dans le cadre d’une première procédure d’administration extraordinaire ouverte (et toujours en cours) à l’égard d’Ilva le 21 janvier 2015. Face au désengagement de l’actionnaire, le gouvernement italien a décidé de souscrire à une augmentation de capital le 14 avril 2021, par le biais de l’Agence nationale pour l’attraction des investissements et le développement des entreprises. Nous sommes donc en présence d’une entreprise à participation étatique sollicitant des aides énergétiques auprès d’un fonds lui-même étatique.
La situation de l’entreprise continuant à se dégrader, l’actionnaire public a décidé de placer l’entreprise AdI sous la protection de la procédure d’administration extraordinaire. Des allégements des charges supportées ont été recherchés dans ce cadre pour améliorer la situation de l’entreprise.
Le caractère stratégique de l’activité ou la présence d’un actionnaire public n’ont pas, a priori, vocation à être pris en compte pour admettre exceptionnellement le bénéfice d’aides. Les lignes directrices, prises pour approfondir les dérogations admises au principe d’interdiction des aides d’État, n’accordent pas cette souplesse, en l’absence de texte le prévoyant. La Cour de justice ne manque pas de le rappeler de manière sous-jacente en insistant sur l’autolimitation à laquelle la Commission européenne se soumet quant à l’appréciation de la compatibilité des aides (pt 35). En ne se référant dans sa législation nationale qu’aux lignes directrices sur les aides d’État qui excluent les entreprises en difficulté de leur bénéfice, l’État membre limite par voie de conséquence ses propres marges de manœuvre.
Une illustration de la suspicion tenace du droit des aides d’État à l’égard des entreprises en difficulté
Par cet arrêt, la Cour de justice réitère le raisonnement en silo du droit des aides d’État, qui joue encore en défaveur des entreprises en difficulté.
D’une part, elle retient une approche restrictive de la notion d’entreprise en difficulté sans tenir compte, au stade de la qualification d’entreprise en difficulté – c’est-à-dire l’entrée dans le champ des lignes directrices dédiées – de la quête de retour à la viabilité de l’activité comme finalité de la procédure collective (pt 41). Infléchir ce raisonnement maintiendrait une plus grande palette d’aides accessibles à l’entreprise. La Cour de justice insiste néanmoins sur le fait que cette finalité de la viabilité, pourtant distincte de l’objectif de liquidation des actifs pour désintéresser collectivement les créanciers, est « sans pertinence » et renvoie la question au stade de l’examen in concreto de la compatibilité de l’aide envisagée, où le retour à la viabilité à long terme recherché par le plan de restructuration est déterminant.
Sous le prisme de l’activité en cause, cette approche restrictive est d’autant plus sévère qu’elle engendre, à l’heure actuelle, pour les entreprises du secteur sidérurgique, l’impossibilité de bénéficier d’aides sur le fondement des lignes directrices relatives aux aides au sauvetage et à la restructuration. Le secteur sidérurgique est en effet exclu de ces lignes directrices de 2014, ce qui pose d’ailleurs la question de l’opposabilité de la notion d’entreprise en difficulté qui est définie dans un texte qui n’est pas applicable aux entreprises du secteur… Elles sont contraintes soit de se tourner vers les aides à la décarbonation, à l’instar de la démarche de Thyssenkrupp concernant le site de l’usine Duisburg, soit de tenter d’obtenir une aide au sauvetage, mais sur un fondement distinct des lignes directrices de 2014 en raison de la profonde mutation de la situation du marché de l’acier dans les années récentes. C’est justement ce qu’a admis la Commission en 2026 à l’égard de l’entreprise AdI. Elle s’est directement fondée sur l’article 107, § 3, c), du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour juger compatible avec le droit de l’Union européenne un prêt de 390,8 millions d’euros afin de couvrir les coûts de l’entreprise jusqu’au transfert de l’activité à un nouvel opérateur (Comm. UE, 9 févr. 2026, décis. sur l’aide SA.121569, pts 48 s.). Cette situation devrait changer pour le secteur sidérurgique, puisqu’il va faire son retour en 2027 dans le champ des secteurs éligibles aux aides au sauvetage et à la restructuration, dont il était exclu depuis au moins 1993 (v. la communication publiée au JOCE C 70 du 19 mars 2002, p. 21).
Par ailleurs, sous le prisme des finalités poursuivies par les procédures collectives, la Commission européenne pourrait a minima tirer les conséquences de l’attention qu’elle accorde au développement de la restructuration dite préventive (v. Dir. [UE] 2019/1023 du 20 juin 2019 relative aux cadres de restructuration préventive, not., pts 2 à 4, 24 et 30), afin d’imprégner le droit des aides d’État du changement lent, mais certain de physionomie des procédures d’insolvabilité.
En outre, l’arrêt emprunte la voie de l’exclusion d’une catégorie d’aide en s’inscrivant à contre-courant d’un mouvement d’expansion de l’accès des entreprises en difficulté à des aides publiques plus diverses.
La suspicion à l’égard des entreprises en difficulté leur fermant le bénéfice d’une large palette d’aides est rappelée en tête d’arrêt et en fin de motivation (v. citation du pt 23 des lignes directrices d’aides au sauvetage et à la restructuration aux pts 4 et 43 de l’arrêt). Pourtant, cette exclusion du bénéfice d’aides autres que celles permises par les lignes directrices dédiées aux entreprises en difficulté connaît des tempéraments en cours d’accroissement, dans l’objectif du soutien rapide aux entreprises en difficulté. Ainsi, elles ont accès, depuis 2023, à certains régimes d’aides admis par le RGEC (Règlement général d’exemption par catégorie, n° 651/2014 dans la version consolidée de 2023, art. 1er, § 4) et exempts de notification, notamment les régimes d’aides à destination des PME ou bien en faveur des jeunes pousses. Elles peuvent aussi prétendre, durant la procédure collective, à des aides dites « de minimis » depuis 2013 (Règl. [UE] 1407/2013 du 18 déc. 2013), ainsi qu’au maintien des compensations perçues en tant que service d’intérêt économique général.
Une illustration de la difficulté de concilier enjeux environnementaux et énergétiques avec la situation et les besoins de l’entreprise en difficulté
La privation de l’accès à des aides énergétiques demeure néanmoins et est confirmée par le présent arrêt. Ces aides poursuivent des finalités distinctes des aides au sauvetage et à la restructuration. Tandis que ces dernières visent le retour à la viabilité à long terme de l’entreprise, les lignes directrices sur les aides à la protection de l’environnement et à l’énergie pour la période 2014-2020, puis celles pour 2022, poursuivent des objectifs environnementaux, dont ceux de neutralité climatique, d’adaptation au changement climatique ou d’une utilisation efficace des ressources et de l’énergie. Ils supposent des capacités d’investissement dont l’entreprise en difficulté peut précisément manquer.
Il n’en demeure pas moins que l’impossibilité de convertir les aides énergétiques, a minima, en aides au sauvetage, dont on rappelle qu’elles peuvent être sous la seule forme de liquidités et d’une durée de six mois, prive l’entreprise en difficulté d’une ressource déterminante à un instant charnière de son existence. Derrière cette scission entre des aides imperméables figure probablement l’enjeu de l’allocation optimale des ressources publiques en fléchant les financements de la décarbonation vers des entreprises d’ores et déjà viables, et non vers celles qui vivent une crise de liquidité.
Remarquons à cet égard que le présent arrêt intervient dans une période où les obstacles environnementaux se multiplient dans le processus de sauvetage de l’entreprise AdI. Parallèlement à l’arrêt de la Cour de justice, la Cour de cassation italienne a ravivé un litige environnemental qui avait déjà précipité le prédécesseur Ilva vers la défaillance du fait de son impossibilité de faire face aux coûts de mise en conformité environnementale. Elle a confirmé le 29 octobre dernier l’arrêt de la Cour d’appel de Milan de septembre 2026 décidant la fermeture, irréversible, de la zone à chaud avec les hauts-fourneaux de Tarente en faisant primer les impératifs de protection de la santé publique et de l’environnement. Or, la procédure collective s’en trouve fortement fragilisée, comme le souligne un communiqué de la présidence du Conseil des ministres italien, alors que les offres finales de reprise sont attendues pour le 9 novembre 2026. La confrontation des enjeux énergétiques et environnementaux pourrait ainsi sonner le glas de l’entreprise en difficulté.
Procédure collective et aides énergétiques s’articulent donc mal en droit italien, en raison de l’alignement du gouvernement sur la conception européenne des entreprises en difficulté. La question d’un assouplissement du dispositif italien pourrait se poser, en décalant dans le temps le moment de l’appréciation de la qualité d’entreprise en difficulté. La France a, quant à elle, adapté son dispositif afin de pouvoir tenir compte des retombées de la prévention des difficultés et de la faculté de sortir de la procédure collective de manière suffisamment rapide grâce aux négociations qui ont pu être menées notamment lors de la procédure amiable de conciliation. L’arrêt constitue finalement un encouragement supplémentaire, en France, à prévenir suffisamment tôt les difficultés et à utiliser les procédures amiables prévues par le livre VI du code de commerce (C. com., art. L. 611-3 s.) afin de ne pas être contraint d’arbitrer entre le bénéfice par l’entreprise de la procédure permettant sa restructuration et l’obtention d’aides financières indispensables pour surmonter la crise énergétique.
par Maude Lajoinie, Docteur en droit de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
CJUE 24 sept. 2026, Acciaierie d’Italia SpA, aff. jtes C-503/25 et C-504/25
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