Comment apprécier la compatibilité d’une autorisation d’urbanisme avec le SCoT ? Mode d’emploi
Il convient d’apprécier la compatibilité d’une opération avec les orientations et les objectifs du schéma de cohérence territoriale à l’échelle du territoire couvert par ce document d’urbanisme (C. urb., art. L. 142-1 et R. 142-1).
La problématique posée par la présente affaire se situe dans un angle mort de la foisonnante jurisprudence relative aux rapports entre normes de droit de l’urbanisme. À quelle échelle (territoire couvert ou territoire pertinent) doit-on apprécier la compatibilité d’un projet d’urbanisme aux objectifs que fixe le document d’orientation et d’objectif (DOO) d’un schéma de cohérence territoriale (SCoT) ? L’originalité tenait, dans ce dossier, à ce que l’appréhension du rapport de compatibilité nécessitait de confronter, non deux documents programmatiques ou de planification d’urbanisme entre eux, mais un document réglementaire ayant vocation à planifier l’aménagement d’un territoire à une échelle supra-communale (en l’occurrence un SCoT) avec une décision individuelle. Or, en principe, on ne confronte pas directement un projet d’urbanisme au SCoT, pas plus qu’on n’évalue directement une autorisation individuelle par rapport au schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF). Le code de l’urbanisme le permet toutefois dans quelques rares cas limitativement énumérés à l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme, et au nombre desquels figurent « les opérations foncières et opérations d’aménagement définies par décret » – et parmi elles « les constructions soumises à autorisation portant sur une surface de plancher de plus de 5 000 m² ». C’est précisément sur l’une de ces constructions que portait la décision rendue le 20 mai 2026 au Palais-Royal.
La compatibilité d’une autorisation individuelle au SCoT
Dans les faits, un permis de construire avait été délivré à un opérateur portant sur une résidence séniors non médicalisée de 60 appartements et un immeuble de 28 appartements, pour une surface de plancher totale de 7 403 m². L’équipe municipale ayant changé à la suite des élections de 2020, le nouveau maire, estimant que ce permis était entaché d’illégalité, l’avait retiré pour plusieurs motifs : la méconnaissance des articles L. 111-11 (réseaux) et R. 111-2 (sécurité et salubrité publiques) du code de l’urbanisme, l’incompatibilité du projet avec le DOO du SCoT applicable sur le territoire de la commune et la méconnaissance de plusieurs articles du plan local d’urbanisme (PLU) communal. Par un jugement du 19 avril 2023, le Tribunal administratif de Lille, saisi par la société pétitionnaire, avait annulé l’arrêté de permis en jugeant qu’aucun des quatre motifs retenus ne pouvait légalement justifier ce retrait. Sur appel de la commune, la Cour administrative d’appel de Douai avait cependant annulé le jugement, en jugeant que le motif du retrait tiré de l’incompatibilité du projet avec le SCoT était fondé et que le maire aurait de toutes les façons pu fonder son retrait sur ce seul motif (CE, ass., 12 janv. 1968, Dame Perrot, n° 70951, Lebon 
).
La définition du « niveau de normativité » du rapport de compatibilité en droit de l’urbanisme pose au Conseil d’État, « depuis plusieurs dizaines d’années », des difficultés « récurrentes » (L. Dutheillet de Lamothe, concl. sur CE 25 sept. 2019, ASA de Benon, n° 418658, Dalloz actualité, 7 oct. 2019, obs. E. Maupin ; Lebon ; AJDA 2020. 243 , note F. Balaguer ; ibid. 2019. 1904 ) et encore alimentées par la présente affaire. La compatibilité traduit une exigence plus relâchée que la conformité. Elle suppose en effet un « examen global » impliquant seulement que « la norme inférieure ne compromette pas l’application de la norme supérieure » (A. Bretonneau, concl. sur CE, sect., 31 mars 2017, SARL Savoie Lac Investissements, n° 392186, Dalloz actualité, 5 avr. 2017, obs. D. Poupeau ; Lebon avec les conclusions ; AJDA 2017. 711 ; ibid. 985 , chron. G. Odinet et S. Roussel ; RDI 2017. 311, obs. P. Soler-Couteaux ). Les deux principales caractéristiques du contrôle de compatibilité – il s’agit de ne pas compromettre l’application de la norme supérieure et de « privilégier une analyse globale » tant en termes d’échelle (à l’échelle de l’ensemble du territoire) qu’en terme normatif (prise en compte de l’ensemble des prescriptions du document supérieur) – ne rendent alors que plus redoutable le travail du juge confronté à l’analyse de ce rapport appliqué à deux normes d’urbanisme.
Le juge administratif apporte ici d’utiles (et nouvelles) précisions sur l’échelle à laquelle s’apprécie cette compatibilité. S’il est en principe nécessaire de se placer « à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert et de l’ensemble des objectifs et des prescriptions du document dont la méconnaissance est invoquée » (CE 11 oct. 2017, Les vitrines de Caen, nos 401807 et 401809, Fédération des artisans et commerçants de Caen « Les vitrines de Caen », Lebon ; AJDA 2017. 1984 ), la jurisprudence a parfois retenu qu’il convenait de raisonner « à l’échelle du territoire pertinent », par exemple s’agissant de la compatibilité d’un plan avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ou avec le SDRIF. Cela étant posé, quid de la compatibilité d’un projet avec le SCoT ? Le Conseil d’État considère, au cas présent, qu’il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale « le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par le schéma en prenant en compte l’ensemble des prescriptions de ce document », si cette opération ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du projet à chaque disposition ou objectif particulier.
L’échelle de principe de l’ensemble du territoire du SCoT
Cette solution est une transposition presque terme à terme de la méthode principielle d’analyse de la compatibilité du PLU au SCoT (CE 18 déc. 2017, Regroupement des organismes de sauvegarde de l’Oise, n° 395216, Dalloz actualité, 8 janv. 2018, obs. J.-M. Pastor ; Le regroupement des organismes de sauvegarde de l’oise (ROSO), Lebon ; AJDA 2018. 1348 , note J. Tremeau ; ibid. 2017. 2497 ; RDI 2018. 125, obs. J.-P. Strebler ; AJCT 2018. 286, obs. P. Peynet ), appliquée au niveau d’un simple projet d’urbanisme. Dans ce précédent, le Conseil d’État indique qu’il appartient, d’une part, aux auteurs des PLU d’assurer, « non leur conformité aux énonciations des SCoT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent » et, d’autre part, au juge administratif de rechercher, « dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur » si le PLU ne contrarie pas les objectifs qu’impose le SCoT, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du PLU à chaque disposition ou objectif particulier. Par « ensemble du territoire couvert », on doit alors comprendre « ensemble du territoire du SCoT ». Deux éléments de cette solution doivent retenir l’attention de l’observateur. D’une part, le choix d’opter pour une compatibilité – et non pour une conformité – PLU/SCoT s’explique par les différences de fonctions des deux documents, le schéma se bornant (en principe) à « fixer des orientations et des objectifs » pouvant être « en partie exprimés sous forme quantitative » quand le PLU « détermine les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir ». Or, le contrôle de conformité n’est possible qu’avec deux normes directement opérationnelles. D’autre part, le choix de l’échelle d’analyse de la compatibilité entre les documents apparaît logique au vu de la tessiture spatiale, relativement restreinte, d’un SCoT (généralement un bassin de vie au périmètre intercommunal).
Une solution identique a été dégagée s’agissant du rapport entre les autorisations d’exploitation commerciale (AEC) et le DOO du SCoT ou les OAP « commerce » du PLUi (C. com., art. L. 752-6, I). Le cas échéant, l’appréciation de la compatibilité est également souple (Rép. min. n° 20592, JOAN Q, 13 août 2013, p. 8683) et se fait par rapport aux orientations générales d’un SCoT, y compris lorsque le document supérieur contient des normes prescriptives (CE 12 déc. 2012, n° 353496, Dalloz actualité, 20 déc. 2012, obs. R. Grand ; Lebon ; AJDA 2013. 416 , note F. Bouyssou ; ibid. 2012. 2409 ; RDI 2013. 112, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2013. 211, obs. J.-P. Strebler ) ou des orientations quantitatives (CE 11 juill. 2012, n° 353880, AJDA 2013. 416 , note F. Bouyssou ). Le cas échéant, le rapport de compatibilité « est analysé par rapport aux objectifs généraux », l’AEC ne pouvant être refusée que si la réalisation du projet « entrave l’atteinte des orientations et objectifs des documents d’urbanisme dans leur ensemble » (DGALN et DGE, Guide pour l’instruction et l’aide à la décision des AEC, 2025, p. 63). Pour apprécier cette compatibilité, le SCoT est pris dans sa globalité, même si ses orientations générales ne régissent pas directement les AEC (CE 11 oct. 2017, n° 401007).
Par contraste, c’est la conformité qui a été choisie – en l’absence de SCoT, de PLU, de schéma de secteur, de carte communale ou de document en tenant lieu légalement applicable – pour régir les rapports entre les espaces stratégiques définis dans le Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (Loi n° 2011-1749 du 5 déc. 2011, Dalloz actualité, 6 déc. 2011, obs. A. Vincent ; relative au PADDUC) et les autorisations individuelles d’urbanisme (CE 23 févr. 2024, Société Carbuccia, n° 470783 ; 9 déc. 2025, Société Viagenti L’avvene di Pianottoli, n° 491693, Dalloz actualité, 19 janv. 2026, obs. E. Bornet ; Lebon ; AJDA 2025. 2239 ; RDI 2026. 46, obs. P. Soler-Couteaux ). Le PADDUC contient en effet des normes directement opérationnelles : les travaux préparatoires de la loi n° 2011-1749 du 5 décembre 2011 indiquent que le législateur a entendu conférer à la cartographie du PADDUC un caractère « directement opérationnel » (Étude d’impact de la loi du 5 déc. 2011), ce qui permet ainsi au Plan, pour reprendre les termes du ministre au cours de la discussion générale de la loi en première lecture, de « s’imposer aux décisions individuelles d’urbanisme ».
Une pratique différenciée du contrôle de compatibilité en jurisprudence
Mais la jurisprudence ne s’est pas contentée d’appliquer la solution retenue dans sa décision Regroupement des organismes de sauvegarde de l’Oise à tous les cas où une compatibilité devait être recherchée entre deux normes d’urbanisme, car plus les documents à confronter ont des échelles différentes, plus délicate serait leur confrontation.
Opérant une subtile différenciation d’échelle, le juge administratif a par exemple considéré dans le cas du SDAGE, « outil de planification visant à assurer la gestion de la ressource et des écosystèmes aquatiques, à l’échelle des grands bassins hydrographiques », qu’il fallait évaluer la compatibilité à l’aune d’un territoire plus restreint que l’immense territoire couvert par le schéma (à eux seuls, les 6 SDAGE de France métropolitaine couvrent un cinquième du territoire métropolitain). La jurisprudence avait d’abord appliqué au SDAGE la solution de principe dégagée pour le SCoT (CE 21 nov. 2018, Société Roybon Cottages, n° 408175, Dalloz actualité, 30 nov. 2018, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2018. 2317 ; RFDA 2019. 509, note A. Van Lang ) avant que le juge, sans revenir sur cette solution de principe, ne lui apporte un léger tempérament un an plus tard (CE 25 sept. 2019, n° 418658, préc.) en raison, notamment, de l’émotion qu’elle avait provoquée au sein de la doctrine. Le rapporteur public Louis Dutheillet de Lamothe sur cette dernière affaire avait brillamment expliqué que, si le contrôle de la compatibilité au SDAGE d’un document réglementaire lui-même programmatique devait se faire au regard de la globalité du document, il ne devait pas en aller de même pour une décision individuelle portant sur un projet ponctuel, puisque l’on pourrait alors « craindre qu’un tel exercice conduise à conclure systématiquement à la compatibilité avec le schéma ». C’est d’ailleurs cette même raison d’opportunité qui conduit à ce qu’en principe on vérifie seulement la compatibilité entre le PLU et le SCoT – et non celle entre les autorisations individuelles d’urbanisme et le SCoT. C’est la raison pour laquelle le rapporteur public avait proposé au Conseil d’État d’inviter le juge à se placer, pour vérifier la compatibilité d’un projet individuel (une « tête d’épingle ») au SDAGE, à « l’échelle du territoire pertinent au regard du projet autorisé et des objectifs considérés », id est à l’échelle de « l’écosystème aquatique affecté par les effets principaux du projet » (L. Dutheillet de Lamothe, concl. sur CE 11 mars 2020, Société Valhydrau, n° 422704, Dalloz actualité, 21 mars 2020, obs. E. Benoit ; Lebon ; AJDA 2020. 600 ).
La logique est identique s’agissant du SDRIF (CE 6 oct. 2021, Commune de Montmorency, n° 441847, Lebon ; AJDA 2021. 2005 ; RDI 2021. 622, obs. J.-P. Strebler ). Document très général de vaste échelle, il fixe des objectifs hétérogènes à atteindre à un horizon temporel un peu lointain (à l’horizon 2030 pour les orientations réglementaires de la version du SDRIF applicable à l’affaire Commune de Montmorency, approuvée par décret du 27 déc. 2013). Lorsque le juge doit vérifier que la compatibilité du PLU au SDRIF, il opère un véritable travail prédictif consistant à évaluer que les dispositions du plan ne « rendront pas illusoire la réalisation des objectifs de moyen-terme assignés par le Schéma » (V. Villette, concl. sur CE 6 oct. 2021, n° 441847, préc.), et le conduisant à « affirmer une vérité juridictionnelle malgré les éléments d’incertitudes » (S. Hoynck, concl. sur l’aff. Commune de Grande-synthe et a., CE 19 nov. 2020 puis 1er juill. 2020, n° 427301, Dalloz actualité, 27 nov. 2020, obs. C. Collin ; ibid., 2 juill. 2021, obs. M. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2021. 217 ; ibid. 2115 ; ibid. 2020. 2287 ; ibid. 2021. 2115, note H. Delzangles ; D. 2020. 2292, et les obs. ; ibid. 2021. 923, obs. S. Clavel et F. Jault-Seseke ; ibid. 1004, obs. G. Leray et V. Monteillet ; RFDA 2021. 747, note A. Van Lang, A. Perrin et M. Deffairi ; RTD eur. 2021. 484, obs. D. Ritleng ). L’absence de SCoT rend alors particulièrement délicate la confrontation directe d’un PLU au SDRIF pris dans son entier, étant donné les différences d’échelle et d’objet entre ces documents.
« Ensemble du territoire » plutôt que « territoire pertinent » au cas présent
Pour revenir à la présente espèce, la cour avait jugé qu’il lui revenait, pour apprécier la compatibilité du projet avec le DOO du SCoT de Lille Métropole, de se placer à l’échelle du « territoire pertinent » – qu’elle a alors estimé être le territoire de la commune. Le permis de construire retiré contrariait selon elle la mise en œuvre de ce schéma en étant contraire, sur ce territoire communal, à l’objectif visant à « développer une offre résidentielle abordable, adaptée et diversifiée ». Ce faisant, elle avait donc appliqué au SCoT la solution que le Conseil d’État avait dégagé pour les SDAGE et le SDRIF, avec lesquels les projets sont confrontés « à l’échelle du territoire pertinent ». Inutile cependant, nous indique ici le Conseil d’État, de réduire ainsi la focale à une échelle aussi restreinte que celle du « territoire de la commune » dans la confrontation entre une autorisation individuelle et un SCoT.
La solution retenue par le Conseil d’État se veut alors doublement logique. D’une part, il serait difficile d’isoler un « territoire pertinent » dans un SCoT en raison tant de l’échelle restreinte du schéma – rien à voir avec le SDAGE où l’on peut individualiser un tel « territoire pertinent » en fonction de critères physiques, comme les caractéristiques d’un bassin versant – que de sa vocation à intégrer des objectifs de nature tellement différente qu’il serait bien périlleux de prétendre pouvoir en dégager un véritable « parti d’urbanisme » (sauf évidemment pour les objectifs « territorialisés », lesquels seront nécessairement appréciés « à cette échelle réduite »). D’autre part, raisonner de façon inverse conduisait alors à octroyer au SCoT un effet prescriptif que ses promoteurs n’avaient pas souhaité lui conférer ab initio. La force de cet argument laisse cependant songeur, tant il est vrai que la rédaction de ces schémas a considérablement évolué depuis la genèse du document en 2000 (Loi n° 2000-1208 du 13 déc. 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains) au point qu’ils aient acquis un véritable caractère prescriptif depuis la loi ENE (Loi n° 2010-788 du 12 juill. 2010 portant engagement national pour l’environnement).
par Emmanuelle Bornet, Doctorante - IEJUC, Toulouse Capitole
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