Aspects répressifs de la loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales : mieux vaut prévenir et guérir
Intervenant à la fois en droit pénal général et dans des secteurs d’activité particuliers (formation professionnelle, VTC, …), la loi n° 2026-534 du 25 juin 2026 contient de nombreuses dispositions tendant à faciliter la constatation des fraudes et à durcir leur répression.
La loi du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales est un texte complexe. Composée de 115 articles, elle impressionne par sa richesse. D’après l’exposé des motifs, elle vise à faire changer d’échelle la lutte contre les fraudeurs, « en renforçant les outils existants et en massifiant leur usage, dans le cadre d’une approche décloisonnée mobilisant l’ensemble des acteurs concernés, des administrations fiscales aux organismes de sécurité sociale, en passant par les acteurs de la lutte contre le blanchiment et la criminalité financière, ainsi que les collectivités territoriales ». Au regard de cette ambition, la loi ne pouvait que prendre la forme d’un enchevêtrement touffu de textes. Le premier facteur de complexité réside dans la diversité des acteurs mobilisés dans la lutte contre la fraude, chacun officiant selon des textes distincts et des codes différents. Le second facteur, qui lui est lié, tient à la dualité des finalités d’action de ces acteurs. Alors que la Cour européenne promeut une conception englobante de la matière pénale, le droit français maintient une distinction traditionnelle, mais de plus en plus illisible, entre le droit pénal et le droit des sanctions administratives, aussi appelé droit de la répression administrative (L. Seurot, Droit de la répression administrative, Mare & Martin, 2026). Plus le temps passe, plus ces branches du droit se rapprochent, notamment au regard des évolutions des pouvoirs d’investigation des agents de l’administration. En outre, elles sont loin d’être imperméables l’une à l’autre : il existe de nombreuses interactions et synergies entre les deux matières, renforcées par la loi du 25 juin 2026.
Afin de présenter les principales dispositions pénales de ce texte, il est proposé de suivre les deux premiers éléments du triptyque annoncé dans l’exposé des motifs : mieux prévenir et détecter, mieux lutter et sanctionner. Cette présentation, pensée pour être cantonnée au droit pénal et à la procédure pénale, ne couvre donc pas l’ensemble de la loi : il s’agit avant tout de mettre en avant des morceaux choisis, qui ne manqueront pas d’intéresser ou d’éveiller la curiosité des pénalistes et des amateurs du pouvoir sanctionnateur de l’État.
Mieux prévenir et détecter
Échanger l’information
L’article 1er de la loi est consacré au renforcement de la communication et de l’échange d’informations entre les services d’enquête et les services administratifs. Il s’inscrit dans un cadre bien spécifique : l’activité des officiers de douane judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires. Les premiers sont apparus avec la loi du 23 juin 1999 et sont mentionnés à l’article 28-1 du code de procédure pénale, les seconds résultent de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 et sont mentionnés à l’article 28-2 du code de procédure pénale. Il s’agit de fonctionnaires habilités de catégorie A et B de l’administration fiscale ou des douanes, qui sont requis par le procureur de la République ou commis par le juge d’instruction pour effectuer une enquête judiciaire portant sur une infraction relevant de leur compétence. L’idée derrière ces statuts est que la police judiciaire peut avoir besoin de ces spécialistes pour des infractions techniques. Pour éviter un mélange des genres source d’irrégularités, il est prévu que, pendant la durée de leur mission, ces agents ne peuvent exercer d’autres attributions ni accomplir d’autres actes que ceux régis par le code de procédure pénale. La loi du 25 juin 2026 pratique une ouverture dans ce cloisonnement, en permettant à ces agents de transmettre des informations obtenues dans le cadre de leurs investigations à leurs administrations d’origine. C’est ce qui ressort du nouvel article 706-1-3 du code de procédure pénale. La transmission n’a lieu que sur autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction, après avis du procureur de la République le cas échéant. La nécessité de cette disposition est justifiée par l’impossibilité de procéder à une communication informelle de renseignements couverts par le secret de l’enquête et de l’instruction (C. pr. pén., art. 11). Il existe aussi des textes spéciaux sur cette question, mais qui ont un domaine d’application plus limité : les articles L. 214-4 du code de la sécurité intérieure, L. 135 L du livre des procédures fiscales et L. 413-3 du code des douanes sont cantonnés à la lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l’ordre public et à la sécurité publique.
On pourrait être surpris, en lisant le II de l’article 1er de la loi du 25 juin 2026, de retrouver une disposition analogue mais différemment formulée, mentionnée en tant qu’article L. 3133-26. Il s’agit simplement de l’anticipation d’une intégration de la disposition dans le futur code de procédure pénale. Jusqu’à son entrée en vigueur, au plus tard, le 1er septembre 2030 (Projet de loi ratifiant l’ord. n° 2025-1091 du 19 nov. 2025 portant réécriture du code de procédure pénale, art. 5), il faudra donc que l’on prenne l’habitude de lire des lois doublonnantes, signe de l’abondance des textes en la matière.
Toujours en matière d’échange d’informations, le législateur a souhaité permettre à tous les parquets de transmettre des pièces d’une procédure pénale à l’Autorité des marchés financiers (AMF). Cette prérogative était jusqu’alors limitée au seul parquet national financier. Un réajustement de l’article L. 621-20-4 du code monétaire et financier a permis de mettre fin à cette restriction. Il avait aussi été prévu de permettre au procureur de la République financier de communiquer aux services spécialisés de renseignement (CSI, art. L. 811-2) des éléments nécessaires à l’accomplissement de leurs missions au titre de la défense et de la promotion des intérêts fondamentaux de la nation (v. Ass. nat., 20 févr. 2026, amendement n° 912). Toutefois, cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel, qui a estimé qu’il s’agissait d’un cavalier législatif (Cons. const. 18 juin 2026, n° 2026-904 DC, consid. 216 s.).
Sur le modèle des investigations pénales des agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (C. consom., art. L. 511-1 s.), en application de l’article 28 du code de procédure pénale, la loi crée un article L. 465-3-8 du code monétaire et financier permettant d’habiliter des enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers à constater des abus de marché dans le cadre d’enquête pénale. Leurs prérogatives de police judiciaire sont bornées, puisque leurs pouvoirs d’enquête sont ceux mobilisables dans le cadre des enquêtes administratives de l’AMF (C. mon. fin., art. L. 621-9-2 à L. 621-11). Ils n’appliquent le code de procédure pénale que pour la communication des données conservées et traitées par les opérateurs de télécommunication ou sous la forme d’assistance d’officiers de police judiciaire sur commission rogatoire d’un juge d’instruction.
Renforcer les obligations déclaratives
Afin de mieux détecter les opérations de blanchiment, la loi étend les obligations déclaratives. Elle le fait pour les biens de luxe dans les secteurs de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie ou de l’orfèvrerie. D’après l’étude d’impact, ces biens présentent quelques atouts pour les criminels : stockage de grande valeur et facilité de transport, prestige et discrétion des professionnels (Étude d’impact, Projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, 13 oct. 2025, p. 151 s.). À compter du 1er août 2026, ces professionnels seront donc assujettis aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT), pour les biens dépassant la valeur de 10 000 € (C. mon. fin., art. L. 561-2, 11°). Cette réforme est essentiellement motivée par une anticipation de l’entrée en application, le 10 juillet 2027, de l’article 3, 3), f) du règlement (UE) 2024/1624 du 31 mai 2024.
Le législateur a également renforcé les obligations déclaratives en matière de trusts valablement constitués à l’étranger, tels que définis à l’article 792-0 bis du code général des impôts. Pour faire simple, en cas de transmissions aux bénéficiaires des biens placés dans le trust lors du décès du constituant qui ne sont pas qualifiées de donations ou de successions, l’administrateur du trust avait une obligation contributive aux droits de mutation à titre gratuit, mais pas d’obligation déclarative, ce qui empêchait l’administration fiscale de pleinement effectuer son contrôle. Désormais, les deux sont liés, puisque l’administrateur doit accompagner son paiement d’une déclaration « détaillée et estimative, […] précisant l’identité des bénéficiaires ainsi que les éléments nécessaires à la détermination de l’assiette et à la liquidation des droits de mutation par décès » (CGI, art. 792-0 bis). Par une subtile correction d’articles liés par jeu de renvois, le législateur est également parvenu à généraliser la majoration de 80 % en cas d’omission des obligations déclaratives en matière de trust, qui était jusqu’alors accidentellement limitée aux biens immobiliers (Sénat, commission des finances, avis n° 106, 4 nov. 2025, p. 65). Pour être exact, il s’agit d’une suppression du renvoi à l’article 990 J du code général des impôts (qui opérait une restriction aux seuls biens immobiliers) dans l’article 1729-0 A dudit code (relatif à la majoration de 80 %), qui vise lui-même l’article 1649 AB (obligations déclaratives en matière de trust).
Enquêter discrètement
Depuis la création du compte personnel de formation, les organismes de formation professionnelle et les 16 milliards d’euros de fonds publics qu’ils ont reçus sont particulièrement scrutés par les pouvoirs publics. Ces activités sont susceptibles de faire l’objet d’un contrôle administratif, dont le régime est décrit à l’article L. 6361-1 du code du travail, et qui est susceptible d’aboutir à une annulation de l’enregistrement de la déclaration d’activité ou des pénalités financières. Les contrôles, effectués par des inspecteurs du travail et des inspecteurs de la formation professionnelle (C. trav., art. L. 6361-5), peuvent être réalisés sur place, de manière inopinée, ce qui assure une certaine efficacité. Toutefois, cette manière de faire ne peut pas être adoptée pour les formations en ligne, intégralement dématérialisées. Pour pallier cette difficulté, la loi autorise les agents à faire usage d’une identité d’emprunt pour le contrôle des actions de formation réalisées en tout ou partie à distance et de celles pour lesquelles l’inscription peut être faite en ligne (C. trav., art. L. 6362-8-1). Il en va de même pour les contrôles opérés par la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion du compte personnel de formation (C. trav., art. L. 6333-7-3).
Si l’anonymat peut constituer une garantie d’efficacité des investigations, il peut aussi servir à protéger les agents de contrôle. Prenant acte des risques encourus par les inspecteurs du travail et les agents de contrôle des organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales dans le cadre de leurs activités de contrôle, le gouvernement a déposé un amendement pour qu’ils soient autorisés à utiliser un numéro d’immatriculation administrative dans les actes qu’ils établissent (respectivement, C. trav., art. L. 8113-12, CSS, art. L. 243-10 et, par renvoi, C. rur., art. L. 724-7-1). Les conditions, calquées sur celles de l’article 15-4 du code de procédure pénale, sont les suivantes : ce dispositif ne peut être utilisé que pour la recherche de certaines infractions déterminées, comme le travail dissimulé, l’agent doit être habilité par un supérieur hiérarchique et, en cas de saisine d’une juridiction, les magistrats doivent pouvoir obtenir les éléments d’identification. Comme pour les agents de la police nationale et de la gendarmerie nationale, une procédure de révélation d’identité à la partie mise en cause est prévue ainsi qu’un délit de divulgation non autorisée de ces informations.
L’anonymat est aussi mobilisé sous la forme de la technique du client mystère pour le constat de l’exercice illégal des professions de conducteur de VTC et de taxis (C. transp., art. L. 3124-13).
Mieux lutter et sanctionner
Faciliter le dépôt de plainte
La fraude sociale est susceptible de conduire à des poursuites pénales. Dans ce cadre, les organismes de sécurité sociale victimes vont être amenés à se constituer partie civile. Les démarches qu’ils accomplissent dans ce cadre sont décrites à l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale. Ce texte a fait l’objet d’une refonte complète afin de fluidifier et simplifier leurs constitutions de partie civile. Le texte reprend d’anciennes dispositions, comme le caractère obligatoire du dépôt de plainte lorsque la fraude atteint un montant déterminé par décret (CSS, art. D. 114-5). La différence est que le nouveau texte impose une obligation de porter plainte, tandis que la précédente version indiquait que les organismes devaient porter plainte « en se constituant partie civile ». Cette rédaction était source de difficultés, car elle pouvait être interprétée comme une obligation de déposer une plainte avec constitution de partie civile devant le juge d’instruction (Ass. nat., commission des affaires sociales, rapport n° 2250, 17 déc. 2025, p. 74), ce qui impliquait de respecter les exigences de l’article 85 du code de procédure pénale. Cette ambiguïté n’existe plus, notamment parce que le législateur a décidé de dispenser les organismes de sécurité sociale de la consignation prévue en matière de citation directe (C. pr. pén., art. 392-1), alors que seule la consignation en phase d’instruction (C. pr. pén., art. 88) était jusqu’alors mentionnée. On signalera que l’obligation de dépôt de plainte s’efface si la fraude a été constatée par un procès-verbal directement transmis au procureur de la République. Le cas échéant, les organismes se constituent partie civile au cours de la procédure (CSS, art. L. 114-9, IV).
La principale nouveauté réside dans la faculté d’un organisme de mandater un autre pour porter plainte en son nom et pour son compte. D’après le III de l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale, lorsqu’une fraude a causé un préjudice à un organisme chargé de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale (CPAM, MSA…) ou à un organisme chargé du recouvrement des cotisations de sécurité sociale (URSSAF), qu’il soit local ou national, il peut être représenté par un autre organisme victime. En outre, les organismes nationaux peuvent représenter les organismes de leur réseau, soit après avoir été mandatés, soit d’office à l’expiration d’un délai d’un mois à compter d’une mise en demeure rappelant l’obligation de dépôt de plainte restée infructueuse.
Enfin, pour augmenter les chances que toutes les victimes prennent connaissance de la fraude, les organismes déposant plainte doivent communiquer au procureur de la République « le nom et les coordonnées des organismes d’assurance maladie complémentaire concernés ainsi que toute information qu’ils détiennent sur le préjudice causé à ces organismes par la fraude constatée » (CSS, art. L. 114-9, V). Quant à l’obligation d’information des caisses complémentaires, elle a été déplacée dans le nouvel article L. 114-9-1 du code de la sécurité sociale.
Infractions remodelées, sanctions durcies
La loi du 25 juin 2026 change la physionomie de plusieurs infractions pénales en modifiant le jeu des circonstances aggravantes. Tel est le cas de l’escroquerie en bande organisée commise au préjudice d’une personne publique, d’un organisme de protection sociale ou d’un organisme chargé d’une mission de service public, pour l’obtention d’une allocation, d’une prestation, d’un paiement ou d’un avantage indu, qui devient un crime puni de quinze ans de réclusion criminelle et d’un million d’euros d’amende (C. pén., art. 313-2, al. 9), avec la possibilité de prononcer une période de sûreté (C. pén., art. 313-2, al. 10, par renvoi à l’art. 132-23). La qualification criminelle a une lourde incidence procédurale : information judiciaire obligatoire, compétence de la cour criminelle départementale, fermeture des alternatives au jugement et des voies rapides… Corrélativement, le législateur a décidé de mentionner ce nouveau crime à l’article 706-73 du code de procédure pénale, ce qui permet l’application du régime de la criminalité organisée incluant les gardes à vue de 96 heures (C. pr. pén., art. 706-88). Jusqu’alors, le Conseil constitutionnel avait refusé que l’escroquerie en bande organisée rejoigne cette liste (Cons. const. 9 oct. 2014, n° 2014-420/421 QPC, Dalloz actualité, 15 oct. 2014, obs. M. Léna ; D. 2014. 2278 
, note A. Botton ; AJ pénal 2014. 574, note J.-B. Perrier ). Le législateur avait fait le pari que l’escroquerie aux finances publiques pourrait y être admise au regard de « l’atteinte directe, grave et durable à l’intérêt général économique » causée par cette infraction (Étude d’impact, préc., p. 191). Il n’a pas été désavoué par les Sages, mais seulement car ceux-ci n’ont pas été saisis de cette question, ce qui laisse la place à une question prioritaire de constitutionnalité. Pour ce qui est des autres escroqueries en bande organisée, elles demeurent dans la liste de l’article 706-73-1 du code de procédure pénale, ce qui ne permet pas la mise en œuvre des gardes à vue dérogatoires. Toujours en matière d’escroquerie, la loi rend applicable la peine de confiscation de patrimoine à l’ensemble des escroqueries aggravées (C. pén., art. 313-7).
La mise à disposition d’instruments de facilitation de la fraude fiscale (CGI, art. 1744) a aussi connu une aggravation des peines encourues, passant de trois ans d’emprisonnement et 250 000 € d’amende à cinq ans d’emprisonnement et 500 000 € d’amende. Les peines sont portées à sept ans d’emprisonnement et 3 millions d’euros d’amende lorsque le délit est commis en utilisant un service de communication au public en ligne ou en bande organisée. Par ailleurs, ce délit a été ajouté à la compétence matérielle du procureur de la République financier (C. pr. pén., art. 705) et à l’article 706-73-1 du code de procédure pénale lorsqu’il est commis en bande organisée. Ces changements sont remarquables quand on sait que cette incrimination est toute récente, créée par la loi de finances pour 2024. D’autres infractions portées par le code général des impôts ont connu une modification de régime d’enquête. Il s’agit des délits mentionnés aux articles 1741 et 1743 commis en bande organisée, qui appartenaient aux infractions en matière économique et financière (C. pr. pén., art. 706-1-1) et qui relèvent maintenant de la criminalité organisée en étant mentionnés à l’article 706-73-1 du code de procédure pénale. Les conséquences de ce changement demeurent limitées, car le régime d’investigation applicable en matière économique et financière emprunte grandement au régime de la délinquance organisée.
Les peines pour l’exercice illicite de l’activité d’exploitant taxi ont aussi été augmentées (C. transp., art. L. 3124-4).
Certaines sanctions administratives ont également été durcies. Ainsi, les pénalités prononcées par le directeur de l’organisme chargé de la gestion des prestations familiales ou des prestations d’assurance vieillesse peuvent désormais être triplées plutôt que doublées en cas de récidive (CSS, art. L. 114-17). Autre exemple, en matière de formation professionnelle : l’annulation de l’enregistrement de la déclaration d’activité sanctionnant l’utilisation indue de document ou une absence de mise en conformité peut faire l’objet d’une mesure de publicité (C. trav., art. L. 6362-12-1).
Il y aurait encore beaucoup à dire sur la loi du 25 juin 2026, qui mériterait aussi d’être étudiée sous des angles administratifs, fiscaux, voire sous celui des procédures civiles d’exécution sur la question des contraintes URSSAF et de la « flagrance sociale ». Pour le pénaliste, elle constitue une première étape avant une rentrée qui s’annonce riche en réformes…
par Théo Scherer, Maître de conférences, Université de Caen Normandie, Institut caennais de recherche juridique (UR 967)
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