Consolidation de la jurisprudence sur le harcèlement managérial dans le secteur public

11.09.2024

Dans un arrêt du 25 juin 2024, la chambre criminelle vient apporter des explications opportunes en ce qui concerne la caractérisation du harcèlement managérial dans le secteur public et les conditions de réparation des préjudices générés.

Longtemps épargné, le secteur public a vu ces dernières décennies les logiques de management pénétrer son fonctionnement en vue d’améliorer la performance et l’efficience de ses services. À l’instar du secteur privé, cette évolution expose le personnel du secteur public à de nouvelles dérives de la part de leur direction. Leur appréhension depuis le harcèlement managérial par le juge pénal reste toutefois discutée. Elle implique, en effet, pour ce dernier de s’intéresser, a minima, aux méthodes de travail mobilisées par la direction de l’organisme public à la limite du domaine réservé de l’Administration. Mais aussi de faire face à la dimension collective desdites dérives qui pose la question de leur imputation personnelle à la direction ou au gestionnaire de l’organisme public.

À ce propos, l’arrêt du 25 juin 2024 de la chambre criminelle apporte d’éclairantes précisions sur les logiques et les sources mobilisées par le juge pénal pour caractériser le harcèlement managérial dans le secteur public et pour procéder éventuellement à la réparation des préjudices générés.

En l’espèce, la directrice d’un centre public hospitalier avait été citée devant le tribunal correctionnel du chef de harcèlement moral au préjudice de plusieurs agents de son service. Ledit tribunal était entré en voie de condamnation le 9 décembre 2021, prononçant une peine de cinq mois d’emprisonnement avec sursis et des intérêts civils, en raison de la dureté du management de la directrice ayant affecté plusieurs agents de son personnel. La directrice condamnée interjetait appel. Le 3 mai 2023, la Cour d’appel de Rennes confirmait le jugement sur la culpabilité en abaissant à quatre mois la peine d’emprisonnement avec sursis et se prononçait également sur les intérêts civils. Un pourvoi en cassation était formé sur la base de plusieurs moyens. La requérante soutenait, d’une part, l’insuffisante caractérisation du harcèlement moral en estimant qu’elle avait effectué un exercice normal de son pouvoir justifié par l’intérêt du service dans une période difficile. Elle soutenait aussi que l’arrêt attaqué ne démontrait pas qu’elle ait délibérément agi, en étant consciente de la détérioration des conditions de travail et de l’atteinte ressentie par les victimes. D’autre part, elle contestait la recevabilité des constitutions de parties civiles. Pour elle, les faits reprochés relevaient de ses fonctions de direction du centre hospitalier, établissement public de santé, excluant la compétence exceptionnelle du juge pénal.

C’est ainsi que plusieurs questions se posaient à la Cour : à partir de quand les techniques de gestion poursuivies par la direction d’un établissement public générant un certain nombre de souffrances sur son personnel basculent dans le champ du harcèlement moral ? Quelles sont les conditions requises pour que le juge pénal puisse réparer les dommages causés au personnel liés à des techniques de management harcelantes ? La chambre criminelle donnait une solution claire concernant le secteur privé dans un arrêt de rejet du 19 octobre 2021 (Crim. 19 oct. 2021, n° 20-87.164, Dr. soc. 2023. 265, étude R. Salomon ) en considérant qu’« il y avait lieu, pour caractériser en tous ses éléments constitutifs l’infraction de harcèlement moral prise de méthodes de management préjudiciables à l’ensemble des salariés, de rechercher si elles avaient eu pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail du salarié concerné susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». Dans son arrêt du 25 juin 2024, la chambre criminelle réitère cette interprétation du harcèlement managérial dans le secteur public procédant à la cassation partielle de l’arrêt contesté. De manière attendue, elle rejette le pourvoi sur la culpabilité de la directrice mais vient casser l’arrêt contesté sur les intérêts civils.

Les dérives de management dans le secteur public ne sont pas ignorées par la chambre criminelle. Toutefois, son raisonnement autrefois axé sur le dépassement de pouvoirs publics ou leur exercice inadapté par un maire (Crim. 22 nov. 2011, n° 11-80.935, RSC 2012. 547, obs. Y. Mayaud ; 4 sept. 2012, n° 11-84.794, RSC 2012. 857, obs. Y. Mayaud ; RLCT 2012/85, n° 2361, note Y. Mayaud ; 26 nov. 2019, n° 18-87.046, AJCT 2020. 159, obs. Y. Mayaud ; Gaz Pal. 2020. 450, obs. E. Dreyer), un préfet (Crim. 19 juin 2018, n° 17-84.007, Dr. pénal 2018. Comm. 172, obs. P. Conte ; Gaz. Pal. 2018. 3171, obs. S. Detraz), un président de la communauté de commune (Crim. 27 mai 2015, n° 14-81.489, Dalloz actualité, 17 juin 2015, obs. J. Gallois ; D. 2015. 2465, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, C. Ginestet, M.-H. Gozzi et S. Mirabail ; Dr. soc. 2016. 34, chron. R. Salomon ) semble évoluer vers une plus grande considération du contexte managérial défaillant à l’origine du harcèlement.

Les précisions apportées sur la caractérisation du harcèlement managérial dans le secteur public

La considération préalable du contexte. Dans l’arrêt du 25 juin 2024, la chambre criminelle privilégie une analyse des éléments constitutifs du harcèlement moral en lien avec un contexte de management difficile. D’emblée, elle souligne que le mauvais management, même s’il entraîne des souffrances au travail, ne peut pas être confondu avec le harcèlement moral. La Cour d’appel de Paris a clarifié cette subtilité à propos du harcèlement institutionnel dans l’affaire France Télécom de 2022 (Paris, 30 sept. 2022, n° 19/01699, Gaz. Pal. 8 nov. 2022, n° GPL442d3, p. 16, obs. L. Saenko). Le juge pénal ne peut pas évaluer l’opportunité d’une politique d’un organisme public. Mais il se doit de rappeler les limites légales d’une pratique du pouvoir de direction constitutive de harcèlement (J. Mucchielli, Procès France Télécom : « Le harcèlement moral au travail peut être aussi un phénomène collectif », Dalloz actualité, 20 déc. 2019). Dans l’arrêt rapporté, la Cour va même jusqu’à enjoindre aux juges du fond de tenir compte du contexte managérial pour parvenir à identifier le harcèlement. Néanmoins, seules les méthodes de travail employées pour répondre à la politique de l’organisme public peuvent être examinées en fonction de leurs impacts préjudiciables sur le personnel. Analyser le contexte managérial requiert une approche spécifique de l’exercice des prérogatives de gestion par la direction. Dans l’arrêt rapporté, la chambre criminelle vient alors faire un rappel opportun : si l’exercice du pouvoir de direction peut bien sembler légitime en fonction des objectifs fixés, celui-ci sera contraire à la loi pénale s’il est susceptible de porter atteinte aux droits du personnel. Néanmoins, l’arrêt du 25 juin 2024 écarte la question de l’excès ou du dépassement de pouvoirs plus ordinaire (Crim. 19 oct. 2021, n° 20-87.164, Dr. soc. 2023. 265, étude R. Salomon ; Gaz Pal. 2022. 307, obs. S. Detraz ; 13 nov. 2018, n° 18-80.374, Dr. pénal 2019. Comm. 22, obs. P. Conte ; ibid. Chron. 9, n° 5, obs. M. Segonds) pour une approche plus moderne de l’exercice « normal » du pouvoir, en mettant l’accent sur la diligence raisonnable. Il est attendu des juges du fond qu’ils procèdent, même implicitement, à l’évaluation des mesures nécessaires pour anticiper ou au moins résoudre les dysfonctionnements d’un management générant des souffrances sur son personnel. Pour sa défense, la direction s’appuie également sur un « mobile managérial » (F. Rousseau, Le harcèlement moral institutionnel à l’aune des principes du droit pénal, in Amplitude du droit, 2023), prétendant que les choix pris avaient toujours été justifiés dans l’exercice normal de ses prérogatives dans l’intérêt du service. Les reproches exprimés à l’égard des plaignantes mettaient en cause la qualité de leur travail, l’organisation de leurs congés et leurs compétences, relevant des attributions spécifiques de la direction.

Une souffrance déterminée. Pour qu’un management sévère susceptible de générer des souffrances au travail sur son personnel bascule dans le harcèlement moral, les effets gravement préjudiciables doivent concerner des salariés déterminés. C’est toute la difficulté avec le harcèlement managérial (Gaz. Pal. 7 mai 2024, n° GPL463a9, p. 34, obs. L. Saenko). Les techniques de management en cause revêtent une dimension collective impliquant éventuellement l’ensemble du personnel (G. Deharo et S. Point, Harcèlement managérial : rencontre d’un troisième type ?, Revue de gestion des ressources humaines, vol. 129, n° 3, 2023, p. 18). Il se peut également que la direction n’ait pas été directement impliquée dans les faits matériels de harcèlement, mais qu’elle en soit à l’origine par ses décisions. Les juges du fond doivent ainsi vérifier que les méthodes managériales en cause concernent bien un salarié déterminé (P. Adam, Sur le délit de harcèlement moral institutionnel, SSL 2020, n° 1895, p. 3). Cette interprétation est proposée par la chambre sociale depuis 2009 en matière de harcèlement institutionnel (Soc. 10 nov. 2009, n° 07-45.321, Dalloz actualité, 23 nov. 2009, obs. S. Maillard ; D. 2010. 672, obs. O. Leclerc, E. Peskine, J. Porta, L. Camaji, A. Fabre, I. Odoul-Asorey, T. Pasquier et G. Borenfreund ; JA 2010, n° 415, p. 11, obs. L. T. ; Dr. soc. 2010. 109, obs. C. Radé ; RDT 2010. 39, obs. F. Géa ; La lettre juridique, déc. 2009, note F. Lalanne). Dans son arrêt du 19 octobre 2021, la chambre criminelle n’a pas manqué de fixer cette règle pour le harcèlement managérial en rejetant le pourvoi contre l’arrêt de relaxe, faute de pouvoir distinguer, derrière les méthodes de management préjudiciables à l’ensemble des salariés, une personne susceptible d’être affectée dans ses conditions de travail, sa dignité, sa santé physique ou mentale ou son avenir professionnel (Crim. 19 oct. 2021, n° 20-87.164, Dr. soc. 2023. 265, étude R. Salomon ; Gaz. Pal. 2022. 307, obs. S. Detraz). On pourrait croire que cette exigence revienne sur la nature formelle du harcèlement moral (Crim. 6 déc. 2011, n° 10-82.266, Dalloz actualité, 16 janv. 2012, obs. C. Girault ; AJDA 2012. 567 ; D. 2012. 225, obs. C. Girault ; ibid. 2917, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, M.-H. Gozzi, S. Mirabail et T. Potaszkin ; AJFP 2012. 191, et les obs. ; AJ pénal 2012. 97, obs. J. Gallois ; Dr. soc. 2012. 538, obs. F. Duquesne ; ibid. 720, chron. R. Salomon et A. Martinel ; RSC 2012. 138, obs. Y. Mayaud ). En l’occurrence, l’atteinte effective à la santé et aux conditions de travail, voire à l’avenir professionnel des plaignants, a sans doute facilité l’analyse des juges, avec à l’appui de nombreux arrêtés médicaux, en plus de témoignages corroborant les faits. Pour autant, dans son évaluation des critères du harcèlement, la chambre criminelle procède à l’analyse de la dureté des décisions prises (refus de la direction d’arranger un personnel sur ses congés, reproches en réunion, propos vexatoires et plaisanteries) par la direction en s’interrogeant seulement sur leur capacité à porter atteinte à la dignité, à la santé physique ou psychologique des agents concernés, ou à compromettre leur avenir professionnel. On remarquera que la démonstration relative au caractère répétitif des agissements, condition du harcèlement moral (Crim. 1^er sept. 2010, n° 10-80.376, Gaz. Pal. 2010, 2, p. 3560, note E. Dreyer), est ici rapide. Celui-ci semble se confondre dans le caractère systématique des instructions et des situations de management alarmantes.

Une souffrance connue de la direction. Les motivations sur l’élément moral du harcèlement managérial sont également riches d’enseignements. Pour rappel, l’infraction de harcèlement moral est intentionnelle, nécessitant une volonté de l’auteur d’accomplir les actes en ayant parfaitement conscience de ses répercussions sur la victime (Crim. 21 juin 2005, n° 04-86.936, AJDA 2005. 1861 ; D. 2005. 2035 ; ibid. 2986, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé et C. Mascala ; ibid. 2006. 29, obs. Centre de recherche en droit social de l’IETL, Université Lumière Lyon 2 ; AJ pénal 2005. 329, obs. A. Boisset ; RSC 2005. 850, obs. Y. Mayaud ; RTD com. 2006. 225, obs. B. Bouloc ; 1^er déc. 2015, n° 14-85.059). La chambre sociale a toutefois rapidement considéré que « le harcèlement moral est constitué indépendamment de l’intention de l’auteur, dès lors que sont caractérisés des agissements répétés ayant pour effet une dégradation des conditions de travail susceptibles de porter atteinte aux droits et à la dignité du salarié, d’altérer sa santé ou de compromettre son avenir professionnel » (Soc. 10 nov. 2009, n° 08-41.497, Dalloz actualité, 30 nov. 2009, obs. S. Maillard ; Dr. soc. 2010. 110, obs. C. Radé ; RDT 2010. 39, obs. F. Géa ; Lexbases Hebdo, éd. sociale, n° 375, obs. C. Radé). La chambre criminelle a par la suite considéré que l’élément intentionnel du harcèlement dans le milieu du travail ne suppose pas d’établir que l’auteur a voulu le dommage survenu (Crim. 13 déc. 2016, n° 15-81.853, Dalloz actualité, 15 févr. 2017, obs. D. Goetz ; D. 2017. 14 ; ibid. 2501, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, C. Ginestet, M.-H. Gozzi, S. Mirabail et E. Tricoire ; Dr. soc. 2017. 774, chron. R. Salomon ). Autrement dit, l’élément moral du harcèlement managérial s’établit dans la seule conscience pour l’auteur de la dégradation des conditions de travail engendrée par des techniques managériales brutales et autoritaires (Soc. 10 nov. 2009, n° 07-45.321, D. 2009. 2857 , obs. S. Maillard ; ibid. 2010. 672, obs. O. Leclerc, E. Peskine, J. Porta, L. Camaji, A. Fabre, I. Odoul-Asorey, T. Pasquier et G. Borenfreund ; JA 2010, n° 415, p. 11, obs. L. T. ; Dr. soc. 2010. 109, obs. C. Radé ; RDT 2010. 39, obs. F. Géa ). L’intention de nuire ciblée n’est donc pas exigée (Crim. 13 nov. 2019, n° 18-85.367, D. 2020. 916 , note C. Duvert ; Dr. soc. 2020. 550, chron. R. Salomon ). Dans son arrêt du 19 octobre 2021, la chambre criminelle semblait néanmoins proposer une interprétation à rebours, en suggérant de démontrer « une volonté délibérée du mis en cause de nuire à un salarié ou un groupe de salariés déterminé ». Dans son arrêt du 25 juin 2024, la Cour vient fixer sa jurisprudence en matière d’élément moral du harcèlement managérial sur la connaissance de la direction des souffrances de son personnel générées par son management. Le harcèlement managérial peut ainsi être tout à fait volontaire ou involontaire. La direction avait en l’occurrence été maintes fois informée, notamment par l’inspection du travail à la suite de plusieurs plaintes du personnel. Ainsi, le caractère délibéré des méthodes de gestion mises en cause se déduit de la nécessaire conscience, par la direction, des souffrances générées sur son personnel, compte tenu du contexte.

Les précisions apportées sur les conditions de réparation des préjudices issus du harcèlement managérial dans le secteur public

Compétence du juge pénal exceptionnelle conditionnée. De manière moins attendue, la chambre criminelle vient casser l’arrêt sur les intérêts civils. Sa motivation demeure toutefois classique. Il est reproché aux juges du fond de s’être déclarés compétents sans avoir recherché si les fautes imputées présentaient un caractère personnel détachable du service, celles-ci s’étant déroulées dans le cadre des fonctions de l’auteure. Le principe de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III interdisant aux tribunaux répressifs de l’ordre judiciaire de statuer sur la responsabilité d’une administration ou d’un service public est ainsi rappelé (Crim. 19 juin 2018, n° 17-84.007 ; 8 avr. 2014, n° 12-83.214, RSC 2014. 782, obs. Y. Mayaud ; RCLT 2014/107, n° 2808, p. 31, note Y. Mayaud). Ce raisonnement peut sembler quelque peu en contradiction avec sa solution au pénal, laquelle impute bien une faute personnelle à la directrice. Un effort supplémentaire de motivation est attendu des juges du fond pour pouvoir se déclarer compétents pour la réparation des préjudices du harcèlement managérial. Essentiellement formelle, cette exigence ne paraît pas remettre en question la possibilité pour les plaignants et même d’autres membres du personnel concernés de former leurs demandes devant le juge pénal.

Intérêt à agir du CSE. L’approche du contexte managérial du harcèlement prête à envisager les conséquences globales sur le personnel et catégories professionnelles concernées. Le comité social économique (CSE) de l’hôpital, garant des signalements des victimes, se positionne comme l’organe privilégié pour demander réparation d’un préjudice collectif issu du harcèlement managérial. La Cour ne reprend pas directement les arguments de la requérante excluant l’existence d’un préjudice direct du harcèlement. Toutefois, en rappelant les strictes conditions des articles 2 et 3 du code de procédure pénale, elle déclare que le Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), devenu CSE, du centre hospitalier n’a pas nécessairement pour « mission de représenter les différentes catégories du personnel, ni les intérêts généraux de la profession, et la loi ne lui accorde pas le droit d’exercer les pouvoirs de la partie civile sans avoir justifié d’un préjudice personnel découlant directement des infractions poursuivies y compris en matière de conditions de travail ». Les juges du fond devront ainsi s’assurer que le CSE justifie bien d’un préjudice lié au harcèlement managérial pour recevoir sa demande au nom des intérêts du personnel de l’hôpital, voire de la profession.

Portée de l’arrêt dans l’anticipation des dérives managériales dans le secteur public

Par l’arrêt du 25 juin 2024, la chambre criminelle consolide sa jurisprudence en matière de harcèlement managérial dans le secteur public. Les précisions fournies donnent un nouvel élan au traitement judiciaire du harcèlement moral au travail, délaissé ces dernières années en faveur d’autres formes de harcèlement. Une coloration plus rigoureuse est ainsi donnée aux manquements déontologiques et éthiques des fonctionnaires et agents publics dans l’exercice de prérogatives de direction et de gestion du personnel. Face à des défis de gouvernance d’une complexité croissante, les établissements publics, notamment les centres hospitaliers, sauront voir dans le harcèlement managérial un rempart efficace à une sursollicitation dangereuse de leur personnel.

Crim. 25 juin 2024, F-B, n° 23-83.613