Application des peines : notes internes du ministère de la Justice face à la surpopulation carcérale

05.05.2026

Voici le premier volet d’une série sur le rôle des juges de l’application des peines, ici consacré aux réponses apportées par le politique pour faire face à l’état d’encombrement record des prisons.

Dalloz a pu consulter des documents internes adressés par plusieurs directions du ministère de la Justice aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires et aux principaux acteurs du parquet et du siège au sein des tribunaux judiciaires. Ils demandent une mobilisation urgente et immédiate. En parallèle, une juge d’application des peines raconte l’impact de l’aggravation de la situation carcérale et les contradictions du système.

« Deux seuils » franchis

Dans un courriel interne du 9 avril relatif à la situation de la surpopulation carcérale, transmis par une source à Dalloz actualité, la Directrice des affaires criminelles et des grâces (DACG), Laureline Peyrefitte, s’adresse aux autorités des parquets et des sièges de France pour leur signaler « l’état d’encombrement record de la vaste majorité des établissements pénitentiaires ». « Deux seuils » viennent d’être franchis, précise-t-elle, avec « près de 88 000 détenus » et « plus de 7 400 matelas au sol » dans les maisons d’arrêt. Or, dès le 1^er mars 2026, les chiffres officiels pointaient déjà des chiffres records avec 87 126 détenus pour 63 353 places opérationnelles, soit 25 000 personnes en surnombre. 6 875 d’entre elles dormaient sur un matelas à même le sol, soit trois fois plus qu’il y a trois ans et 50 % de plus qu’il y a un an. Les maisons d’arrêt et quartiers maison d’arrêt (MA/QMA) sont les plus fortement touchés avec une densité carcérale moyenne de 168,4 % pour des détenus de courte peine ou en attente de jugement. Le taux d’occupation est de 137,5 % pour l’ensemble des établissements pénitentiaires. Rappelons que la France a été condamnée plusieurs fois par la Cour européenne des droits de l’homme pour ses conditions indignes de détention, celle-ci l’invitant en 2020 à adopter des mesures générales et à résoudre enfin cette situation.

La surpopulation carcérale n’a cessé de s’aggraver ces dernières années, en particulier depuis la première vague du covid durant laquelle l’ex-ministre de la Justice Nicole Belloubet avait favorisé une exceptionnelle baisse des taux d’occupation afin d’éviter des débordements. Début 2026, l’Observatoire des disparités dans la justice pénale indiquait que, chaque mois depuis juin 2020, « la population augmente en moyenne de près de 450 détenus supplémentaires, soit pratiquement l’équivalent d’un nouveau centre pénitentiaire rempli par mois ». Il est désormais question d’« une surpopulation carcérale critique », qui « ne s’explique pas véritablement par une hausse des incarcérations », « mais par un allongement des durées d’incarcération ». Concrètement, les entrées de nouveaux détenus sont supérieures aux sorties des personnes incarcérées.

La DACG appelle dans son courriel les Directeurs interrégionaux des services pénitentiaires (DISP) à solliciter l’organisation de réunions avec les chefs de cours et de juridictions afin de « conjuguer nos efforts sur cette problématique commune » et d’« optimiser au mieux les capacités d’accueil des établissements pénitentiaires ». Laureline Peyrefitte invite chacun à poursuivre les efforts « déjà consentis et leviers activés depuis l’été 2025 », lors de la canicule, et se dit « consciente » de l’« engagement certain depuis de nombreux mois » de tous les acteurs face à ce qu’elle identifie clairement comme les « risques liés à la situation de surpopulation carcérale ».

Une mobilisation « urgente » et « immédiate »

Un autre document, plus explicite, met au jour les consignes du ministère. Il s’agit d’une note de quatre pages du 16 avril, du Directeur général de l’administration pénitentiaire (DGAP) Sébastien Cauwel, adressée aux Directeurs interrégionaux des services pénitentiaires (DISP). Son objet : « mobilisation urgente de tous les leviers pour optimiser la réponse pénale ». Est ainsi demandée l’instauration immédiate d’« un comité de suivi » qu’ils devront présider chaque semaine. Une première partie porte sur les concertations et le dialogue à renforcer avec l’autorité judiciaire, à envisager « idéalement sous un format mensuel ». La note prévoit la mise en place d’« un tableau opérationnel » à transmettre chaque semaine sur « le suivi des places disponibles en détention et en milieu ouvert » discuté avec l’autorité judiciaire « en fonction de leurs attentes et de leurs besoins ».

Premier outil à mobiliser : les assignations à résidence avec surveillance électronique (ARSE) qui pourront être mises en place « dans des délais très brefs » et « sous conditions suspensives » étant précisé que « le stock de bracelets électroniques ne connaît aucune tension ». Deuxième outil : le placement extérieur « qui reste sous-mobilisé » et le recours aux réductions de peine et libérations sous contrainte de plein droit qui « doivent être au cœur de vos échanges » en vertu des critères définis notamment « de bonne conduite » et d’« efforts sérieux de réinsertion ». Et d’insister sur « les marges de progression potentiellement importantes » sur le recours à ces mesures. Le troisième outil concerne les personnes détenues étrangères et en situation irrégulière avec plusieurs dispositifs existants : la libération conditionnelle expulsion (LCE), sans consentement ou avec retour volontaire dans le pays d’origine selon les cas et la reconnaissance mutuelle de jugements (RMJ), soit une exécution de la peine dans le pays d’origine pour les détenus en situation irrégulière et même en situation régulière. À cet égard, Gérald Darmanin s’est félicité sur le réseau social X, le 22 avril, d’avoir pu augmenter de 70 % le nombre de détenus étrangers expulsés depuis son arrivée à la Chancellerie, précisant que ces derniers « représentent 25 % de notre population carcérale et contribuent donc à la surpopulation de nos prisons ».

La seconde partie du document vise à « intensifier les dispositifs d’optimisation des places disponibles ». La DGAP invite à « une politique volontariste d’orientation des personnes détenues, y compris à faible reliquat de peine » dans des établissements de peines moins surchargés et plus flexibles, c’est-à-dire dans les centres ou quartiers centres de détention (CD/QCD), les centres ou quartiers de semi-liberté (CSL/QSL) et les structures d’accompagnement vers la sortie (SAS). « Chaque place dans ces établissements doit être comblée », insiste la DGAP. D’une écriture manuscrite, Sébastien Cauwel conclut : « je sais pouvoir compter sur votre mobilisation personnelle et quotidienne pour mettre en œuvre strictement ces instructions ».

Réponses officielles et proposition de loi

Le ministre de la Justice, Gérald Darmanin, s’oppose à une régulation carcérale contraignante, comme le fait l’Allemagne, laquelle prévoit une entrée en détention pour chaque sortie. Mais il prône désormais – et après s’y être opposé – un numerus clausus « gradué » c’est-à-dire un seuil de taux d’occupation maximal, dans les MA/QMA au-delà duquel les agents pénitentiaires et les magistrats devront se réunir pour envisager des alternatives. Ces maisons d’arrêt et quartiers maison d’arrêt concentrent, selon l’Observatoire international des prisons (OIP), « près de sept détenus sur dix ». Le ministre affirmait sa nouvelle position dans un courrier du 7 janvier 2026 adressé aux organisations syndicales de magistrats et de personnels pénitentiaires dans le cadre des concertations autour de son projet de loi SURE (Sanction utile, rapide et efficace). À l’époque, selon un article du Monde du 8 avril dernier, il avait même évoqué devant la presse un calendrier à tenir, pour fin 2028, pour venir à bout des matelas au sol, et fin 2030, réduire la surpopulation carcérale dont le seuil est fixé à 130 %. Toutefois ces mesures, prévues dans l’article 7 du projet de loi initial, sont désormais contenues dans la seconde partie du texte, laquelle ne passera devant le Parlement que cet été « au mieux », précise le quotidien.

Face à cette situation, le 14 avril, le député Renaissance et président de la commission des lois, Florent Boudié, a déposé à l’Assemblée nationale une proposition de loi « visant à lutter contre les situations de suroccupation des maisons d’arrêt ». Il y reprend en partie les points de cet article 7 et ceux abordés par la note interne de la DGAP. L’élu pointe « les conséquences sanitaires directes (…) dont la conflictualité accrue des relations entre personnes détenues et avec les agents pénitentiaires », ainsi que « la dégradation du sens et de l’efficacité même de la peine d’emprisonnement », avec des conséquences sur la réinsertion. Le texte prévoit « un système d’ajustement carcéral, pensé à l’échelle du ressort de chaque cour d’appel », avec une coordination accrue entre l’autorité judiciaire et l’administration pénitentiaire en cas de suroccupation et, si celle-ci touche tous les établissements du ressort, un dispositif de réduction de peine exceptionnelle. Seraient également enclenchés « un seuil d’hébergement critique fixé par décret en Conseil d’État » et « deux leviers d’intervention concrets » qui consistent à placer le détenu dans un autre établissement du ressort ou vers d’autres. En somme, tant que tous les établissements pénitentiaires sont touchés, les réductions de peine seraient priorisées.

De son côté, le garde des Sceaux a aussi misé sur un autre grand axe afin de réduire le problème : la construction de prisons modulaires qui devraient ouvrir 3 000 places supplémentaires dont la moitié dès 2027. Ajoutons que moins d’un tiers des 15 000 places de prison additionnelles prévues dans un plan national lancé en 2018 ont été livrées.

Récit d’une juge d’application des peines

« Les juges d’application des peines sont impactés au quotidien par la surpopulation carcérale car le volume de dossiers est tel que nous n’avons plus le temps de les traiter correctement », résume Kim Reuflet, première vice-présidente chargée des fonctions de l’application des peines au Tribunal judiciaire de Nantes. Elle commence par rappeler les obligations légales auxquelles la profession est astreinte, à savoir tenir compte « des conditions matérielles de détention et du taux d’occupation de l’établissement pénitentiaire », selon l’article 707 du code de procédure pénale. La loi prévoit également un régime de réduction de peines pour certains détenus selon des critères de bonne conduite et d’efforts sérieux de réinsertion et de durée d’incarcération. Ainsi, selon l’article 721 du code de procédure pénale, le JAP peut accorder six mois de réduction de peine par année d’incarcération et quatorze jours par mois si la peine est inférieure à un an. Ces chiffres sont divisés par deux en cas de refus des soins soumis au détenu. « Mais tout cela perd de son sens car l’administration pénitentiaire souhaiterait que nous accordions très largement les réductions de peine ce qui conduit à être moins regardants sur les situations alors qu’il nous faut individualiser les mesures », déplore-t-elle. De plus, il s’agit là de « sorties sèches », donc non préparées, lesquelles, « les études le démontrent, favorisent la récidive ».

Deuxième conséquence de la surpopulation carcérale dans l’application des peines : la moindre possibilité d’accorder des aménagements adaptés. Selon la magistrate : « nous manquons de temps collectivement pour préparer et étudier des demandes d’aménagement de peine qui pourtant protègent beaucoup mieux contre la récidive ». Confrontée par Dalloz à la note de la DGAP, elle reconnaît : « ce n’est pas lié à un manque de dispositifs » mais à un manque de préparation : « nous avons besoin d’étudier les garanties pour les placements extérieurs ou la pose de bracelets électroniques, notamment s’assurer que la personne dispose d’un lieu de résidence stable ou qu’elle peut travailler, et cela prend du temps ». De plus, « les parcours d’exécution de peine en milieu carcéral sont de moins en moins qualitatifs puisque les personnes détenues, trop nombreuses, n’ont pas accès au travail, aux soins, aux activités culturelles ». Des listes d’attente se constituent désormais. Une réalité poussée à l’extrême dans les maisons d’arrêt : « pour les courtes peines c’est quasiment du temps vide », déplore Kim Reuflet. « Ils n’ont pas le temps d’être vus, ni d’avoir la moindre activité ». Celle de Nantes compte actuellement « 1 000 détenus pour 500 places ».

Entre tensions et répression

Mais la conséquence principale de cette suroccupation des prisons reste le climat délétère entre détenus et envers les personnels pénitentiaires. Ce 27 avril, les surveillants pénitentiaires se sont mis en grève dans 190 établissements pénitentiaires à l’appel du syndicat UFAP-UNSA pour dénoncer l’exacerbation des tensions et le sous-effectif de personnel. « À Nantes, beaucoup de détenus passent vingt-deux heures sur vingt-quatre en cellule faute d’activités, assure Kim Reuflet. Les violences, incidents et conflits augmentent ». Ces propos sont confirmés par le Conseil de l’Europe dans son rapport du 22 janvier 2026 relatif à la visite en 2024 de quatre établissements pénitentiaires (Fleury-Mérogis, Fresnes, Marseille-Baumettes et Villefranche-sur-Saône). Les rapporteurs y dénoncent des prisons transformées en « entrepôts humains, compromettant gravement la dignité ». Ils notent que l’ensemble des aspects de la vie en détention est impacté, engendrant « promiscuité, tensions, manque d’activités et d’opportunités de travail, et difficultés d’accès aux soins de santé ». Les rapporteurs ajoutent que « le manque de moyens et de personnel » accentue ces problématiques, et favorise « les violences entre personnes détenues et un climat d’insécurité », s’inquiétant des « graves déficiences dans certains établissements, notamment en matière de prise en charge psychiatrique ». Et une situation particulièrement difficile pour « les personnes prévenues, souvent confinées plus de vingt heures par jour en cellule ».

La première vice-présidente chargée des fonctions de l’application des peines à Nantes constate une réponse « sécuritaire » de l’administration pénitentiaire et du parquet qui souhaitent une « gestion disciplinaire ». « Lorsque nous étudions les dossiers en commissions d’application des peines, nous sommes invités à supprimer les permis de sortie et les réductions de peine des détenus aux comportements violents, mais aussi sur la circulation de drogues et l’utilisation de portables », qui, bien qu’interdits, contribuent à apaiser les tensions. Mais comment ne pas réprimer les comportements violents ? « Nous sommes au cœur des contradictions du système », commente Kim Reuflet qui dit ressentir « un malaise ». Conclusion : « La situation génère de la violence qu’on nous demande de sanctionner en maintenant les détenus plus longtemps tout en nous invitant à les faire sortir plus vite ». Un casse-tête quotidien que le ministère de la Justice, comme le démontrent les documents internes, espère régler par des concertations « régulières » entre tous les acteurs du système, en attendant qu’une loi vienne, peut-être, apporter des solutions plus pérennes.

Voici le premier volet d’une série sur le rôle des juges de l’application des peines, ici consacré aux réponses apportées par le politique pour faire face à l’état d’encombrement record des prisons. Dalloz a pu consulter des documents internes adressés par plusieurs directions du ministère de la Justice aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires et aux principaux acteurs du parquet et du siège au sein des tribunaux judiciaires. Ils demandent une mobilisation urgente et immédiate. En parallèle, une juge d’application des peines raconte l’impact de l’aggravation de la situation carcérale et les contradictions du système.

par Anaïs Coignac

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