Décisions juridictionnelles contraires au droit de l’Union : quelle responsabilité de l’État en cas de défaut de renvoi préjudiciel par une juridiction statuant en dernier ressort ?
La méconnaissance, par une juridiction nationale statuant en dernier ressort, de l’obligation de renvoi préjudiciel ne suffit pas, à elle seule, à engager la responsabilité de l’État. Elle peut toutefois contribuer à caractériser une violation suffisamment grave du droit de l’Union lorsque la règle méconnue confère des droits aux particuliers et que les circonstances de l’affaire révèlent une violation manifeste des obligations incombant à la juridiction nationale.
Par deux arrêts du 8 septembre 2026, la Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a précisé la place de l’obligation de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267, troisième alinéa, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans le régime de la responsabilité de l’État du fait des juridictions statuant en dernier ressort.
Dans l’affaire C-163/24, un agriculteur roumain, exclu du bénéfice d’une aide à la surface pour surdéclaration, imputait celle-ci à l’imprécision des cartes fournies par l’organisme payeur, en méconnaissance de l’article 20, § 1, du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 (JOUE 2003, L 270, p. 1). Il invoquait l’exception d’absence de faute prévue par l’article 68, § 1, du règlement (CE) n° 796/2004 de la Commission du 21 avril 2004 (JOUE 2004, L 141, p. 18). La Curtea de Apel București (Cour d’appel de Bucarest, Roumanie), statuant en dernier ressort, avait refusé de saisir la Cour de justice d’une question préjudicielle portant sur l’interprétation de l’article 68, que l’agriculteur lui demandait de poser, au seul motif que les éléments invoqués ne le nécessitaient pas. Elle avait ensuite rejeté son pourvoi. Saisie en appel de l’action en responsabilité dirigée contre l’État, cette même juridiction interroge la Cour de justice sur la portée de ces dispositions. Elle lui demande également si son propre refus antérieur de renvoyer constituait une violation manifeste du droit de l’Union.
Dans l’affaire C-293/24, d’anciens salariés de la compagnie aérienne portugaise Air Atlantis, licenciés lors de la dissolution de cette société en 1993, soutenaient qu’une partie des activités, de ladite compagnie, avait été reprise par Transportes Aéreos Portugueses (TAP), et que cette reprise caractérisait un « transfert d’établissement » au sens de la directive 77/187/CEE du Conseil du 14 février 1977 (JOUE 1977, L 61, p. 26). Par conséquent, ils demandaient leur intégration au sein de TAP. Par un arrêt du 25 février 2009, le Supremo Tribunal de Justiça (Cour suprême, Portugal) a écarté cette qualification et refusé de saisir la Cour de justice. Puis, saisie à titre préjudiciel par les Varas Cíveis de Lisboa (chambres civiles de Lisbonne, Portugal), devant lesquelles les salariés licenciés avaient engagé une action en responsabilité contre l’État, la Cour de justice a jugé en 2015 qu’un transfert avait eu lieu et que le renvoi s’imposait (CJUE 9 sept. 2015, Ferreira da Silva e Brito e.a., aff. C-160/14, pts 1 et 2, RTD eur. 2016. 407, obs. L. Coutron 
). Les juridictions du fond portugaises ont néanmoins écarté toute violation manifeste. Saisi d’un pourvoi extraordinaire en révision, le Supremo Tribunal de Justiça interroge à son tour la Cour de justice : il lui demande si, au regard de la seule jurisprudence connue le 25 février 2009, l’erreur d’interprétation commise dans son propre arrêt de cette date et son refus de renvoyer constituent une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union.
Dans les deux arrêts, la Cour de justice rappelle, d’abord, le cadre issu des arrêts Brasserie du pêcheur et Factortame (CJCE 5 mars 1996, aff. C-46/93 et C-48/93, AJDA 1996. 489, étude D. Simon ; ibid. 1997. 342, chron. H. Chavrier, E. Honorat et G. de Bergues ; RFDA 1996. 583, note L. Dubouis ; RSC 1996. 674, obs. J.-C. Fourgoux ; RTD eur. 1997. 299, chron. D. Berlin ; Rev. UE 2015. 562, étude S. Van Raepenbusch ) et Köbler (CJCE 30 sept. 2003, aff. C-224/01, AJDA 2003. 2146, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; ibid. 2004. 315, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; ibid. 423, étude J. Courtial ; D. 2003. 2546, et les obs. ; RSC 2004. 178, chron. L. Idot ; RTD eur. 2015. 232, obs. C. Yannakopoulos ) : la responsabilité de l’État suppose que la règle violée ait pour objet de conférer des droits aux particuliers, que sa violation soit suffisamment caractérisée et qu’il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le dommage subi, ces conditions étant à la fois nécessaires et suffisantes (aff. C-163/24, pts 49 à 52 ; aff. C-293/24, pts 44 à 47). Lorsque la violation est imputable à une juridiction de dernier ressort, elle n’est caractérisée que dans le « cas exceptionnel » où le juge a méconnu « de manière manifeste » le droit applicable (aff. C-163/24, pt 82 ; aff. C-293/24, pt 51). Parmi les éléments permettant d’apprécier ce caractère manifeste figure, depuis l’arrêt Köbler (CJCE 30 sept. 2003, aff. C-224/01, préc., pt 55), l’inexécution par la juridiction en cause de son obligation de renvoi préjudiciel (aff. C-163/24, pt 83 ; aff. C-293/24, pt 52).
Les deux arrêts précisent la portée de cet élément en des termes identiques (aff. C-163/24, pts 85-89 ; aff. C-293/24, pts 55-59) : à lui seul, le manquement à l’obligation de renvoi ne peut pas engager la responsabilité de l’État ; il doit s’accompagner de la méconnaissance d’une autre règle conférant des droits aux particuliers.
Quelle fonction l’obligation de renvoi remplit-elle alors dans ce régime ? Si elle ne saurait fonder seule la responsabilité de l’État, elle peut néanmoins, lorsqu’une norme protectrice a été méconnue, contribuer à établir le caractère manifeste de la violation.
L’impossibilité de fonder la responsabilité de l’État sur le seul défaut de renvoi préjudiciel
La finalité du renvoi préjudiciel. Selon la Cour de justice, si la violation de l’obligation de renvoi peut « concourir à la constatation » du caractère manifeste d’une violation du droit de l’Union, elle « ne saurait, à elle seule, suffire » à l’établir. Elle doit « s’accompagner de la méconnaissance d’une autre règle du droit de l’Union conférant des droits aux particuliers » (aff. C-163/24, pts 86 et 89 ; aff. C-293/24, pts 56 et 59).
La Cour de justice fonde cette solution sur la nature du mécanisme préjudiciel, « clef de voûte » du système juridictionnel de l’Union (CJUE, avis 2/13, 18 déc. 2014, pt 176). Le renvoi préjudiciel ne constitue pas une voie de recours ouverte aux parties (aff. C-163/24, pt 88 ; aff. C-293/24, pt 58, citant CJUE 6 oct. 2021, Consorzio Italian Management, aff. C-561/19, pts 53 et 54, Dalloz actualité, 8 oct. 2021, obs. E. Maupin ; AJDA 2021. 1951 ; ibid. 2386, chron. P. Bonneville, C. Gänser et A. Iljic ; D. 2023. 1126, point de vue H. Gaudin ; RTD eur. 2022. 705, étude L. Coutron ), il s’inscrit dans une coopération reposant sur un « dialogue de juge à juge ». Cette coopération vise à garantir l’interprétation uniforme et l’autonomie du droit de l’Union, elle implique une « responsabilité commune » des juridictions nationales et de la Cour de justice (aff. C-163/24, pt 87 ; aff. C-293/24, pt 57).
La Cour de justice en déduit que le manquement à l’obligation de renvoi doit s’accompagner de la méconnaissance d’une « autre » règle conférant des droits aux particuliers (aff. C-163/24, pt 89 ; aff. C-293/24, pt 59). L’adjectif est important : en exigeant une « autre » règle, la Cour de justice admet implicitement que l’obligation de renvoi ne confère pas elle-même de droits aux particuliers. La méconnaissance de cette obligation n’intervient donc qu’au stade de l’appréciation de la gravité de la violation. Instituée dans l’intérêt général de l’uniformité du droit de l’Union, cette obligation trouve sa sanction propre dans le recours en manquement (CJUE 4 oct. 2018, Commission c/ France, aff. C-416/17, Dalloz actualité, 9 oct. 2018, obs. E. Maupin ; AJDA 2018. 1933 ; ibid. 2280, chron. P. Bonneville, E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; D. 2019. 240 , note P.-A. Cazau ; RFDA 2019. 139, note A. Iliopoulou-Penot ; RTD eur. 2019. 423, obs. A. Maitrot de la Motte ; ibid. 474, obs. L. Coutron ), et non dans l’action en indemnisation.
On peut noter que l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (droit à ce que sa cause soit entendue équitablement), sur lequel la Cour de justice fonde l’obligation de motiver le refus de renvoyer (CJUE 6 oct. 2021, Consorzio Italian Management, aff. C-561/19, préc., pt 51), n’est mentionné dans aucun des deux arrêts. Aurait-on pu soutenir qu’un refus non motivé méconnaît ce droit et fournit ainsi l’« autre règle » exigée ?
L’exigence de la méconnaissance d’une autre règle conférant des droits. Dès lors que le manquement à l’obligation de renvoi « doit s’accompagner de la méconnaissance d’une autre règle » conférant des droits (aff. C-163/24, pt 89 ; aff. C-293/24, pt 59), l’examen de ladite règle devient un préalable. Faute d’une telle règle, ou de sa méconnaissance, l’action échoue sans que le refus de renvoyer soit même apprécié (aff. C-163/24, pt 90 : « à supposer même » ce refus fautif). L’examen de la règle invoquée peut conduire à trois issues, illustrées par les deux arrêts.
Premièrement, la règle invoquée peut ne conférer aucun droit. Tel est le cas de l’article 20, § 1, du règlement (CE) n° 1782/2003, qui régit la constitution du système d’identification des parcelles agricoles et impose aux références cartographiques une précision minimale (aff. C-163/24, pt 71). Cette disposition s’adresse aux seuls États membres (aff. C-163/24, pt 56). Elle relève d’un système intégré conçu comme un instrument de contrôle au service des intérêts financiers de l’Union (aff. C-163/24, pts 64 à 70). La protection de l’agriculteur contre des cartes imprécises relève d’une autre disposition.
Deuxièmement, la règle peut, ensuite, conférer des droits sans avoir été méconnue. Tel est le cas de l’article 68, § 1, du règlement (CE) n° 796/2004, qui dispense de sanction l’agriculteur ayant fourni des données correctes ou n’étant pas en faute. Mais BX ne remplissait aucune de ces conditions. Les données correctes incluent l’identification exacte des limites de la parcelle (aff. C-163/24, pt 78), et un écart de plus de 80 hectares, établi sur les mêmes cartes, ne pouvait lui échapper (aff. C-163/24, pt 77, sous réserve des vérifications du juge national). BX « ne saurait » donc « invoquer utilement » cette disposition (aff. C-163/24, pt 90). En la lui refusant, la cour d’appel ne l’a pas méconnue ; son refus de renvoyer est dès lors indifférent.
Troisièmement, la règle peut conférer des droits et avoir été méconnue. Tel est le cas de l’article 1er, § 1, des directives 77/187/CEE et 2001/23/CE, qui définit la notion de transfert d’entreprise ou d’établissement. Pour la Cour de justice, il est « manifeste » que cette disposition a pour objet de conférer des droits aux travailleurs, ces directives visant à assurer le maintien de leurs droits en cas de changement d’employeur (aff. C-293/24, pts 48 à 50). La méconnaissance de cette disposition par le Supremo Tribunal de Justiça en 2009 a, par ailleurs, déjà été constatée par la Cour de justice dans l’arrêt Ferreira da Silva e Brito, en même temps que le manquement à l’obligation de renvoi (aff. C-293/24, pt 60). Dans ce dernier cas, le défaut de renvoi peut concourir à établir le caractère manifeste de la violation.
La prise en compte du défaut de renvoi dans l’appréciation de la violation manifeste
La méconnaissance de la jurisprudence de la Cour de justice. L’existence d’une violation suffisamment caractérisée s’apprécie au moment de l’adoption de la décision litigieuse et au regard de la jurisprudence existante (aff. C-293/24, pt 54). La Cour de justice réexamine donc sa jurisprudence antérieure à 2009 et constate avoir dégagé, « bien avant » l’arrêt du Supremo Tribunal de Justiça, la méthodologie d’appréciation de la notion de « transfert d’entreprise ou d’établissement » qu’elle a appliquée en 2015 (aff. C-293/24, pts 67 à 78). Dans un secteur qui exige des équipements importants, comme le transport aérien, la reprise des éléments corporels peut être décisive pour caractériser le transfert (aff. C-293/24, pts 75 à 77). Or, le Supremo Tribunal de Justiça s’en est écarté à trois égards. D’abord, il n’a pas mis en œuvre cette méthodologie (aff. C-293/24, pt 79). Ensuite, il a subordonné le transfert à une condition que la Cour de justice n’avait jamais retenue : celle que l’entité transférée conserve son autonomie organisationnelle (aff. C-293/24, pts 87 et 88). Enfin, il a adopté une approche subjective de l’opération, fondée sur les motifs économiques de TAP, alors que la notion de transfert repose sur des critères objectifs (aff. C-293/24, pt 90). Selon la Cour de justice, la « conjonction » de ces erreurs paraît entacher l’arrêt de 2009 d’une violation suffisamment caractérisée (aff. C-293/24, pt 92).
Le défaut de renvoi constitue un second indice d’une violation suffisamment caractérisée (aff. C-293/24, pt 93). Son importance « varie en fonction des circonstances propres de l’espèce » (aff. C-293/24, pt 55). Lorsqu’une juridiction de dernier ressort estime que la réponse à la question soulevée résulte de la jurisprudence de la Cour de justice, elle ne dispose, selon cette dernière, que d’une « marge d’appréciation réduite » : soit elle doit suivre cette jurisprudence, soit elle doit saisir la Cour de justice (aff. C-293/24, pt 99) et elle ne peut s’en écarter « de son propre chef » (aff. C-293/24, pt 100).
En s’écartant de la méthodologie de la Cour de justice, sans procéder à un renvoi préjudiciel, le Supremo Tribunal de Justiça a pris une décision unilatérale qui a une incidence « significative » sur l’appréciation de l’existence d’une violation suffisamment caractérisée (aff. C-293/24, pt 101).
Le caractère excusable ou non de l’erreur d’interprétation. Le troisième élément retenu par la Cour de justice porte sur le caractère excusable ou non de l’erreur d’interprétation commise par le Supremo Tribunal de Justiça (aff. C-293/24, pts 64 et 102). La condition « d’autonomie organisationnelle » que ledit Tribunal avait posée était en effet au cœur de l’affaire Klarenberg (CJCE 12 févr. 2009, aff. C-466/07), dont la Cour de justice était alors saisie et dans laquelle l’avocat général Mengozzi avait présenté ses conclusions le 6 novembre 2008. Selon la Cour de justice, la juridiction portugaise « ne pouvait ignorer » cette procédure (aff. C-293/24, pt 104) et le principe de coopération loyale (TUE, art. 4, § 3) impliquait qu’elle devait effectuer les démarches nécessaires pour que l’arrêt rendu dans cette affaire soit « pris en considération » (aff. C-293/24, pt 105). Ces circonstances auraient dû l’alerter et sont de nature à « réduire la probabilité que [son] interprétation erronée du droit de l’Union … puisse être tenue pour excusable » (aff. C-293/24, pt 106).
En reprochant au juge portugais de ne pas avoir tenu compte d’une affaire pendante, la Cour de justice semble nuancer l’arrêt X et van Dijk, même si les hypothèses ne sont pas identiques. Selon cet arrêt, « une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne… n’est pas tenue » d’attendre la réponse à une question similaire posée par une juridiction inférieure (CJUE 9 sept. 2015, aff. C-72/14 et C-197/14, pt 63). Il est vrai que dans l’affaire C-293/24, la Cour de justice ne reproche pas au Supremo Tribunal de Justiça d’avoir ignoré l’arrêt Klarenberg lui-même, dont il n’est pas certain qu’il ait pu avoir connaissance (aff. C-293/24, pt 66), mais de ne pas avoir tenu compte de la procédure en cours (aff. C-293/24, pt 104).
Selon la Cour de justice, ces trois éléments « contribuent à établir » que le Supremo Tribunal de Justiça a méconnu de manière suffisamment caractérisée le droit de l’Union (aff. C-293/24, pt 109). D’un point de vue formel, c’est néanmoins à ce dernier qu’il revient de trancher, puisque l’application des conditions de la responsabilité relève du juge national (aff. C-293/24, pts 62 et 107). Sa marge d’appréciation est toutefois étroite, puisque la Cour de justice qualifie de « déterminants » les éléments qu’elle a relevés (aff. C-293/24, pt 64). Le Supremo Tribunal de Justiça se trouve ainsi appelé à constater lui-même une faute que la Cour de justice a, pour l’essentiel, déjà caractérisée.
par Maria Castillo, Maître de Conférences, Université Caen Normandie, ICReJ (UR 967)
CJUE, gr. ch., 8 sept. 2026, João Filipe Ferreira da Silva e Brito e.a. c/ Estado, aff. C-293/24
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