Chlordécone : une reconnaissance législative encore inachevée
Promulguée le 12 juin 2026, la loi n° 2026-491 visant à reconnaître la responsabilité de l’État et à indemniser les victimes du chlordécone constitue une étape importante. Pour la première fois, le législateur reconnaît la « part de responsabilité » de l’État dans les préjudices sanitaires, moraux, écologiques et économiques subis par les territoires de Guadeloupe et de Martinique et par leurs populations, du fait de l’autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques à base de chlordécone et de leur usage prolongé.
La formule est forte, mais ambivalente : elle consacre une responsabilité devenue difficilement contestable, tout en renvoyant l’essentiel de la réparation à des rapports, stratégies et textes d’application ultérieurs.
Insecticide organochloré utilisé dans les bananeraies antillaises, le chlordécone est bioaccumulable, bioamplifiable, perturbateur endocrinien et cancérogène. Son homologation a d’abord échoué, avant que des autorisations provisoires de vente ne soient délivrées à partir de 1972, puis que le produit ne soit homologué en 1986. Entre-temps, l’évolution des connaissances scientifiques, l’accident industriel de Hopewell, le classement de la substance comme cancérogène probable et la grève des ouvriers de Chalvet auraient dû conduire à une prudence accrue. L’interdiction française intervient en 1990, mais l’usage demeure possible jusqu’en 1993 par le jeu des délais d’écoulement des stocks et de dérogations accordées aux Antilles, dans un contexte marqué par le poids économique et politique de la filière bananière.
L’interdiction ne met pas fin au scandale. Le chlordécone est une contamination durable et diffuse. Sa présence dans les sols, les eaux, les sédiments et la chaîne alimentaire se prolonge sur plusieurs siècles. En 2018, l’étude Kannari 1 conclut que 90 % des habitants de Guadeloupe et de Martinique présentent des traces de chlordécone dans le sang. Les risques sanitaires sont désormais mieux caractérisés : cancer de la prostate, perturbations hormonales, troubles du neurodéveloppement, risque accru d’accouchements prématurés. La dimension écotoxicologique demeure toutefois moins étudiée.
L’action publique a été tardive. La découverte, au début des années 2000, de denrées alimentaires contaminées a contribué à rendre visible le transfert de la molécule dans les sols et la chaîne alimentaire. Les « Plans chlordécone » (v. not., Plan stratégique de lutte contre la pollution par la chlordécone 2021-2027), les interdictions de pêche, les campagnes d’analyses et les études épidémiologiques ont progressivement structuré une politique de gestion du risque. Mais cette politique a longtemps été dominée par une logique technico-sanitaire. Elle a peu directement répondu à la demande de réparation et de reconnaissance portée par les victimes, les associations et les collectifs locaux. La création du Fonds d’indemnisation des victimes des pesticides (FIVP), puis la reconnaissance du cancer de la prostate comme maladie professionnelle (Décr. n° 2021-1724 du 20 déc. 2021), ont constitué des avancées, mais elles demeurent circonscrites aux expositions professionnelles et prénatales.
Les voies contentieuses ont mis en évidence les limites du droit. Sur le terrain pénal, la plainte déposée en 2006 pour empoisonnement, mise en danger de la vie d’autrui et administration de substances nuisibles s’est heurtée à la difficulté de caractériser les infractions, d’identifier les responsabilités et d’appliquer des textes évolutifs à des faits anciens et continus. L’ordonnance de non-lieu du 2 janvier 2023 (TJ Paris, pôle santé publique, accidents collectifs et environnement, 2 janv. 2023 ; Crim. 5 févr. 2025, n° 24-90.016 QPC, non-lieu à renvoi au Conseil constitutionnel ; Paris, 22 juin 2026), puis sa confirmation par la Cour d’appel de Paris le 22 juin 2026, illustrent ces contraintes. Le contentieux administratif a, en revanche, permis une avancée majeure. Après le jugement du Tribunal administratif de Paris du 24 juin 2022 (TA Paris, 2e ch., 24 juin 2022, nos 2006925/6-2, 2107178/6-2 et 2126538/6-2 ; AJDA 2022. 2250 
, note S. Brimo ), la Cour administrative d’appel de Paris a jugé, le 11 mars 2025 (CAA Paris, 11 mars 2025, n° 22PA03906, AJDA 2025. 465 ; ibid. 1036 , note S. Brimo ; TA Martinique, 12 mai 2025, nos 2400006 et 2400546), que l’État avait commis des fautes dans l’autorisation, l’usage prolongé et la gestion postérieure du chlordécone, notamment en tardant à évaluer la pollution, à en mesurer les conséquences et à informer les populations exposées. Elle a admis la réparation du préjudice moral d’anxiété lorsque celui-ci est individuellement démontré, tout en maintenant une exigence probatoire restrictive.
Cette loi est aussi l’aboutissement d’un long cycle parlementaire. Depuis 2017, plusieurs propositions de loi ont cherché à créer un fonds d’indemnisation, à reconnaître la responsabilité de l’État, à instaurer une présomption de causalité, à élargir la réparation aux préjudices écologiques, à renforcer la recherche et la dépollution, voire à créer une structure indépendante. La loi promulguée retient certains éléments structurants, mais écarte des instruments décisifs : un fonds spécifique, une présomption de causalité, un mécanisme de subrogation ou une contribution obligatoire des acteurs économiques.
L’article 1er reconnaît la « part de responsabilité » de l’État dans une pluralité de préjudices. L’ajout du terme « part » est essentiel : il évite de faire de l’État l’unique responsable et laisse ouverte la question des responsabilités d’autres acteurs, notamment les opérateurs économiques de la filière bananière et les distributeurs de produits phytopharmaceutiques, étant donné que la responsabilité de l’État a déjà été reconnue par la Cour administrative d’appel de Paris. Cette formulation rejoint une lecture déjà présente dans certains rapports et dans l’ordonnance de non-lieu, qui soulignaient l’imbrication de comportements économiques, de négligences administratives et de choix politiques. Elle a cependant pour limite de ne pas organiser juridiquement cette pluralité : la loi ne prévoit ni action récursoire, ni contribution spécifique des acteurs privés, ni mécanisme permettant d’articuler solidarité nationale et responsabilité économique.
La reconnaissance des préjudices moraux mérite également attention. Le texte initial ne les visait pas expressément. Leur insertion permet de ne pas réduire la réparation au seul dommage corporel ou économique, et ouvre un espace pour la prise en compte du préjudice moral d’anxiété, mais aussi d’autres formes de souffrance.
L’article 1er assigne ensuite à l’État des objectifs : dépolluer les terres et les eaux, supprimer le risque d’exposition, accompagner les professionnels de la pêche et de l’agriculture, rechercher et caractériser les pathologies développées par les femmes, indemniser toutes les victimes de Guadeloupe et de Martinique, que l’exposition soit professionnelle ou non. La mention des pathologies féminines est essentielle : longtemps exposées dans les plantations, les tâches domestiques ou l’alimentation, les femmes sont restées largement invisibilisées par la recherche et, jusqu’ici, largement tenues à l’écart de l’indemnisation, notamment sur le terrain contentieux. De même, l’objectif de dépollution dépasse la seule logique indemnitaire et invite à penser la réparation en nature et la restauration des milieux comme des composantes de la réponse juridique.
La portée normative de ces objectifs demeure toutefois incertaine. L’article 1er ne crée pas un droit subjectif immédiatement opposable à indemnisation, à dépollution ou à réduction de l’exposition. Il fixe des finalités à l’action de l’État, confie leur évaluation à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, et prévoit un rapport dans l’année suivant la promulgation, puis tous les trois ans. L’article 4 complète ce dispositif par une stratégie pluriannuelle définie par arrêté interministériel. Ces mécanismes peuvent renforcer le suivi de l’action publique et servir d’appui à de futurs recours, mais ils ne définissent ni calendrier contraignant, ni indicateurs, ni moyens financiers dédiés, ni obligation de résultat, ni faisabilité des objectifs poursuivis. La dépollution des territoires présente, par exemple, de nombreuses limites (M. Ferdinand, S’aimer la Terre. Défaire l’habiter colonial, Seuil, 2024, chap. 17). La loi relève donc davantage d’une logique de programmation et de reconnaissance que d’un régime opérationnel.
L’article 2 révèle plus nettement encore cette tension. Alors que l’intitulé de la loi vise l’indemnisation des victimes, le texte ne crée pas de dispositif d’indemnisation nouveau. Il demande seulement au gouvernement un rapport évaluant l’opportunité et la faisabilité d’une extension du FIVP à l’ensemble des personnes souffrant d’une maladie inscrite sur une liste fixée par décret en Conseil d’État et résultant d’une exposition au chlordécone. Or, les limites du fonds sont déjà connues, notamment aux Antilles (N. Sansu, Les interventions territoriales de l’État au titre du plan Chlordécone IV et du plan Sargasses 2, Ass. nat., 2024) : champ principalement professionnel, exigences documentaires lourdes, difficulté pour les saisonniers, les travailleurs immigrés ou les femmes de prouver l’exposition, réparation forfaitaire et non intégrale. Étendre le FIVP sans transformer ses conditions d’accès risque de reproduire les angles morts du dispositif existant.
La question probatoire demeure décisive. La contamination au chlordécone se caractérise par des expositions diffuses, multiformes, anciennes et souvent mal documentées. Les victimes doivent établir un lien entre une exposition, un dommage, un risque ou une anxiété, alors même que les preuves biologiques, professionnelles, alimentaires ou environnementales sont difficiles à réunir plusieurs décennies après les faits. Plusieurs propositions antérieures envisageaient une présomption de causalité. La loi n’en retient pas le principe. Ce choix maintient un décalage entre la reconnaissance générale de la responsabilité de l’État et la situation concrète des victimes, qui continueront de supporter une part importante de la charge de la preuve.
Les articles 3 et 5 prolongent cette impression d’inachèvement. L’article 3 prévoit un rapport sur la présence ou l’absence de chlordécone et de ses métabolites dans les sols du territoire national, en particulier dans certaines zones de production végétale et à La Réunion. Cette ouverture au-delà des Antilles s’inscrit dans l’exigence de transparence applicable aux informations relatives aux émissions de substances dans l’environnement. Mais l’accès aux données nécessaires pour effectuer cette cartographie est peu aisé et, malgré la présence de chlordécone dans leurs récifs (P. Fey, P. Bustamante, P. Bosserelle et al., Does trophic level drive organic and metallic contamination in coral reef organisms ?, Science of the Total Environment, 667, 2019), les territoires du Pacifique sont oubliés. Quant à l’article 5, il prévoit une compensation par une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs. Cette clause de recevabilité financière ne règle ni le financement effectif de la réparation, ni la mise à contribution des responsables économiques au regard du principe pollueur-payeur.
La loi se présente ainsi comme un texte de reconnaissance, davantage que comme une loi d’indemnisation. Certes, après des décennies de mobilisations sociales et de décisions juridictionnelles partielles, l’inscription législative de la responsabilité de l’État a une portée symbolique forte. Elle peut aussi renforcer la position des victimes dans les contentieux en cours ou à venir, en consolidant l’identification du fait générateur et en fournissant un support normatif aux demandes relatives à la dépollution, à l’information ou à la réparation morale. Mais cette fonction symbolique devient fragile si elle n’est pas suivie d’effets juridiques substantiels.
Cette limite tient aussi au cadrage retenu par la loi. La réparation y est principalement pensée comme l’articulation d’une politique scientifique, sanitaire, environnementale et indemnitaire. Or le scandale du chlordécone interroge également un modèle agricole d’exportation, des rapports économiques hérités de l’histoire coloniale (M. Ferdinand, De l’usage du chlordécone en Martinique et en Guadeloupe : entre histoire environnementale et histoire coloniale, RF aff. soc. 2015. 163), la concentration foncière, la vulnérabilité alimentaire, la défiance à l’égard de l’expertise institutionnelle et les inégalités d’accès au droit dans les Outre-mer.
L’affaire du chlordécone invite ainsi à dépasser une conception strictement compensatoire de la réparation pour aller vers la transformation des structures ayant permis la production du dommage. Dans un cas de contamination diffuse, durable et massive, particulièrement lorsqu’elle affecte des territoires insulaires et ultramarins, la réparation devrait viser non seulement l’indemnisation, mais aussi la restauration des milieux, l’accès effectif à l’information et aux soins, l’accompagnement économique, la souveraineté alimentaire, la reconnaissance des pratiques culturelles et la participation des populations concernées à la définition et à l’évaluation des politiques publiques.
Les notions de justice restauratrice (C. Bouko-Levy, Panser le chlordécone aux Antilles françaises : à la recherche d’une justice réparatrice, mémoire de Master 2 de l’IEP de Toulouse et de la Faculté de droit de Strasbourg, 2023), voire transformative quand il s’agit spécifiquement d’inscrire le processus de justice dans une logique prospective, rappellent que réparer une contamination durable suppose d’identifier les victimes et les responsables ainsi que les besoins des victimes, de réparer les atteintes causées (dépollution, décontamination, indemnisations) et de prévenir leur reproduction.
Cette loi constitue donc une avancée réelle, mais inachevée. Elle consacre au niveau législatif ce que les mobilisations sociales, les expertises scientifiques et la jurisprudence administrative avaient progressivement rendu incontestable : l’État a contribué, par ses autorisations, ses dérogations et ses carences, à l’installation d’une contamination durable aux conséquences sanitaires, morales, écologiques et économiques majeures. Mais elle laisse ouvertes les questions décisives : qui sera indemnisé, selon quelles preuves, dans quels délais, par quel fonds, avec quelle gouvernance, selon quel financement et avec quelles obligations ? En l’état, le texte institue moins un droit effectif à réparation qu’une promesse.
par Camille Bouko-Levy, Doctorante en droit public, UTOPI, Sciences Po Toulouse et Christel Cournil, Professeure des universités en droit public, UTOPI, Sciences Po Toulouse
Loi n° 2026-491, 12 juin 2026, JO 13 juin
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