Champ d’application de la déclaration de soupçon : le blanchiment de certaines infractions, ou plus ?

Par un avis rendu public par le gouvernement le 5 février dernier, le Conseil d’État est venu clarifier un point sensible, celui du champ matériel de la déclaration de soupçon. Il en ressort que « l’obligation déclarative porte aussi bien sur les sommes obtenues par la commission d’une infraction passible d’une peine privative de liberté supérieure à un an, quelle que soit la nature de cette infraction, que sur les opérations portant sur ces sommes, ces dernières pouvant, le cas échéant, traduire des faits de blanchiment ».

L’avis adopté par le Conseil d’État le 23 janvier 2025

Le 13 novembre 2024, en application de l’article L. 112-2 du code de justice administrative (« Le Conseil d’État peut être consulté par le Premier ministre ou les ministres sur les difficultés qui s’élèvent en matière administrative »), le ministre chargé du Budget et des comptes publics a saisi le Conseil d’État d’une demande d’avis portant sur la portée de l’obligation de déclaration prévue à l’article L. 561-15 du code monétaire et financier, lequel dispose que :

« I. – Les personnes mentionnées à l’article L. 561-2 [professionnels dits « assujettis »] sont tenues, dans les conditions fixées par le présent chapitre, de déclarer au service mentionné à l’article L. 561-23 [TRACFIN] les sommes inscrites dans leurs livres ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’elles proviennent d’une infraction passible d’une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au financement du terrorisme.

II. – Par dérogation au I, les personnes mentionnées à l’article L. 561-2 déclarent au service mentionné à l’article L. 561-23 les sommes ou opérations dont ils savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’elles proviennent d’une fraude fiscale lorsqu’il y a présence d’au moins un critère défini par décret. »

Cet article L. 561-15 a été introduit par l’ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009, dans le cadre de la transposition en droit français de la directive 2005/60/CE du 26 octobre 2005, dite « troisième directive anti-blanchiment ».

Les dispositions de l’article L. 561-15 ont fait l’objet de trois modifications successives depuis la version initiale entrée en vigueur le 1^er février 2009, dans le sens d’un élargissement des infractions concernées.

En outre, dans son principe même, la déclaration de soupçon existe en France depuis la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants. Le texte faisait initialement peser sur un certain nombre d’acteurs économiques (établissements de crédit, professionnels de l’immobilier, entreprises d’investissement…) une obligation de déclarer à TRACFIN (créé par le décret du 9 mai 1990) les sommes (ou opérations portant sur des sommes) paraissant « provenir du trafic des stupéfiants ou de l’activité d’organisations criminelles ».

Depuis cette première étape, le champ de la déclaration de soupçons s’est élargi et le nombre de professionnels assujettis également, en grande partie du fait des directives européennes consacrées à la lutte contre le blanchiment.

Dans ce contexte, l’avis relatif à la portée de l’obligation de déclaration prévue à l’article L. 561-15 du code monétaire et financier (adopté par l’assemblée générale du Conseil d’État le 23 janv. 2025 et rendu public le 5 févr. 2025 sur décision du gouvernement, ci-après « l’avis ») mérite une attention particulière en ce qu’il confirme une interprétation large du champ matériel des déclarations de soupçon devant être transmises à TRACFIN.

En effet, le Conseil d’État avait été sollicité par le gouvernement pour déterminer, d’une part, si le champ des infractions visées par l’obligation déclarative prévue à l’article L. 561-15 incluait non seulement les soupçons de blanchiment, mais également toutes les infractions passibles d’une peine privative de liberté supérieure à un an ou liées au financement du terrorisme ainsi que la fraude fiscale. D’autre part, dans le cas où le Conseil d’État considèrerait que l’article L. 561-15 n’inclurait pas « clairement » les infractions citées, il s’agissait de savoir s’il était nécessaire de procéder à une modification de cet article afin de mettre un terme aux divergences d’interprétation.

À ce titre, il convient de rappeler que, formellement, l’infraction de blanchiment est définie par l’article 324-1 du code pénal selon lequel :

« Le blanchiment est le fait de faciliter, par tout moyen, la justification mensongère de l’origine des biens ou des revenus de l’auteur d’un crime ou d’un délit ayant procuré à celui-ci un profit direct ou indirect. Constitue également un blanchiment le fait d’apporter un concours à une opération de placement, de dissimulation ou de conversion du produit direct ou indirect d’un crime ou d’un délit. »

Le débat portait donc notamment sur la portée du terme « proviennent » tel que prévu à l’article L. 561-15 du code monétaire et financier : le fait que des sommes « proviennent » d’une infraction passible d’un an d’emprisonnement correspond-il uniquement à une opération de blanchiment de cette infraction sous-jacente ? ou correspond-il également, à des sommes obtenues par la commission d’une telle infraction (indépendamment d’un éventuel blanchiment ultérieur du produit de ladite infraction), comme par exemple, à l’occasion d’une escroquerie, d’un abus de confiance ou abus de bien social, d’un travail dissimulé, ou d’atteintes à la probité ?

Selon l’avis rendu par le Conseil d’État, les dispositions du premier alinéa de l’article L. 561-15 sont explicites et se suffisent à elles-mêmes pour trancher la question dans le sens d’une application extensive de l’obligation de déclaration à toutes sommes obtenues par la commission d’une infraction passible d’une peine privative de liberté supérieure à un an, quelle que soit la nature de cette infraction et peu importe que ces sommes fassent l’objet d’une opération de blanchiment ou non.

Le Conseil d’État considère que dès l’origine de la création de l’obligation déclarative par l’article 3 de la loi du 12 juillet 1990 précitée, l’obligation portait tant sur les sommes issues des infractions en cause que sur les opérations portant sur ces sommes. Dès lors, selon la Haute juridiction administrative, la modification opérée par l’ordonnance de 2009 ne relève que d’une « modification purement rédactionnelle » et n’a donc n’entraîné aucune restriction du champ de l’obligation déclarative.

En sus, le Conseil d’État estime que l’interprétation qu’il donne des dispositions de l’article L. 561-15 est la seule compatible avec l’article 33 de la directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, qui prévoit que l’entité assujettie à cette obligation déclarative doit informer la cellule de renseignement financier lorsqu’elle « sait, soupçonne ou a des motifs raisonnables de soupçonner que des fonds, quel que soit le montant concerné, proviennent d’une activité criminelle ou sont liés au financement du terrorisme (…) ».

Dès lors, le Conseil indique qu’il n’y a pas lieu de modifier la formulation de l’article, qui impose des déclarations de soupçon ne se limitant pas aux seuls faits de blanchiment.

Les enjeux pour les assujettis du secteur non financier

Le Conseil d’État souligne dans son avis que selon les éléments transmis par le gouvernement, ce sont en particulier les professions non financières qui défendaient « une interprétation restrictive du champ d’application de l’obligation déclarative définie à l’article L. 561-15 du code monétaire et financier qui devrait, selon ces derniers, se limiter aux soupçons de blanchiment ».

Comme rappelé plus haut, l’article L. 561-15 renvoie à l’article L. 561-2 qui dresse une liste de professionnels des secteurs financiers et non financiers, assujettis à la déclaration de soupçon.

Au regard du dernier rapport d’activité de TRACFIN pour 2023, on peut observer que le secteur financier est toujours très largement en tête de l’activité déclarative avec près de 90 % des contributions.

L’analyse nationale des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en France du Conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (COLB) rappelle pourtant régulièrement, notamment dans son rapport de janvier 2023, que le secteur non financier peut être instrumentalisé à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme (COLB, Analyse nationale des risques LCB-FT, janv. 2023).

Les professions non financières, regroupant 170 000 organismes, ont adressé 11 525 déclarations de soupçon à TRACFIN en 2023, soit une hausse de 8 % par rapport à 2022. Toutefois, cette progression reste inférieure à la tendance générale. Ce secteur représente 6 % des déclarations totales reçues par TRACFIN (TRACFIN, LCB-FT : activité des professions déclarantes. Bilan 2023).

L’avis du Conseil d’État pourrait donc avoir pour effet d’accroître le nombre des déclarations des professions non financières en clarifiant le champ d’application de l’article L. 561-15 et en renforçant ainsi les obligations pesant sur les professionnels assujettis.

À ce jour, le volume des déclarations de soupçons dans le secteur non financier relève essentiellement de l’activité de trois professions : les notaires (28,1 %), les casinos et clubs de jeux (18,9 %), ainsi que les opérateurs de jeux en ligne (14,3 %).

À rebours, de nombreuses professions identifiées comme particulièrement à risque sont encore, selon TRACFIN, trop peu actives en matière de déclarations de soupçons. C’est le cas du secteur immobilier, reconnu par le Groupe d’action financière (GAFI) comme à haut risque en matière de risque BC-FT (FATF, Risk-Based Approach Guidance for the Real Estate Sector – Summary of the FATF public consultation), qui n’a transmis que 505 déclarations de soupçon alors même que c’est un marché enregistrant un nombre de transactions très important. TRACFIN souligne d’ailleurs, dans son rapport 2023, qu’un tiers de ses déclarations sont réalisées par des déclarants de région parisienne et que quarante départements n’ont transmis aucune déclaration.

Si l’on s’attarde quelque peu sur le cas des avocats, la profession est assujettie, au sens de l’article L. 561-2 du code monétaire et financier et aux obligations LBC-FT de manière globale, depuis la loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, qui a introduit dans notre droit interne les dispositions de la deuxième directive anti-blanchiment 2001/97/CE du 4 décembre 2001.

Selon le rapport de TRACFIN pour 2023, le risque global pour la profession d’avocat est « modéré », mais en raison de la part que la profession peut prendre dans des transactions immobilières, le risque global est « élevé ». En outre, les avocats et les CARPA ont envoyé trente-cinq déclarations de soupçon en 2023, ce qui représente une hausse de 25 % par rapport à 2022. Le nombre de déclarations de soupçon adressées à TRACFIN par les avocats a légèrement diminué (8), mais ce chiffre est compensé par la hausse des déclarations faites par les CARPA (27).

Le groupe de travail LBC-FT du CNB, lors de son assemblée générale du 5 juillet 2024, a souligné que « la position de la profession, source de tensions avec TRACFIN, exprimée notamment dans le guide LBC-FT publié par le CNB est que la déclaration de soupçon porte sur le blanchiment en lui-même et non sur l’infraction sous-jacente qui est le plus souvent inconnue de l’avocat » et qu’au regard des termes du règlement (UE) n° 2024/1624 du 31 mai 2024, « le débat juridique n’est pas clos sur le point de la déclaration des infractions primaires ».

À ce titre, selon le guide pratique du CNB sur la LCB-FT (CNB, Guide pratique lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, 3^e éd., 2021, p. 48) :

« Le I de l’article L. 561-15 CMF impose aux avocats de déclarer les sommes ou les opérations portant sur des sommes dont ils "savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’elles proviennent d’une infraction passible d’une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au financement du terrorisme".

Les termes "soupçonnent" ou "ont de bonnes raisons de soupçonner" signifient que l’avocat effectue une déclaration de soupçon si les informations recueillies, conformément aux obligations de vigilance et à la suite de l’analyse qu’il a menée, ne lui permettent pas d’écarter :

• le doute sur l’origine des sommes ou la licéité de l’opération, qui pourraient être en relation avec la commission d’une infraction passible d’une peine privative de liberté supérieure à un an ;
• ou le doute sur les fonds, qui pourraient être susceptibles d’être liés au financement du terrorisme.

Les avocats n’ont pas à préciser ni qualifier une infraction sous-jacente. Il suffit qu’ils soupçonnent ou qu’ils aient de "bonnes raisons" de soupçonner qu’il existe une infraction sous-jacente et formulent leur analyse des faits. Ils indiquent les éléments d’analyse qui les conduisent à effectuer la déclaration de soupçon voire, dans l’hypothèse où ils ont recueilli des éléments leur permettant d’être plus précis, de caractériser le soupçon. »

Une telle formulation confirmait déjà une interprétation stricte du champ des déclarations de soupçon (uniquement les sommes liées à l’infraction de blanchiment), à rebours par exemple de la position exprimée par TRACFIN dans les Lignes directrices conjointes du Haut Conseil du commissariat aux comptes et de TRACFIN sur les obligations des commissaires aux comptes relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT).

L’avis du Conseil d’État s’inscrit dans une dynamique européenne d’élargissement du champ d’application de la réglementation en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de renforcement du cadre législatif existant, notamment à l’occasion du dernier paquet « anti-blanchiment » européen.

Ainsi, la directive (UE) 2024/1640, entrée en vigueur le 10 juillet 2024 et devant être transposée par les États membres avant le 10 juillet 2027, comprend entre autres l’inclusion de nouvelles professions dans le champ des entités assujetties (prestataires de services sur cryptoactifs, clubs de football professionnels…) et le renforcement du pouvoir des cellules de renseignement financier. Ce texte amènera à une refonte du code monétaire et financier, tandis que le GAFI évaluera à nouveau la France sur son dispositif LCB-FT en 2028, à la suite du dernier rapport publié en mai 2022.

Par la voix de plusieurs de ses représentants (L. Garnerie, entretien D. Lévy et A.-M. Mendiboure, Avocats ou « indics » : les risques de l’extension de l’obligation de déclaration de soupçon, Gaz. Pal. 18 févr. 2025), le CNB a rapidement réagi à la publication de l’avis du Conseil d’État en considérant que cet avis, rendu non contradictoirement, ne tenait pas compte des spécificités de la profession d’avocat (not., le secret professionnel ainsi que les dérogations légales à l’obligation déclarative), ni de l’esprit des directives anti-blanchiment qui ne viseraient pas à imposer des déclarations de soupçon pour toutes les infractions générant un profit, mais seulement au blanchiment de certaines infractions sous-jacentes. En résumé, l’effet de cet avis serait celui d’imposer aux avocats un rôle d’informateurs, au mépris de l’équilibre trouvé par les textes, et sans mesurer les risques d’une telle situation.

Le débat ne semble pas totalement clos, donc.

Affaire à suivre…

L’auteur remercie Adunia Regea Feyisa, élève-avocat (EFB), pour sa contribution à la rédaction de cet article

par Vincent Filhol, Avocat of counsel, Stephenson Harwood

CE, avis, 23 janv. 2025, n° 408941

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