Diffusion d’une circulaire relative au volet pénal de la loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration

02.05.2024

Par une circulaire du 28 mars 2024, la Direction des affaires criminelles et des grâces présente une synthèse de différentes dispositions de la loi immigration du 26 janvier 2024, tout en apportant diverses précisions, notamment sur son application dans le temps.

Ce serait peu dire que d’affirmer que la loi du 26 janvier 2024 s’est retrouvée sous le feu des projecteurs : il s’agit sans doute du projet de loi qui a entraîné le plus de divisions dans l’hémicycle et dans l’opinion publique en ce début d’année. Dans ce contexte, il est particulièrement important pour l’exécutif que la loi soit appliquée, sans que ses dispositions soient détournées de leur finalité initiale : ceux qui ont voté pour ne supporteraient pas qu’elle reste lettre morte et ceux qui s’y sont opposés dénonceraient une insupportable dérive. Pour parvenir à ce résultat, le gouvernement dispose d’outils particulièrement adaptés : les circulaires et instructions ministérielles. En effet, ces documents administratifs adressés à ceux qui sont chargés de la mise en œuvre concrète de la loi contribuent à la connaissance de la norme et évitent des interprétations divergentes.

La loi du 26 janvier 2023 a déjà fait l’objet de plusieurs circulaires, segmentées par thématiques (G. Pailler, Loi immigration : la place Beauvau publie de nouvelles instructions, AJCT 2024. 133 ). Ainsi, on peut relever la diffusion d’une circulaire du ministre de l’Intérieur et du ministre du Travail du 29 janvier 2024, relative à l’admission au séjour des ressortissants étrangers justifiant d’une expérience professionnelle salariée dans les métiers en tension. Elle présente la nouvelle procédure d’instruction des demandes d’admission exceptionnelle au séjour au titre d’un métier en tension (CESEDA, art. L. 435-4). Il y a aussi l’instruction relative à l’expulsion et l’éloignement des étrangers délinquants du 5 février 2024, ainsi que l’instruction relative à la lutte contre les filières d’exploitation des étrangers en situation irrégulière. Le contenu de la circulaire de présentation des dispositions de droit pénal et de procédure pénale de la loi du 28 mars 2024 recoupe en partie celui de ces différents documents administratifs. La différence est qu’elle est adressée aux magistrats, pour l’application de la loi pénale, tandis que les documents précédemment évoqués ont pour principaux destinataires les préfets et autres représentants de l’État à l’échelle locale, et aussi pour finalité d’organiser des remontées d’informations vers le ministère de l’Intérieur.

La circulaire du 28 mars est articulée selon trois axes : le premier présente les dispositions relatives à l’enquête, le deuxième traite des infractions au code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et à la peine d’interdiction du territoire français, tandis que le troisième évoque des dispositions relatives à l’application des peines.

Les dispositions relatives à l’enquête

Pour ce qui est des dispositions relatives à l’enquête, la circulaire reprend le contenu de plusieurs textes relatifs au droit de visite des véhicules et des navires. Le premier est l’article L. 812-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui a été modifié pour supprimer la protection des voitures particulières. Jusqu’alors, ces véhicules, définis comme étant des véhicules qui comportent, outre le siège conducteur, huit places assises au maximum et dont le poids total autorisé en charge n’excède pas 3,5 tonnes (C. route, art. R. 311-1), étaient expressément exclus. En outre, la loi élargit le cadre territorial de ces contrôles, puisqu’ils peuvent désormais être réalisés dans des zones comprises entre le littoral et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà, mais seulement dans des départements désignés par arrêté ministériel en raison de la pression migratoire particulière qui s’y exerce. L’arrêté n’a pas encore été pris à ce jour. De plus, les contrôles peuvent également être réalisés dans un rayon maximal de dix kilomètres autour des ports et aéroports constituants des points de passages frontaliers, désignés par arrêté du ministre de l’Intérieur en raison de l’importance de leur fréquentation et de leur vulnérabilité. À nouveau, aucun arrêté n’a encore été publié. Pour le reste, la circulaire ne fait que reprendre les conditions de la visite sommaire et les droits de la personne concernée : la visite ne peut avoir pour objet la vérification des obligations de détention de document attestant de l’autorisation du séjour ou de la circulation sur le territoire français ou la recherche d’infractions relatives à l’entrée et au séjour des étrangers en France ; elle doit être réalisée avec l’accord du conducteur ou, à défaut, sur instruction du procureur de la République (CESEDA, art. L. 812-4), le cas échéant, le véhicule peut être immobilisé pour une durée qui ne saurait excéder quatre heures ; la visite doit se dérouler en présence du conducteur et donner lieu à la rédaction d’un procès-verbal, dont une copie est transmise sans délai au procureur de la République et une autre au conducteur (ibid.). Sur ce point, le régime de la visite diffère de ceux prévus dans le code de procédure pénale, pour lesquels la rédaction d’un procès-verbal n’est pas automatique (C. pr. pén., art. 78-2-2, II).

La circulaire évoque aussi les nouveaux articles L. 812-5 et L. 812-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, relatifs au droit de visite sommaire des navires et autres engins flottants. Le régime de ces visites est calqué sur celui des véhicules, à la différence qu’elles doivent être précédées d’une information du préfet maritime, et que l’accord doit être donné par le capitaine du navire ou son représentant. Il est aussi possible de dérouter le navire vers un port ou une position appropriés lorsque l’accès à bord est matériellement impossible, ou qu’il est situé hors des limites administratives d’un port maritime.

Les dispositions relatives aux infractions au code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et à la peine d’interdiction du territoire français

La loi du 26 janvier 2024 a durci la répression de plusieurs infractions, listées par la circulaire : le fait de ne pas rejoindre dans les délais prescrits la résidence assignée ou de la quitter sans autorisation de l’autorité administrative (CESEDA, art. L. 824-4), le fait de ne pas respecter les obligations de présentation aux services de police et unités de gendarmerie (CESEDA, art. L. 824-5), le fait de ne pas respecter les prescriptions liées au placement sous surveillance électronique mobile (CESEDA, art. L. 824-6) et le fait de méconnaître l’interdiction de se trouver en relation avec certaines personnes nommément désignées dont le comportement est lié à des activités à caractère terroriste (CESEDA, art. L. 824-7).

La circulaire du 28 mars reprend plus longuement le nouveau régime de la peine d’interdiction de territoire français. Elle revient dans un premier temps sur sa généralisation : la peine n’est plus seulement applicable pour les infractions qui la prévoient expressément, mais pour tous les crimes et délits punis d’une peine d’emprisonnement d’au moins trois ans (C. pén., art. 131-30). Elle précise que pour certaines infractions rentrant dans cette catégorie, le législateur a maintenu une référence à la peine d’interdiction de territoire (par ex., CESEDA, art. L. 823-6, 2° et C. travail, art. L. 8224-4). Il ne s’agit pas d’oublis : en effet, pour ces incriminations, l’interdiction de territoire susceptible d’être prononcée à une durée dérogatoire par rapport à la durée de droit commun de dix ans. Pour les délits qui sont punis d’une peine d’emprisonnement inférieure à trois ans, la peine d’interdiction de territoire ne peut être prononcée que si elle est prévue. C’est notamment le cas pour la détention d’un faux document délivré par une administration publique aux fins de constater un droit, une identité ou une qualité (C. pén., art. 441-3) et pour l’obtention indue via une administration publique ou un organisme chargé d’une mission de service public, par quelque moyen frauduleux que ce soit, d’un document destiné à constater un droit, une identité ou une qualité ou à accorder une autorisation (C. pén., art. 441-6), par renvoi de l’article 441-11 du code pénal.

La Chancellerie revient aussi sur l’élargissement des cas d’exclusion du bénéfice des protections absolues contre le prononcé des peines d’interdiction de territoire français. L’article 131-30-2 du code pénal prévoit des situations pour lesquelles, en raison de liens particulièrement forts que la personne condamnée entretient avec le territoire français (résidence de plus de 20 ans, mariage avec un ressortissant français depuis au moins 4 ans, enfant français mineur…), il n’est pas permis de prononcer une interdiction de territoire. Cette protection connaissait déjà des limites. Elle est désormais écartée, quel que soit le lien justifiant la protection, lorsque l’infraction a été commise à l’encontre du conjoint, d’un ascendant ou des enfants de l’étranger ou de tout enfant sur lequel il exerce l’autorité parentale, mais aussi si l’infraction en cause est un délit de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes prévus aux septième et huitième alinéas de l’article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, ou un crime, ou un délit puni d’au moins cinq ans d’emprisonnement, ou un délit commis en réitération et punis d’au moins trois ans d’emprisonnement. Lorsque la protection est écartée, la peine d’interdiction de territoire doit tout de même être spécialement motivée au regard de la gravité de l’infraction et de la situation personnelle et familiale de l’étranger. À juste titre, la circulaire relève que cet aspect de la réforme facilite l’application d’une peine. Il s’agit donc de dispositions pénales plus sévères, qui ne pourront s’appliquer que pour le jugement de faits postérieurs à l’entrée en vigueur de la loi (C. pén., art. 112-1).

Enfin, la circulaire évoque aussi d’autres aspects de la réforme, comme la modification des exigences de motivation de la peine d’interdiction de territoire (C. pén., art. 131-30, al. 1^er) ou la précision sur le point de départ de la durée de l’interdiction, défini comme étant la date à laquelle le condamné a effectivement quitté le territoire français (C. pén., art. 131-30, al. 4). Ce départ doit être constaté selon des modalités qui restent à déterminer par décret en Conseil d’État.

Les dispositions relatives à l’application des peines

La loi du 26 janvier 2024 a aménagé la procédure de libération sous contrainte pour les étrangers faisant l’objet d’une mesure d’interdiction du territoire français, d’interdiction administrative du territoire, d’obligation de quitter le territoire, d’interdiction de retour, d’interdiction de circulation, d’expulsion, d’extradition ou de remise sur le fondement d’un mandat d’arrêt européen. En principe, lorsqu’il reste à un condamné, exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à deux ans, un reliquat de peine à exécuter qui est inférieur ou égal à trois mois, il doit bénéficier d’une libération sous contrainte de plein droit (C. pr. pén., art. 720, I). Désormais, pour les étrangers qui font l’objet d’une des mesures d’éloignement précitées, le bénéfice de la libération sous contrainte ne peut être octroyé que sous la forme d’une « libération conditionnelle expulsion », qui suppose que la mesure d’éloignement soit effectivement exécutée (C. pr. pén., art. 720, IV). Il s’agit d’une forme particulière de libération conditionnelle, qui existait déjà antérieurement (C. pr. pén., art. 729-2), et qui a la particularité de pouvoir être décidée sans le consentement du condamné. Le nouvel alinéa de l’article 720 du code de procédure pénale a donc pour effet de limiter les possibilités d’aménagement en restreignant la libération sous contrainte de plein droit à une seule modalité pour les personnes de nationalité étrangères concernées. La Chancellerie en déduit qu’il n’est donc applicable qu’aux condamnations prononcées pour des faits commis postérieurement à la date d’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 2024. En effet, les lois relatives au régime d’exécution et d’application des peines s’appliquent en principe aux procédures en cours le jour de leur entrée en vigueur, sauf si elles ont pour résultat de rendre plus sévères les peines prononcées par la décision de condamnation (C. pén., art. 112-2). L’affirmation de la Direction des affaires criminelles et des grâces ne semble pas devoir être remise en question, car la Cour de cassation a déjà eu l’occasion d’affirmer qu’une loi qui réduit le domaine des peines aménageables avait pour effet de rendre plus sévères les peines prononcées et ne pouvait donc pas s’appliquer aux faits commis avant son entrée en vigueur (Crim. 20 oct. 2020, n° 19-84.754, Dalloz actualité, 19 nov. 2020, obs. J. Gallois ; D. 2020. 2379 , note S. Pellé ; ibid. 2367, obs. G. Roujou de Boubée, C. Ginestet, M.-H. Gozzi, S. Mirabail et E. Tricoire ; AJ pénal 2020. 514, note M. H-Evans ).

La mise à exécution d’une mesure d’éloignement à l’issue d’une peine d’emprisonnement suppose une bonne coordination entre les autorités administratives, pénitentiaires et judiciaires. Sur ce point, la circulaire invite les représentants du ministère public à conclure des protocoles locaux, et à animer des réunions entre les services de la préfecture de département, les parquets et l’administration pénitentiaire. La Chancellerie prévoit un suivi de ces mesures locales, puisqu’elle impose une transmission du procès-verbal de ces réunions à différents services ministériels.