Commandes de vaccins contre le covid-19 : le Conseil d’État confirme l’incompétence du juge administratif français

03.04.2024

Le Conseil d’État confirme l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris en janvier 2023 : le bon de commande passé, pour l’achat de vaccins contre le covid-19 par la France dans le cadre du contrat-cadre conclu entre la Commission européenne et les sociétés Pfizer et BioNTech, relève du droit belge. Le juge administratif français n’est donc pas compétent pour en connaître.

Sur la base du contrat-cadre conclu le 20 novembre 2020 entre la Commission européenne et les sociétés Pfizer et BioNTech Manufacturing GmbH, l’Agence nationale de santé publique, appelée « Santé publique France », a commandé des vaccins contre le covid-19. Ce contrat s’inscrivait dans le cadre de l’accord conclu entre la Commission européenne et les États membres de l’Union européenne le 18 juin 2020, dans le cadre d’une politique commune de lutte contre cette pandémie virale.

L’association Bon Sens, créée durant la crise sanitaire, a contesté le bon de commande passé et en particulier la « clause d’irresponsabilité du fournisseur de vaccins », qui octroyait aux sociétés Pfizer et BioNTech Manufacturing GmbH une garantie en cas de condamnation. La Cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé contre l’ordonnance par laquelle le Tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes de l’association Bon Sens (CAA Paris, 27 janv. 2023, n° 22PA02057, Dalloz actualité, 16 févr. 2023, obs. N. Mariappa ; ), en considérant que le contrat-cadre litigieux est soumis au droit belge et en déduisant une incompétence du juge administratif français.

L’association requérante demande au Conseil d’État d’annuler cet arrêt, et de régler l’affaire au fond en annulant la clause d’irresponsabilité et celle stipulant que le contrat-cadre est régi par le droit belge.

Mandat donné par l’État français à la Commission européenne dans le cadre de la mise en œuvre d’une politique sanitaire commune

La Haute juridiction rappelle les dispositions de l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) : « Sans préjudice des autres procédures prévues par les traités, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie ». Concernant la fourniture d’une aide d’urgence au sein de l’Union européenne en particulier, le règlement (UE) n° 2016/369 du 15 mars 2016 modifié par le règlement (UE) n° 2020/521 du 14 avril 2020 précise que « Le présent règlement établit le cadre dans lequel l’aide d’urgence de l’Union peut être accordée, au moyen de mesures particulières qui cadrent avec la situation économique, en cas de catastrophe d’origine naturelle ou humaine en cours ou potentielle. »

Le règlement (UE, Euratom) n° 2018/1046 du 18 juillet 2018 ajoute que lorsqu’une institution de l’Union attribue directement des marchés pour son compte, les documents contractuels doivent indiquer le droit national applicable ainsi que les juridictions nationales compétentes en cas de litige. La France, comme les autres États de l’Union européenne, a mandaté la Commission européenne pour conclure, pour son compte, des contrats en vue d’anticiper l’achat de vaccins avec plusieurs fabricants de produits pharmaceutiques pour lutter contre le covid-19 à l’échelle européenne. Les États membres se sont mis d’accord pour, d’une part, choisir le droit belge comme régissant le contrat-cadre et, d’autre part, désigner les juridictions belges comme compétentes en cas de contentieux.

Incompétence territoriale du juge national sans préjudice de sa compétence matérielle

Contrairement à la Cour administrative d’appel de Paris qui a particulièrement insisté sur la compétence matérielle du juge, le Conseil d’État se contente de développer la question de la compétence territoriale dans sa décision. En particulier, la cour a relevé qu’en l’espèce, le bon de commande signé par Santé publique France ne comportait aucune clause exorbitante de droit commun à son profit ; dès lors que l’État français n’avait pas agi « dans l’exercice de la puissance publique » au sens de la jurisprudence de la Cour de justice, le juge administratif ne pouvait être compétent.

Le Conseil d’État, quant à lui, se borne à indiquer que le bon de commande passé par Santé publique France « doit être regardé comme formant un même ensemble contractuel avec les clauses du contrat-cadre du 20 novembre 2020 ». En cohérence avec sa jurisprudence Tegos, selon laquelle « le juge administratif français n’est pas compétent pour connaître d’un litige né de l’exécution d’un contrat qui n’est en aucune façon régi par le droit français » (CE 19 nov. 1999, n° 183648, Lebon ; AJFP 2000. 10 , obs. F. Berguin ; RFDA 2000. 833, concl. J. Arrighi de Casanova ; Rev. crit. DIP 2000. 409, note S. Lemaire ), et dans la mesure où l’ensemble contractuel litigieux est soumis au droit belge, le juge national – a fortiori le juge administratif français – est incompétent pour en connaître.

La requête de l’association Bon Sens est donc rejetée.

CE 22 mars 2024, Association Bon Sens, n° 471048