De l’inscription d’un consommateur européen sur une liste de sanctions des États-Unis
La Cour de justice de l’Union européenne décide que l’inscription d’un consommateur slovène sur une liste de sanctions de l’Office de contrôle des avoirs étrangers américain (OFAC) ne contraint pas un organisme bancaire à lui refuser l’ouverture d’un compte bancaire de paiement assorti de prestations de base.
Tout consommateur résidant légalement dans l’Union européenne a le droit de demander à une banque l’ouverture d’un compte bancaire de paiement assorti des prestations de base en vertu de l’article 16 de la directive 2014/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur la comparabilité des frais liés aux comptes de paiement, le changement de compte de paiement et l’accès à un compte de paiement assorti de prestations de base (dite « PAD »).
Cependant, ce droit d’accès à un compte de paiement est conditionné, en vertu de l’article 16, § 4, de la directive « PAD », au respect des dispositions de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.
Le 11 juin 2026, la Cour de justice s’est prononcée sur l’interprétation de l’article 16, § 4, de la directive « PAD » afin de déterminer si l’inscription d’un consommateur européen sur une liste de l’Office de contrôle des avoirs étrangers américain (OFAC) est de nature à entraîner ipso facto un refus d’ouverture d’un compte de paiement assorti de prestations de base en raison du fait que l’ouverture d’un tel compte serait une violation des dispositions relatives à la prévention du blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en vertu de la directive (UE) 2015/849.
En 2022, une banque implantée en Slovénie a refusé à un particulier l’ouverture d’un compte de paiement assorti de prestations de base au regard de son inscription sur une liste de sanctions de l’OFAC. L’organisme bancaire a fondé son opposition sur le fondement de la législation slovène en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Cependant, il s’est avéré qu’aucune condamnation n’avait été prononcée à l’encontre de ce consommateur au titre de l’infraction pénale à l’origine de son inscription sur la liste de l’OFAC. Par ailleurs, ce dernier n’avait pas non plus fait l’objet de sanctions imposées par l’Organisation des Nations unies, l’Union européenne ou la Slovénie. En conséquence, ce particulier a saisi la justice slovène aux fins de contraindre l’établissement de crédit à lui ouvrir un compte bancaire assorti de prestations de base. La juridiction slovène compétente pour connaître de ce contentieux a décidé de transmettre une question préjudicielle à la Cour de justice.
À ce titre, les magistrats se sont demandé si la directive « PAD » autorise les États membres à contraindre les banques à refuser à un consommateur l’ouverture d’un compte de paiement assorti de prestations de base au regard de son inscription sur une liste de l’OFAC. En la matière, la directive « PAD » reconnaît à l’ensemble des ressortissants européens un droit à l’ouverture d’un compte bancaire de paiement assorti de prestations de base. Néanmoins, ce droit est limité par le respect de la législation européenne sur la prévention du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme.
Le droit à l’ouverture d’un compte de paiement assorti de prestations de base pour les ressortissants européens
La directive « PAD » se donne pour objet l’amélioration de la transparence et de la comparabilité des frais portant sur les comptes de paiement dans l’Union européenne. Elle réglemente trois domaines, à savoir : la comparabilité des frais en lien avec les comptes de paiement, la mobilité bancaire et le droit des consommateurs à ouvrir des comptes de paiement accompagnés de prestations de base. Le troisième volet a été transposé en droit français par l’ordonnance n° 2016-1808 du 22 décembre 2016 relative à l’accès à un compte de paiement assorti de prestations de base prise elle-même sur le fondement de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 portant sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique.
La directive « PAD » crée un véritable régime d’ouverture du compte de paiement en étendant le champ ratione personae du droit au compte à l’ensemble des ressortissants européens. En droit français, la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit a créé un droit au compte autorisant toute personne se voyant refuser l’ouverture d’un compte bancaire de s’adresser à la Banque de France afin qu’elle désigne une banque pour l’ouvrir.
Bien qu’il préexistait à l’article L. 312-1 du code monétaire et financier un système de droit au compte, il convenait de permettre son ouverture aux ressortissants européens et d’ajouter l’obligation faite aux établissements de crédit de disposer, dans le cadre des services associés à ce compte, de prestations de base. En conséquence, la transposition de cette législation européenne a permis de modifier l’article L. 312-1 du code monétaire et financier afin de permettre l’ouverture d’un compte bancaire assorti de prestations de base pour les consommateurs européens résidant dans l’Union européenne qui en font la demande. La directive « PAD » a introduit la notion de « prestation de base » que les organismes bancaires sont dans l’obligation d’offrir aux consommateurs dans le cadre de leurs services.
En effet, le droit français ne connaissait jusqu’alors que le concept de service bancaire de base. La loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes, à caractère économique et financier, dite « loi Murcef », avait introduit des dispositions dans la partie législative du code monétaire et financier, notamment l’article 312-1, qui consacrait un droit au service bancaire de base ; le décret n° 2001-45 du 17 janvier 2001 avait, quant à lui, précisé le contenu du service bancaire de base).
La définition de ces prestations de base a été donnée par le décret n° 2016-1811 du 22 décembre 2016. Se distinguant des services liés au compte en lui-même, les prestations de base recouvrent les prestations de services de paiement telles que la carte de paiement, les prélèvements SEPA, les virements ou encore les dépôts et retraits d’espèces…
En droit slovène, la loi sur les services de paiement, services d’émission de monnaie électronique et systèmes de paiement prévoit qu’un consommateur résidant légalement dans l’Union européenne a le droit de demander l’ouverture d’un compte de paiement de base ou d’y avoir accès sans qu’aucune mesure de discrimination ne puisse lui être opposée (art. 180, § 1).
Les entreprises assujetties ne peuvent donc pas appliquer de mesures pouvant donner lieu à une distinction injustifiée entre les consommateurs. En effet, le droit slovène garantit d’une part, le droit à l’ouverture et à l’accès à un compte de paiement de base dès lors que la demande est réalisée auprès d’une banque qui gère des comptes de paiement (art. 181 de la loi préc.) et d’autre part, un aménagement de la procédure d’ouverture de ce compte de paiement de manière à ce que ce droit ne soit pas trop difficile ou contraignant pour le consommateur (ibid.).
Afin de déterminer si le refus d’ouverture d’un compte de paiement assorti de prestations de bases se justifiait automatiquement en raison de l’inscription d’un consommateur européen sur la liste de l’OFAC, les juges de la Cour de justice se sont référés au préalable à l’article 16, § 4, de la directive « PAD ». Cette disposition prévoit que les États membres s’assurent que les organismes bancaires puissent rejeter une demande d’ouverture de compte de paiement associant des prestations de base dans le cas où cette ouverture violerait les dispositions des domaines afférents à la prévention du blanchiment d’argent et à la lutte contre le financement du terrorisme prévues par la directive (UE) 2015/849.
Néanmoins, les juges rappellent, sur la base du considérant 34 de la directive « PAD », que les dispositions relatives à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme ne doivent pas être utilisées comme paravent pour refuser des consommateurs présentant des caractéristiques commerciales moins attractives.
La Cour de justice en conclut que le refus de la banque d’ouvrir un compte de paiement assorti de prestations de base ne se justifie que dans l’hypothèse où le consommateur a violé la directive (UE) 2015/849 sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
La prévention du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme : une limite à cette prérogative
La directive (UE) 2015/849 vise à prévenir l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme. Les obligations qui en sont issues ont été transposées dans le code monétaire et financier par l’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme prise sur le fondement de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale. La directive se donne pour objet, via une approche fondée sur le risque, d’empêcher que des flux d’argent illicites puissent notamment porter atteinte à l’intégrité, à la stabilité et à la réputation du secteur financier de l’Union européenne.
Pour ce faire, cette législation européenne contient un ensemble de mesures à visée préventives et dissuasives et ceci afin de lutter de manière efficiente contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Son article 13 encadre les mesures de vigilance que les entreprises assujetties sont dans l’obligation d’appliquer à l’égard de leur clientèle.
Concrètement, elles consistent en la vérification de l’identité du client sur la base de documents, de données ou d’informations ressortant d’une source fiable et indépendante, de l’identification du bénéficiaire effectif ainsi que de l’évaluation de l’objet et de la nature envisagée de la relation d’affaires.
Dans l’hypothèse où l’entité assujettie ne peut pas se conformer à ces obligations de vigilance, l’article 14 de cette directive prévoit qu’elle se doit de ne pas nouer de relation d’affaires avec le client concerné. En droit slovène, une banque peut rejeter la demande formulée par un consommateur d’ouverture d’un compte de paiement de base dès lors que cette ouverture entraîne un manquement aux dispositions de la loi relative à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (art. 181 de la loi slovène).
La question préjudicielle transmise à la Cour de justice consistait dans le fait de savoir dans quelles conditions un établissement de crédit pouvait être contraint de ne pas débuter une relation d’affaires avec un client consommateur et dans quelle mesure l’ouverture d’un compte de paiement associé à des prestations de base était susceptible de constituer une violation de l’article 16, § 4, de la directive « PAD ». Pour y répondre, les juges de la Cour de justice ont relevé que le litige ne faisait pas apparaître d’impossibilité pour la banque de se mettre en conformité avec les obligations de vigilance issues de la directive (UE) 2015/849. En effet, la banque a refusé à un client clairement identifié l’ouverture d’un compte de paiement associé à des prestations de base au seul motif qu’il était inscrit sur la liste de l’OFAC.
Néanmoins, la Cour de justice souligne qu’aucune disposition de la directive (UE) 2015/849 ne prévoit que l’inscription sur une liste de l’OFAC ou sur toute autre liste de nature similaire établie par un pays tiers n’entraîne automatiquement la prohibition pour un organisme bancaire de débuter une relation d’affaires avec le client concerné. En effet, il ressort uniquement des dispositions de la directive (UE) 2015/849 que l’approche basée sur le risque implique une évaluation de celui-ci à plusieurs niveaux, à savoir : celui de l’Union, de l’État membre et de celui de l’entité assujettie. Étant précisé que cette évaluation des risques détermine l’adoption par les entités concernées des mesures de vigilance appropriées à l’encontre du client concerné.
À ce titre, la directive (UE) 2015/849 prévoit trois catégories de mesures de vigilance (normales, simplifiées et renforcées) dont la vocation est de prévenir autant que faire se peut le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. S’agissant des mesures de vigilance renforcées, elles doivent être mises en œuvre par les entités assujetties dans les hypothèses de risques plus élevés. En conséquence, l’État membre ou l’acteur économique assujetti doit, conformément à l’approche basée sur le risque, être en mesure de pouvoir identifier préalablement ces risques de blanchiment et de financement du terrorisme plus élevés afin de pouvoir, si l’hypothèse de risque plus élevé se vérifie, assigner ce niveau de risque au client concerné et adopter les mesures de vigilance renforcées s’imposant.
Cette méthodologie implique le recours par les États membres et les entreprises concernées à des décisions fondées sur des preuves de manière à cibler efficacement les risques induits par le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. En l’occurrence, la Cour de justice relève qu’en dépit du fait qu’un compte de paiement associé à des prestations de base réduit le risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en raison de la limitation de ses fonctionnalités, il ne peut être exclu que les conclusions de l’évaluation individualisée menée par l’organisme bancaire puissent aboutir au constat d’impossibilité de gestion efficiente de ce type de risque.
En conséquence, la Cour de justice décide que l’inscription d’une personne sur une liste de sanctions de l’OFAC ou sur tout autre liste de même type établie par un pays tiers est de nature à constituer un facteur de risque pertinent qu’un établissement de crédit doit prendre en compte au sein de son évaluation individualisée du risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme dans le cadre d’une demande d’ouverture d’un compte bancaire de paiement associé à des prestations de base.
Néanmoins, la Cour de justice ajoute que l’existence d’un tel facteur de risque ne doit pas entraîner ipso facto le refus de nouer une relation d’affaires avec le consommateur. En effet, le refus d’ouverture d’un compte bancaire de paiement associé à des prestations de base à un consommateur sur le fondement de la législation européenne en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme doit être justifié par l’impossibilité pour l’établissement de crédit de gérer un tel risque.
par Antoine Brûlé, Docteur en droit privé
CJUE 11 juin 2026, aff. C-81/24
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