Du bon usage de la qualification d’infraction unique en présence d’une pluralité de pratiques commerciales déloyales similaires
En présence d’un ensemble de pratiques commerciales déloyales similaires, une législation nationale peut-elle retenir une qualification d’infraction unique, ce qui conduit à l’infliction d’une seule amende dont le montant est plafonné ?
Telle est la question préjudicielle à laquelle la Cour de justice devait répondre à la suite de sa saisine par une juridiction autrichienne. La décision rendue à cette occasion est particulièrement intéressante, puisqu’elle permet de revenir sur l’articulation des droits européen et nationaux. On y apprend que, si une autorité nationale peut librement qualifier plusieurs pratiques similaires d’infraction unique, c’est à la condition que cette qualification, par les conséquences qu’elle entraîne, n’entrave pas la répression des fautes lucratives commises par l’infracteur.
La primauté du droit européen sur les droits nationaux est un principe bien connu. Il ne tranche cependant pas toutes les difficultés relatives à l’articulation entre ces deux corps de règles. Dans bien des matières, celle-ci débouche sur une application distributive des règles de procédure du droit national et des règles de fond du droit européen. La distinction entre ces deux ordres de questions n’est cependant pas si étanche qu’il y paraît, ce qui conduit à constater que, bien souvent, la marge de manœuvre offerte aux législateurs nationaux s’apparente à une liberté surveillée… L’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 29 janvier 2026 en constitue une illustration éclatante.
Celui-ci porte sur le comportement adopté par M. GmbH (« le distributeur »), exploitant de magasins de vente au détail de produits alimentaires en Autriche. En réaction aux conséquences de la pandémie de covid-19 sur son activité, cette entreprise a décidé d’entamer un processus de restructuration. S’agissant d’une opération très coûteuse, le distributeur a décidé d’envoyer un courriel quasi identique à seize de ses fournisseurs afin qu’ils lui versent une participation financière en réglant la facture jointe. Seuls deux d’entre eux ont donné suite à cette demande, avant que le distributeur ne décide de mettre fin à ce processus en annulant les factures et en remboursant les montants déjà versés.
Le BWB, Autorité autrichienne de la concurrence, a tout de même considéré que le distributeur avait commis seize infractions distinctes en demandant à ses fournisseurs des paiements sans lien avec la vente de produits agricoles et alimentaires, en violation des dispositions du FWBG, loi autrichienne visant à garantir des conditions de concurrence loyale. Le BWB a donc saisi l’Oberlandsgericht Wien (« la juridiction de renvoi ») – Tribunal régional supérieur de Vienne – de seize demandes d’infliction d’amendes au distributeur. Or, celui-ci s’y est opposé, estimant avoir commis une infraction unique, passible d’une sanction unique, plafonnée dans les conditions prévues par le droit autrichien.
C’est précisément l’incertitude relative à la qualification du comportement adopté par le distributeur qui a motivé la juridiction de renvoi à poser deux questions à la Cour de justice. Il s’agissait de se demander si le rééquilibrage des relations entre vendeurs et acheteurs, objectif poursuivi par la directive (UE) 2019/633 du 17 avril 2019 sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d’approvisionnement agricole et alimentaire (« la directive »), pouvait être atteint en recourant à la qualification d’infraction unique. La réponse apportée par la Cour de justice est double : si, en premier lieu, les autorités nationales sont libres de réunir plusieurs comportements infractionnels sous une qualification unique, elles doivent tout de même, en second lieu, prononcer des sanctions respectant les critères posés par le droit européen.
Le domaine du droit national : la qualification d’infraction unique
Cette liberté permet aux autorités nationales de retenir indifféremment l’existence d’une infraction unique ou d’une pluralité d’infractions. En effet, la directive (UE) 2019/633 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 ne s’oppose pas à une qualification unique, tandis qu’aucun principe du droit européen n’interdit de reconnaître l’existence d’une pluralité d’infractions.
L’admissibilité d’une qualification unique par la directive (UE) 2019/633
L’arrêt rendu par la Cour de justice décrit de manière très pédagogique les trois éléments à prendre en considération dans l’interprétation d’une directive européenne : son texte, son contexte et ses objectifs. Ici, le libellé de l’article 6, 1, e), de la directive ne posait aucune difficulté, dans la mesure où il y est expressément indiqué que les « règles et procédures nationales » s’appliquent au pouvoir de prononcer des sanctions en réaction aux infractions qu’elle prévoit. La Cour en déduit naturellement la possibilité pour l’autorité nationale de retenir une qualification unique en présence de plusieurs infractions similaires (§ 36).
Par ailleurs, la prise en compte du contexte dans lequel cette disposition s’insère nécessite de tirer toutes les conséquences du fait que les considérants 1 et 39 de la directive affirment qu’elle repose sur une logique d’harmonisation minimale, ce qui appelle deux observations. Premièrement, la directive n’empêche pas les législateurs nationaux d’adopter des règles plus sévères lorsqu’ils l’estiment nécessaire. Deuxièmement, et c’est là l’essentiel, toutes les questions qui ne sont pas directement traitées par la directive doivent être régies par le droit national (§§ 38 et 40). La directive étant muette sur la question de la qualification d’une pluralité de pratiques similaires, les législateurs nationaux peuvent librement opter pour une qualification unique.
Enfin, les objectifs poursuivis par la directive justifient également cette interprétation. Suivant en cela l’avis de l’avocat général Rantos (§ 37 de ses concl.), la Cour de justice écarte l’argument du BWB selon lequel les règles européennes viseraient la protection individuelle de chaque fournisseur, ce qui devrait naturellement conduire à reconnaître autant d’infractions qu’il y a de victimes. Bien au contraire, la directive poursuit un objectif plus global : il s’agit de rééquilibrer les relations entre fournisseurs et distributeurs, au profit des premiers cités, afin de protéger la population agricole dans son ensemble, en assurant à chacun de ses membres un revenu décent (§ 41). Dès lors, au vu de l’ensemble de ces éléments, la Cour pouvait affirmer que ni la lettre, ni l’esprit de la directive ne s’opposaient à ce que les multiples paiements sans lien avec la vente de produits agricoles et alimentaires soient traités en l’espèce comme une infraction unique.
L’admissibilité d’une qualification plurale par le droit européen
Si la directive admet sans difficultés la qualification d’infraction unique, les autorités nationales n’ont pas pour autant l’obligation de raisonner de la sorte. Elles peuvent, à l’inverse, opter pour une qualification plurale, chacune des pratiques déloyales constituant alors une infraction autonome. Ni les règles applicables en matière de concurrence, ni le principe ne bis in idem ne permettent de s’opposer à une telle liberté.
Le premier réflexe de l’esprit consiste à rapprocher la présente situation de la qualification d’infraction unique et continue du droit européen de la concurrence. Mais il faut se méfier des premières impressions… D’une part, la base juridique n’est pas la même dans les deux hypothèses. Si la directive est fondée sur l’article 43 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatif à la mise en œuvre de la politique agricole commune, la théorie de l’infraction unique et continue repose sur l’article 101 du même Traité, siège du principe de prohibition des ententes anticoncurrentielles. D’autre part, l’objectif recherché n’est pas le même. Dans le contexte du droit de la concurrence, il s’agit d’alléger le fardeau probatoire pesant sur les épaules des autorités de concurrence, qui font régulièrement face à des infractions protéiformes dans leur lutte contre les cartels. L’idée est alors de leur permettre de caractériser l’existence d’une infraction globale sans avoir à rapporter la preuve de l’existence de chacun des comportements infractionnels adoptés par les entreprises en cause. En revanche, dans la présente affaire, la logique consumériste est bien différente. Il est en effet question de retenir la qualification d’infraction unique afin de faire bénéficier l’infracteur du plafonnement de l’amende prévu par le droit autrichien. Cette qualification unique joue donc ici en faveur du distributeur fautif (§ 43) !
De même, le principe ne bis in idem ne saurait être invoqué afin d’obliger l’autorité poursuivante à retenir la qualification d’infraction unique. En réalité, ce principe interdit seulement le cumul de sanctions à l’encontre d’une seule personne pour les mêmes faits. Mais, pour que la condition « idem » soit remplie, il est nécessaire que les faits en cause soient rigoureusement identiques. Or, en l’espèce, tel n’est pas le cas : si le BWB devait obtenir de la juridiction de renvoi qu’elle inflige seize amendes au distributeur fautif, ce ne seraient pas les mêmes faits qui donneraient lieu au prononcé des différentes sanctions. Bien au contraire, il s’agirait de sanctionner plusieurs demandes distinctes de paiement sans lien avec la vente de produits agricoles ou alimentaires, puisqu’elles ont été adressées à seize fournisseurs différents, pour des montants variables. L’absence d’identité entre les parties suffit à exclure la condition « idem » et à légitimer la possibilité de retenir l’existence d’autant d’infractions qu’il existe de demandes de paiement.
La liberté de qualification offerte aux autorités nationales ne constitue cependant qu’une facette de la décision rendue par la Cour de justice. Celle-ci précise également que, si l’autorité de poursuite a opté pour la qualification d’infraction unique, le respect du droit européen lui impose d’infliger au distributeur fautif une sanction suffisamment dissuasive.
Le domaine du droit européen : la sanction de l’infraction unique
La liberté offerte aux législateurs nationaux n’est pas sans limite. L’effectivité du droit européen suppose en effet que, si la qualification d’infraction unique est retenue, la sanction prononcée présente certains caractères. Il faut impérativement que les autorités nationales disposent d’un pouvoir d’appréciation leur permettant de prononcer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, en accordant une attention particulière au gain financier espéré par l’auteur des pratiques déloyales.
Un moyen : le pouvoir d’appréciation de l’autorité nationale
Ouvert à ce qu’une législation nationale prévoie la possibilité de qualifier d’infraction unique un ensemble de pratiques commerciales déloyales, le droit européen est tout de même réservé vis-à-vis de la situation dans laquelle cette qualification unique a pour corollaire l’infliction d’une amende dont le montant est plafonné. Dans ce cas de figure, la Cour de justice estime que les règles nationales ne sont conformes au droit européen que si les autorités compétentes disposent d’un pouvoir d’appréciation leur permettant de prononcer des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives, compte tenu de la nature, de la durée, de la récurrence et de la gravité de l’infraction » (§ 50).
Pour bien prendre la mesure de ces différentes exigences, il est cette fois possible de se référer à la pratique décisionnelle en matière de concurrence. En effet, les droits de la concurrence et de la consommation, par-delà leurs différences, poursuivent un objectif commun : la lutte contre les abus pouvant être commis sur le marché en présence d’un déséquilibre de puissance entre deux opérateurs (M.-S. Payet, Droit de la concurrence et droit de la consommation, préf. M.-A. Frison-Roche, Dalloz, 2001). Dans les deux cas, les autorités s’attachent au prononcé d’une amende optimale, c’est-à-dire d’une sanction pécuniaire qui décourage celui qui en est menacé de chercher à réaliser un profit illicite en abusant de sa puissance économique.
La Cour insiste fortement sur l’exigence de proportionnalité de la sanction (§ 51). Les droits nationaux doivent impérativement permettre d’infliger une sanction dissuasive, après une évaluation in concreto de la situation par l’autorité nationale saisie. Dans ses lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en présence de pratiques anticoncurrentielles (« LD », 2006/C 210/02), la Commission indique ainsi « personnaliser » la peine et, au titre des circonstances aggravantes, elle envisage « la nécessité de majorer la sanction afin de dépasser le montant des gains illicites réalisés grâce à l’infraction » (LD, § 31). On en déduit qu’à ses yeux, la sanction optimale est celle qui prive l’infracteur du bénéfice de ses gains illicites, quel que soit le corps de règles en cause. Aussi, pour lutter efficacement contre les fautes lucratives, le droit national doit nécessairement permettre aux autorités compétentes d’écarter le plafonnement de l’amende unique lorsque son application mécanique conduirait à l’infliction d’une amende trop faible par rapport au montant du profit illicite.
Une fin : la lutte contre les fautes lucratives
Un doute sur le caractère proportionné de la sanction naît dans la situation où plusieurs pratiques déloyales ont été qualifiées d’infraction unique, alors que le droit national prévoit un plafonnement de la sanction pécuniaire. En effet, si ce plafond est trop bas, l’amende risque de manquer son but, puisque l’infracteur sera en mesure de conserver une partie importante du résultat illicite de ses pratiques déloyales. Ainsi que l’affirme la Cour de justice, si le gain tiré de l’infraction unique dépasse largement le montant de la sanction infligée, les règles nationales ne sont pas conformes au droit européen (§ 54).
On ne peut qu’approuver : l’option relative à la qualification de la pluralité de pratiques déloyales est purement procédurale. Sur le terrain substantiel, il est nécessaire de respecter les objectifs posés par la directive. La qualification d’infraction unique se doit donc d’être totalement neutre quant à la sanction prononcée, ce qui implique de ne pas conduire à l’infliction d’une amende largement inférieure au montant cumulé des sanctions qui auraient été prononcées si le choix d’une pluralité d’infractions avait été retenu. Le plafonnement du quantum de l’amende ne doit donc pas constituer une entrave à la répression efficace des pratiques commerciales déloyales (rappr. l’art. L. 470-2, VII, c. com., admettant le cumul de sanctions administratives, sans fixation de plafond, en présence de manquements « en concours »).
En guise de conclusion, pour dire quelques mots du droit français, le nouvel article 1254 du code civil – relatif aux sanctions civiles prononcées en présence d’une faute lucrative causant un dommage à plusieurs personnes placées dans une situation similaire – semble parfaitement respecter les principes posés par la Cour de justice. En cas de cumul entre une sanction civile et une amende, l’avant-dernier alinéa de ce texte prévoit que le montant global des sanctions pécuniaires ne peut dépasser le maximum légal le plus élevé. Ou bien le plafond le plus élevé est celui de la sanction civile, auquel cas il s’agit de deux fois ou cinq fois le montant du profit illicite, selon la qualité de l’auteur de l’infraction. Ou bien le plafond le plus élevé est celui de l’amende administrative, ce dont il faut déduire que l’on se situe au-delà des plafonds précédents, qui permettent déjà une répression dissuasive. Dans tous les cas, le droit européen y trouve son compte !
par Charlie Lledo, Maître de conférences en droit privé et sciences criminelles, Université Reims Champagne-Ardenne, CEJESCO (UR 4693)
CJUE 29 janv. 2026, aff. C-311/24
© Lefebvre Dalloz