Comment « verdir » les infrastructures ? – Propositions de la commission environnement du Club des juristes - Partie I : planifier, financer, dialoguer
Comment répondre à l’urgence climatique – impératif qui suppose tout à la fois d’adapter les infrastructures existantes et d’autoriser l’installation d’infrastructures nouvelles telles que des réseaux électriques, des éoliennes ou des lignes de transport ferroviaires – tout en préservant la biodiversité ?
C’est là une vaste question à laquelle tente de répondre le rapport consacré au « verdissement des infrastructures » rédigé par la commission environnement du Club des juristes présidée par Me Yann Aguila et rapporté par Me Guillaume Léonard.
Les évolutions climatiques en cours nécessitent plus que jamais de limiter nos émissions de gaz à effet de serre.
De façon énergique et assumée dès lors, d’abord, que notre modèle de développement devrait conduire, si l’on en croit le troisième Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), à une hausse des températures d’environ 4° C d’ici 2100.
De façon énergique et assumée dès lors, ensuite, que l’État est tenu d’agir en matière climatique tant en application du droit international (not., l’Accord de Paris) et européen que de la Charte de l’environnement et de la loi (C. énergie, art. L. 100-4), ce que n’ont pas manqué de lui rappeler les juridictions chargées d’en contrôler le respect (CIJ, avis consultatif, 23 juill. 2025, n° 187 ; CEDH 9 avr. 2024, Verein KlimaSeniorinnen c/ Suisse, n° 53600/20, § 519, Dalloz actualité, 24 avr. 2024, obs. M. de Ravel d’Esclapon ; AJDA 2024. 1720 
, note M. Torre-Schaub ; ibid. 1794, chron. L. Burgorgue-Larsen ; D. 2024. 729, et les obs. ; ibid. 990, obs. G. Leray et V. Monteillet ; JA 2024, n° 698, p. 3, édito. B. Clavagnier ; ibid., n° 702, p. 11, obs. X. Delpech ; ibid. 2025, n° 712, p. 31, étude X. Delpech ; Rev. crit. DIP 2024. 665, étude M. Hunter-Henin ; RTD civ. 2024. 354, obs. J.-P. Marguénaud ; RTD eur. 2025. 536, obs. P. Thieffry ; CE 19 nov. 2020, Commune de Grande-Synthe, n° 427301, Dalloz actualité, 27 nov. 2020, obs. C. Collin ; Lebon ; AJDA 2021. 217 ; ibid. 2115 ; ibid. 2020. 2287 ; ibid. 2021. 2115, note H. Delzangles ; D. 2020. 2292, et les obs. ; ibid. 2021. 923, obs. S. Clavel et F. Jault-Seseke ; ibid. 1004, obs. G. Leray et V. Monteillet ; RFDA 2021. 747, note A. Van Lang, A. Perrin et M. Deffairi ; RTD eur. 2021. 484, obs. D. Ritleng ).
Dans cette optique, les usages doivent être électrifiés, la consommation d’énergie réduite et sa production décarbonée.
La réussite de cette transition implique de renouveler et d’adapter nos infrastructures, lesquelles doivent s’entendre, nous indique le rapport, dans un sens large. Elles englobent les infrastructures de transport, les infrastructures hydrauliques, les infrastructures énergétiques, certaines infrastructures numériques ainsi que différents équipements publics structurants.
D’un côté, il convient donc de renouveler les infrastructures pour favoriser les technologies bas-carbone, tandis que, de l’autre, il s’avère utile et nécessaire d’adapter les infrastructures existantes aux exigences de la protection de l’environnement dans une logique de « grey to green » (du gris au vert).
Or, outre que le verdissement de nos infrastructures nécessite d’investir des sommes considérables, voilà que ces dernières sont souvent contestées – c’est là le « paradoxe » relevé par le rapport – précisément pour des motifs écologiques tenant à la lutte contre l’artificialisation des sols et à la protection de la biodiversité. Paradoxe qu’illustrent les contentieux initiés contre des projets de réseaux électriques, d’éoliennes ou d’infrastructures de transport.
Tout en convoquant de façon plus étonnante les affaires de Notre-Dame-des-Landes et de l’Autoroute A69 – qui ne sont pas des infrastructures vertes – les auteurs du rapport voient dans ce paradoxe « une rupture du pacte d’acceptation sociale » qui vient questionner « la légitimité même d’une décision regardée comme centralisée ».
C’est pour tenter de concilier au mieux ces deux impératifs, et consubstantiellement de pacifier le dialogue entre les aménageurs et les populations locales, que le rapport commenté formule plusieurs propositions.
Par souci de pédagogie, ces dernières suivent les grandes étapes de la réalisation des infrastructures, dans un ordre presque chronologique, et sont organisées autour de cinq parties.
Seules les trois premières seront présentées ici. Elles portent respectivement sur le pilotage de la politique publique de verdissement des infrastructures (partie I), leur financement (partie II) et le dialogue environnemental qui précède leur réalisation (partie III).
Mieux planifier
Les auteurs du rapport partent d’un constat.
Celui selon lequel les infrastructures, en particulier de transport, d’énergie et d’eau, sont pilotées tant par des instances de gouvernance générales que par des instances de gouvernance sectorielles et locales multiples et de divers ordres qu’il n’est pas possible de fusionner. Le rapport en conclut que le « besoin le plus essentiel est […] celui de la coordination et de la planification ». Dans la mesure, en effet, où il n’existe pas un acteur unique, il s’ensuit « une confrontation d’intérêts et d’impératifs contradictoires qu’il convient d’arbitrer ».
Or, à l’exception de l’article L. 1211-3 du code des transports qui intègre expressément des considérations environnementales parmi les objectifs que se doit de prendre en considération la politique globale des transports, les textes ne fixent aucun critère permettant de hiérarchiser les priorités. Et même lorsqu’ils le font, à l’image de la disposition précitée, ces priorités ne sont pas concrétisées au stade de la définition des projets finalement mis en œuvre. En matière de transport, l’État accorde souvent la priorité aux projets routiers ou aéroportuaires, au détriment des projets ferroviaires et fluviaux, pourtant plus en phase avec les impératifs climatiques visés par l’article L. 1211-3 du code des transports.
S’il existe en outre des documents de cadrage, à l’image de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC), de la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), ou du PNACC, leur contenu est à la fois trop général (à l’image de la SNBC, qui ne précise pas les investissements nécessaires pour atteindre les objectifs fixés pour 2050, ni les mesures concrètes pour y parvenir) et parfois même dépourvu de toute force normative (cas de la Trajectoire de référence de l’adaptation au changement climatique, la TRACC).
Par conséquent, en déduit le rapport, « il n’existe pas aujourd’hui de document de référence précis et opposable pour planifier, prioriser et évaluer les investissements dans les infrastructures, notamment au regard des objectifs de transition écologique ».
Dans le but de mieux coordonner et planifier le développement des infrastructures, la commission formule trois propositions.
Créer une Charte nationale de la transition écologique des infrastructures
La première invite le gouvernement à créer une « Charte nationale de la transition écologique des infrastructures ».
Envisagé comme une « feuille de route », ce document de planification stratégique aurait pour vocation d’associer et d’engager l’État, les collectivités territoriales et les acteurs économiques dans le but de coordonner les politiques publiques dont ils ont la charge et d’orienter les investissements vers les infrastructures vertes.
Élaborée sous la supervision du secrétariat général à la planification écologique (SGPE), à la suite d’un large processus participatif avant d’être approuvée par décret en Conseil d’État, la Charte aurait une double finalité.
Définir des principes directeurs permanents et clairs, applicables à l’ensemble des acteurs publics et privés – tels que la priorité accordée à l’entretien et à la mutualisation des infrastructures existantes afin de limiter la création de nouveaux actifs au strict nécessaire, d’une part, et traduire ces derniers dans des projets majeurs en prévoyant un calendrier précis de programmation, d’autre part.
Son contenu n’aurait pas vocation à rester lettre morte puisque le rapport propose, d’un côté, de confier à une instance indépendante le soin d’en suivre et d’en évaluer la mise en œuvre de façon périodique et, de l’autre, de la rendre opposable aux documents qui lui sont hiérarchiquement inférieurs.
Renforcer le rôle et les prérogatives du SGPE
La deuxième invite le gouvernement à renforcer le rôle et les prérogatives du SGPE en lui confiant, d’abord, la mission d’accompagner sur le plan méthodologique les ministères en matière d’infrastructures et, ensuite, de superviser l’élaboration de la Charte nationale. Enfin, le rapport recommande de renforcer ses liens avec les territoires via un partenariat systématique avec les COP régionales dans un but clair : celui de territorialiser efficacement les objectifs nationaux.
Verdir les prérogatives des autorités de régulation
La troisième invite à attribuer à chaque autorité de régulation une mission générale de prise en compte des impacts environnementaux dans l’ensemble de ses décisions et analyses, évolution qui s’accompagnerait de la création de cellules d’expertise environnementale dotées de moyens humains et techniques adaptés pour conduire des évaluations environnementales approfondies.
Améliorer la planification de la transition sans mobiliser des financements étant vain, le rapport s’est incidemment penché sur la question – sans pour autant, de son propre aveu, en faire le cœur de ses réflexions.
Mieux financer
Les propositions formulées à ce stade ne sont pas toutes complètement formalisées. Certaines apparaissent dans le cœur du rapport sans être isolées comme le sont la plupart d’entre elles. Pour autant, plusieurs lignes forces en découlent.
Financer plus
En premier lieu, ses auteurs observent que le besoin de financement est considérable. Se référant aux chiffres fournis par l’Institute for Climate Economics (I4CE), les investissements pour le climat devraient s’élever à 180 milliards d’euros par an en 2030. Or, ils n’étaient en 2024 que de 100 milliards d’euros, dont 63 milliards investis par des personnes privées, le reste l’étant par des personnes publiques. Le rapport appelle donc à accroître ces financements, et à mieux les diriger – certaines dépenses continuent en effet de bénéficier aux énergies fossiles.
Moduler les redevances
En deuxième lieu, la commission appelle le législateur à poser un principe général de modulation des redevances perçues par les gestionnaires des services publics afin d’encourager des comportements vertueux. Il prend à cet égard deux exemples.
D’abord, dans le but d’inviter les usagers à délaisser leur véhicule personnel émetteur de gaz à effet de serre au profit de transports publics, le rapport préconise de réduire, voire de supprimer la redevance perçue auprès des usagers de ce service public (pour une opinion contraire, C. comptes, La contribution des usagers au financement des transports collectifs urbains, 15 sept. 2025).
Ensuite, pour inciter à la sobriété des usages, que ce soit en matière de déchets, d’eau ou de stationnement, il propose d’augmenter les tarifs de façon adaptée afin de limiter la quantité de déchets produits, la consommation d’eau et l’utilisation de l’automobile.
Faciliter les financements croisés
En troisième lieu, dès lors qu’un service public « gris » est susceptible de générer un surcroît de bénéfices, le rapport juge utile d’affecter ce dernier au financement des infrastructures vertes qui peuvent, elles, être moins rentables. Ajouter ce financement, qui est dit croisé, à celui provenant, selon les cas, du contribuable et/ou de l’usager, implique d’instituer un tiers médiateur chargé de gérer de tels flux financiers.
Dans cette optique, il propose tout à la fois de renforcer les moyens et les prérogatives de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), que l’on sait compétente pour financer des projets ferroviaires, fluviaux, portuaires ou de mobilité du quotidien grâce aux ressources perçues sur le transport routier, et d’étendre ce modèle à d’autres infrastructures.
En quatrième lieu, les trois dernières propositions qu’il formule à ce titre visent à systématiser les Appels à manifestation d’intérêts (AMI) dans le but de coordonner le foncier public avec les initiatives privées stratégiques, d’ajuster la doctrine d’intervention des prêteurs multilatéraux, à l’instar de la Banque européenne d’investissement, pour que des projets « verts » puissent être financés en dépit de leur moindre maturité financière, et à mobiliser plus largement l’épargne citoyenne à travers la création d’un Livret vert qui serait spécifiquement dédié aux infrastructures.
Reste que le financement ne suffit pas, à lui seul, à faire émerger un projet. Encore faut-il qu’il soit accepté, ou, à tout le moins, qu’il ait donné lieu à un dialogue préalable entre son maître d’ouvrage et les administrés.
Mieux dialoguer
Partant du postulat que le dialogue environnemental est marqué par une culture de la confrontation, que ne démentent pas les fameuses zones d’aménagement différé, le rapport formule le vœu qu’il soit à la fois plus apaisé et davantage constructif. À cet effet, il présente plusieurs propositions.
Mieux former les aménageurs
En premier lieu, considérant qu’elle passe par une meilleure formation et information tant des décideurs économiques et administratifs que des responsables associatifs, il juge utile de mieux les éduquer et les former au dialogue environnemental. Cela doit passer, assure-t-il, par l’intégration systématique de modules obligatoires dans les cursus des grandes écoles et formations dispensées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). L’objectif étant de donner aux ingénieurs et cadres territoriaux une culture de la démocratie participative dès la conception des projets.
Créer une mission d’appui à la participation du public
En deuxième lieu, le rapport propose d’accompagner et de conseiller les porteurs de projet et le public sur l’ingénierie du dialogue. Cela impliquerait de créer une Mission d’appui à la participation du public (MAPP), qui pourrait trouver place au sein de la Commission nationale du débat public (CNDP).
Refonder le cadre institutionnel du dialogue environnemental
En troisième lieu, la commission croit nécessaire de refonder le cadre institutionnel du dialogue environnemental de trois façons complémentaires.
D’abord, en confortant l’autorité et les prérogatives de la CNDP, que ce soit en garantissant son indépendance et son champ d’action ou en ouvrant au Conseil économique, social et environnemental un droit de saisine directe. L’objectif consiste à protéger le droit à la participation contre toute tentation de régression législative sous couvert de simplification.
Ensuite, en favorisant l’émergence de véritables partenaires environnementaux autour d’institutions locales du dialogue environnemental, lesquelles paraissent aujourd’hui fragmentées et dépourvues de moyens. Pour y remédier, il considère opportun de décliner au niveau local le modèle du CNTE via la création de conseils départementaux et régionaux de la transition écologique, voire de généraliser à l’ensemble des régions le modèle d’AcclimaTerra opérant en Nouvelle-Aquitaine, institution qui joue un rôle de tiers de confiance pour les questions climatiques.
Enfin, il propose d’améliorer les procédures de concertation du public. Plusieurs pistes sont à ce stade explorées. En plus de mieux définir le moment à compter duquel la concertation doit être envisagée, afin que celle-ci intervienne plus tôt dans le processus, il juge nécessaire d’instaurer, dans le but de garantir la traçabilité des engagements du porteur de projet, une continuité procédurale entre les instances participatives grâce à un dossier unique « vivant » et partagé entre toutes les instances de consultation. En aval, il invite les décideurs publics à mettre en place des indicateurs permettant de mesurer l’influence réelle des concertations sur la conception et la réalisation des projets.
Prendre en compte l’intérêt des populations locales affectées
En quatrième lieu, l’apaisement du dialogue qu’il appelle de ses vœux peut découler, d’après lui, d’une meilleure prise en compte de l’intérêt des populations locales affectées par les infrastructures. Bien que pareille entreprise ait finalement été rejetée au moment des débats portant sur le projet de loi APER, le rapport préconise de généraliser les mécanismes de partage de la valeur en offrant des tarifs préférentiels d’électricité ou des compensations financières directes aux riverains des nouvelles infrastructures. Un tel dispositif permettrait, selon ses dires, de corriger les inégalités territoriales et de transformer l’infrastructure en un actif bénéfique pour son voisinage immédiat.
Lequel serait en conséquence moins enclin à contester les autorisations requises par un projet de cette envergure. Un point que n’a évidemment pas oublié d’aborder le rapport en question, et dont les propositions seront présentées dans le second article dédié.
par Frédéric Balaguer, Professeur de droit public à l’université Côte d’Azur - CERDACFF
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