Dispositif d’aides au renouvellement forestier : participation du public obligatoire avant l’adoption du décret
Par sa décision du 15 juillet 2026, le Conseil d’État reconnaît qu’un dispositif d’aides publiques au reboisement et à la régénération naturelle des bois et forêts présente une incidence directe et significative sur l’environnement dès lors qu’il est susceptible d’orienter les choix des acteurs de la filière forêt-bois. Il en déduit que le décret instituant ce mécanisme, dont l’incidence est appréciée au regard de son effet incitatif attendu, devait être précédé d’une consultation du public.
L’article 7 de la Charte de l’environnement demeure assez largement sous-exploité (C. Girard, L’article 7 de la Charte de l’environnement : le sous-emploi d’un outil démocratique participatif, Rev. dr. homme 2025, n° 27). Il arrive néanmoins que certaines décisions rappellent qu’il conserve une portée.
En ce sens, par un recours pour excès de pouvoir, l’association Canopée demande au Conseil d’État d’annuler la décision par laquelle le Premier ministre a rejeté le recours gracieux formé le 4 juillet 2025 contre le décret n° 2025-401 du 2 mai 2025 portant application de l’article L. 121-6 du code forestier et instaurant un régime d’aides au renouvellement forestier, ainsi que ce décret et l’arrêté du 2 mai 2025 portant application de l’article D. 156-11-21 du code forestier et instaurant un régime d’aides au renouvellement forestier.
Le Conseil d’État, avant d’en venir à la question centrale tirée d’un défaut de participation du public, a examiné des moyens relatifs à la recevabilité de la requête. La ministre de l’Agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire a en effet opposé des fins de non-recevoir à cette requête. Or, à cet égard, s’il ne fait pas de doute que le bureau de l’association Canopée a bien décidé de former une action contentieuse contre le décret du 2 mai 2025 et l’arrêté de la même date par une délibération du 20 septembre 2025, le problème se posait plus sérieusement du point de vue de la tardiveté des conclusions.
À la manière d’un cas pratique spécialement imaginé pour le partiel des deuxièmes années, l’affaire nous invite à croiser la lecture des articles R. 421-1 du code de justice administrative et L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration. Le premier énonce que « la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».
Le second dispose que toute « décision administrative peut faire l’objet, dans le délai imparti pour l’introduction d’un recours contentieux, d’un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai ». En l’espèce, si le délai contentieux concernant le décret du 2 mai 2025 a bien été interrompu par un recours gracieux formé le 4 juillet 2025, il en va différemment en ce qui concerne l’arrêté. Ce dernier texte, publié au Journal officiel le 4 mai, n’a pas fait l’objet d’un recours gracieux et, par conséquent, le délai durant lequel il pouvait être attaqué a expiré le 5 juillet 2025. La demande tendant à son annulation est par conséquent tardive et l’examen du recours ne concerne donc que le décret.
Pour le reste, l’affaire commentée nous confronte au poids et aux limites du droit à la participation du public au regard de l’article 7 de la Charte de l’environnement qui énonce que « [t]oute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».
Accédant à la demande des requérants, en estimant que le décret litigieux aurait effectivement dû être précédé d’une consultation, le Conseil d’État nous offre ici l’occasion de commenter sa décision en revenant sur les principaux enseignements qui ressortent de la construction juridique de la notion de décisions ayant une incidence sur l’environnement et la manière dont elle est appliquée en l’espèce.
Les contours de la notion de décision ayant une incidence sur l’environnement
L’affaire commentée met plus spécifiquement en jeu les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement. Cet article « définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration ».
Le champ de la participation paraît donc assez large. Les dispositions précitées s’appliquent d’abord à des décisions autres qu’individuelles, ces dernières étant quant à elles régies par les dispositions de l’article L. 123-19-2. Ensuite, le périmètre des autorités concernées est lui aussi largement entendu. Les « autorités publiques » sont concernées, ce qui inclut un bon nombre d’autorités, que ce soient celles de l’État, celles d’établissements publics ou encore celles d’autorités administratives indépendantes.
La difficulté apparaît sur la troisième condition, relative aux « incidences sur l’environnement », notion dont le contenu imprécis est largement tributaire de l’interprétation qui en est faite. La jurisprudence offre quelques repères sur ce critère. Tout d’abord, le caractère positif ou négatif de l’incidence semble indifférent (v. en ce sens, commentaire officiel de Cons. const. 18 nov. 2016, n° 2016-595 QPC, p. 9, Dalloz actualité, 23 nov. 2016, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2016. 2249 
; D. 2016. 2404 ). Ensuite, l’incidence fait l’objet d’une qualification supplémentaire.
L’article 7 de la Charte de l’environnement laissant à la loi le soin de définir « les conditions et les limites » du principe de participation, le législateur est venu préciser la notion d’incidence sur l’environnement. Dès 2010, il retenait ainsi le critère d’une incidence « directe et significative », dont le Conseil constitutionnel a admis la conformité à l’article 7 de la Charte (Cons. const. 23 nov. 2012, n° 2012-282 QPC, Association France Nature Environnement et autre, consid. 15 et 16, JA 2012, n° 470, p. 13, obs. E. Benazeth ; JT 2013, n° 149, p. 13, obs. E. Benazeth ). Cette exigence se retrouve aujourd’hui, sous une formulation négative, à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, qui exclut les décisions ayant sur l’environnement un effet « indirect ou non significatif ».
Cela étant, le vocable de l’incidence directe et significative ne dissipe pas complètement l’imprécision et la place donnée à l’interprétation. La jurisprudence reste difficile à anticiper. À titre d’illustration, puisque l’affaire litigieuse concerne les aides publiques au reboisement ou à la régénération naturelle des bois et forêts, il peut être fait référence à des affaires touchant des questions connexes. Ainsi, le Conseil constitutionnel a eu à apprécier le caractère direct de l’incidence sur l’environnement concernant une question d’utilisation du bois dans les constructions nouvelles. Il a considéré que l’adoption de normes techniques dans le bâtiment destinées à imposer l’utilisation de bois dans les constructions nouvelles, afin de favoriser une augmentation de la production de bois dont il est attendu une amélioration de la lutte contre la pollution atmosphérique, « n’est, en elle-même, susceptible de n’avoir qu’une incidence indirecte sur l’environnement » (Cons. const. 24 mai 2013, n° 2013-317 QPC, Syndicat français de l’industrie cimentière et autre, consid. 7, Dalloz actualité, 5 juin 2013, obs. R. Grand ; AJDA 2013. 1080 ; D. 2014. 104, obs. F. G. Trébulle ). Aussi, le Conseil d’État a jugé que « la création d’un label visant à promouvoir l’utilisation dans certains types de constructions nouvelles de matériaux biosourcés n’a qu’une incidence indirecte sur l’environnement » (CE 22 sept. 2014, Syndicat français de l’industrie cimentière et autres, n° 360394, Lebon ; AJDA 2014. 2454 ).
La jurisprudence révèle que l’appréciation de l’incidence procède d’une analyse de l’objet, de la finalité ou de la portée de la mesure, selon la nature du mécanisme institué. En ce sens, eu « égard à son objet et sa portée », un arrêté ayant « pour seul objet d’établir une évaluation du coût afférent à la mise en œuvre des solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs […] ainsi que les modalités de sa mise à jour aux étapes du développement du projet » ne constitue pas, par lui-même, une décision ayant une incidence directe et significative sur l’environnement (CE 11 avr. 2018, Association Mouvement interassociatif pour les besoins de l’environnement en Lorraine-Lorraine nature environnement et autres, n° 397627, Lebon ; AJDA 2018. 826 ). De même, un arrêté permettant l’utilisation de réducteurs ou modérateurs de son afin de protéger l’audition des chasseurs a été regardé, « eu égard à sa finalité et à sa portée », comme ne pouvant être « regardé comme ayant des effets directs et significatifs sur l’environnement » (CE 25 févr. 2019, Association One Voice, n° 419186, Lebon ; AJDA 2019. 433 ; Constitutions 2019. 110, chron. L. Domingo ). Ce type de raisonnement paraît toutefois aisément réversible. En effet, de nombreuses mesures susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement n’ont pas pour objet ou pour finalité de produire un tel effet, sans que cela fasse obstacle à l’existence d’une incidence environnementale réelle. Dans le dernier exemple cité, la finalité affichée de protection de l’audition des chasseurs n’empêche pas que « les tirs silencieux n’effarouchent pas la faune cynégétique qui peut donc plus facilement être tirée » (M. Moliner-Dubost, Droit de l’environnement, 3e éd., Dalloz, 2024, p. 182). L’analyse de la finalité et de la portée d’une mesure peut également conduire le juge à raisonner à partir des comportements qu’elle est susceptible d’orienter. En ce sens, il a pu être jugé qu’un arrêté, en « accordant aux véhicules biodiesel une classification équivalente à celle des “véhicules essence” et plus favorable que celle des “véhicules diesel”, facilite, quelles que soient les restrictions de circulation définies dans chacune des zones à faibles émissions mobilité, la circulation d’une catégorie de véhicules, dont il n’est pas contesté qu’ils émettent des polluants atmosphériques » (CE 25 janv. 2023, Société Gaz’up et autres, n° 465058, Dalloz actualité, 3 févr. 2023, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2023. 152 ).
Une démarche comparable ressort de la décision FF3C, dans laquelle le Conseil d’État apprécie, « eu égard à leur finalité et à leur portée », des dispositions renforçant des bonifications et incitations financières destinées à favoriser le remplacement des chaudières au fioul et, par ce biais, à développer l’utilisation des énergies renouvelables et à réduire les émissions de CO2 (CE 4 janv. 2024, Fédération française des combustibles, carburants & chauffage, n° 469215, inédit). Restait alors à apprécier l’incidence du décret litigieux à la lumière de ces éléments.
La qualification du décret comme décision ayant une incidence sur l’environnement
En l’espèce, les deux premiers critères exposés ne font aucun doute : la mesure litigieuse est un décret. Elle constitue bien une décision, autre qu’individuelle, émanant d’une autorité publique.
Quant à la question des incidences sur l’environnement, son traitement par le juge administratif fait écho aux diverses notions exposées précédemment. En ce qui concerne la nécessité d’une incidence « directe et significative », le cadre juridique est explicitement fixé par les textes et le dernier alinéa précité de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement.
Une fois précisées les caractéristiques requises de cette incidence, restait encore à établir que le décret répondait bien à ces critères. Comme cela ressort des conclusions du rapporteur public (M. Boutron, concl. sur CE 15 juill. 2026, Association Canopée, n° 509638, disponible sur ArianeWeb, p. 4-5 ; Lebon ; AJDA 2026. 1430 ), la ministre défendait une lecture restrictive du lien causal : le dispositif aurait eu pour objet principal de soutenir l’investissement économique des opérateurs de la filière forêt-bois, de sorte que ses conséquences environnementales ne seraient que le résultat d’une succession d’« effets en chaîne » (il s’agit d’emprunter une formule de J. Burguburu que l’auteur des concl. préc. emploie à plusieurs reprises). L’alternative soumise au Conseil d’État était alors la suivante : fallait-il s’en tenir à l’objet immédiatement économique du dispositif ou prendre en considération sa capacité à orienter les comportements de ses bénéficiaires ?
Le Conseil d’État retient la seconde approche. Il relève d’abord les conditions auxquelles le décret subordonne l’attribution des aides publiques au reboisement et à la régénération naturelle, notamment les seuils de diversification des espèces. Il souligne ensuite l’importance de l’aide spécifique au renouvellement forestier, dont le montant représente entre 40 et 65 % des dépenses éligibles. La combinaison de ces éléments rend, selon lui, le dispositif « susceptible d’avoir un effet d’incitation significatif sur le choix des travaux de reboisement opérés par les acteurs de la filière forêt-bois ». Or, ces travaux ont eux-mêmes une incidence directe sur l’adaptation des forêts au changement climatique et, par conséquent, sur l’optimisation du stockage du carbone.
L’incidence environnementale du décret ne se trouve donc pas reléguée au terme d’une chaîne causale trop indirecte. La solution confirme ainsi que la nature du dispositif n’est pas, par elle-même, déterminante : importent davantage les caractéristiques du mécanisme institué et l’intensité de l’incitation qu’il est susceptible d’exercer sur ses destinataires. Sous cet angle, la notion d’incidence directe présente une certaine subtilité : l’effet environnemental demeure médié par le comportement des bénéficiaires de l’aide, sans que cette médiation suffise à le rendre indirect.
Il est par ailleurs intéressant de relever que le Conseil d’État refuse de considérer que la faible diffusion initiale du dispositif suffit à exclure son incidence sur l’environnement. À l’argument de la ministre selon lequel l’aide n’avait, en 2025, concerné que 7 271 hectares, soit une part minime de la superficie forestière, il répond qu’un tel bilan, établi à peine huit mois après l’entrée en vigueur du décret, « ne saurait suffire à rendre compte des effets attendus d’une telle politique publique d’incitation financière ». L’incidence du dispositif est ainsi appréciée moins à partir de l’ampleur des effets déjà observables qu’à partir de son aptitude à les provoquer, compte tenu de la nature des conditions posées et de l’intensité de l’avantage financier offert.
En définitive, ayant reconnu une incidence directe et significative du décret, le Conseil d’État conclut que l’association requérante était bien fondée à soutenir que le décret aurait dû faire l’objet d’une consultation préalable du public.
par Merwane Benrahou, Docteur en droit, ATER Paris Cité, CMH
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