Du transfert de compétences civiles du juge des libertés et de la détention

28.11.2023

L’article 44 de la loi n° 2023-1059 d’orientation et de programmation du ministère de la Justice prévoit de transférer des compétences civiles du juge des libertés et de la détention au profit du magistrat du siège du tribunal judiciaire en matière de rétention administrative des étrangers et d’hospitalisation sans consentement.

La loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la Justice a été promulguée le 20 novembre dernier, après un certain temps de débats parlementaires essentiels pour un texte aussi important et, sous certains aspects au moins, aussi ambitieux. Parmi les dispositions discrètes qui peuvent s’y loger, l’article 44 risque de faire couler de l’encre en doctrine. Ce texte transfère, en effet, purement et simplement les compétences civiles du juge des libertés et de la détention au profit du magistrat du siège du tribunal judiciaire. Décryptage de cette modification majeure du paysage juridique qui devra prendre effet au plus tard le 1^er novembre 2024.

Un juge des libertés et de la détention recentré sur la matière pénale

Questionner le rôle du juge des libertés et de la détention (JLD) pouvait devenir complexe ces dernières années. Ses compétences avaient, en effet, gagné en envergure et malgré des pouvoirs essentiellement dédiés à la matière pénale, nul ne pouvait ignorer son rôle capital en droit civil notamment en matière de rétention des étrangers ou d’hospitalisation sans consentement. Tant le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que le code de la santé publique offrent au JLD, dans leur mouture antérieure au texte étudié, une place centrale pour le contrôle de ces procédures précises. La loi nouvelle vient très clairement questionner cette place du JLD qui avait été critiquée par certains, notamment par des magistrats qui n’avaient pas sans raison souligné que la charge de travail de ce juge spécialisé tendait à inexorablement être de plus en plus importante ces dernières années.

Outre cette idée, il était aussi question d’une certaine disparité entre la matière pénale et ces matières civiles qui ne partageaient que peu de traits communs sous bien des aspects.

La loi n° 2023-1059 vient donc transférer les compétences civiles du JLD au profit d’un magistrat du siège du tribunal judiciaire. Il faut noter l’absence de création d’un nouveau magistrat spécialisé sur la question, ce qui reste assurément une bonne chose eu égard à la spécialisation très importante que l’on observe ces dernières années. Ici, tout magistrat du siège du tribunal judiciaire pourra trancher les questions que le JLD traitait jadis. De quelles matières s’agit-il ? Le I et le II de l’article 44 parlent du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile d’une part, et du code de la santé publique d’autre part. Il s’agit donc bien du rôle du JLD dans les procédures de rétention administrative des étrangers mais également dans les procédures de soins psychiatriques sans consentement. Le travail opéré est assez délicat car il a fallu adapter pas moins d’une cinquantaine de dispositions évoquant le rôle du JLD au profit donc d’un magistrat du siège.

L’entrée en vigueur de l’article 44 doit être fixée par décret du Conseil d’État mais elle se fera au plus tard le 1^er novembre 2024 (art. 60, IX, de la loi étudiée). Outre le transfert que nous venons d’examiner, il faut noter que l’article L. 751-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est modifié pour substituer l’expression « tenu de se présenter » en lieu et place de « se présente ». Ceci n’a rien à voir avec le transfert de compétences mais une telle substitution permet de régler une difficulté pratique concernant la procédure de détermination de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile ou de l’exécution de la décision de transfert. La modification était attendue.

Dans sa décision n° 2023-855 DC, le Conseil constitutionnel a déclaré ce transfert de compétences conforme à la Constitution en raison de la garantie d’indépendance et de celle d’impartialité attachées au statut des magistrats du siège (Cons. const. 16 nov. 2023, n° 2023-855 DC, n° 120, AJDA 2023. 2144 ). On ne percevait, en effet, pas quel motif d’inconstitutionnalité aurait pu être retenu à une telle modification législative.

Que penser maintenant d’un tel transfert de compétences ?

Appréciation critique du recentrage des compétences du JLD

La loi nouvelle vient donc très clairement permettre au JLD de retrouver ses domaines de prédilection à savoir la matière pénale et plus particulièrement le placement en détention provisoire et ses compétences en matière de protection de la liberté individuelle. Il est donc bientôt fini de jongler entre des contentieux civils et pénaux, source de bien des maux dans l’organisation judiciaire notamment en matière de gestion du temps des magistrats et des effectifs dédiés selon certains des principaux intéressés. Mais est-ce bien la solution pour soulager la charge de travail des magistrats ? La réponse est probablement négative car le contentieux hier réglé par le JLD le sera évidemment toujours par un magistrat du siège demain. Tout ceci n’est, rappelons-le, qu’un transfert de compétences et non la création d’un nouveau magistrat spécialisé dédié aux questions civiles de privation temporaire de liberté. Il n’y aura guère qu’un recrutement massif de magistrats, que la loi semble envisager plus ou moins clairement, qui pourra diminuer l’épineuse et intarissable interrogation autour de la charge de travail que doit gérer chaque juge du siège (le lecteur pourra utilement revoir sur le site de la Cour de cassation les échanges ayant eu lieu sur cette question le 13 oct. 2023).

On peut également se demander s’il était opportun que le contentieux de la rétention administrative des étrangers et celui de l’hospitalisation sans consentement passe d’une main à une autre sur le volet judiciaire. Il faut ici se rappeler de l’agitation autour du rôle du JLD dans le contrôle systématique des isolements et de la contention en milieu psychiatrique (v., sur les décis. de 2020, Civ. 1^re, QPC, 5 mars 2020, n° 19-40.039, Dalloz actualité, 15 avr. 2020, obs. C. Hélaine ; Cons. const. 19 juin 2020, n° 2020-844 QPC, Dalloz actualité, 16 juill. 2020, obs. D. Goetz ; AJDA 2020. 1265 ; D. 2020. 1559, et les obs. , note K. Sferlazzo-Boubli ; ibid. 2021. 1308, obs. E. Debaets et N. Jacquinot ; RTD civ. 2020. 853, obs. A.-M. Leroyer ; sur les décis. de 2021, Civ. 1^re, QPC, 1^er avr. 2021, n° 21-40.001, Dalloz actualité, 15 avr. 2021, obs. C. Hélaine ; RTD civ. 2021. 380, obs. A.-M. Leroyer ; Cons. const. 4 juin 2021, n^os 2021-912/913/914 QPC, AJDA 2021. 1176 ;AJDA 2021. 1176 ; D. 2021. 1324, et les obs. , note K. Sferlazzo-Boubli ; 31 mars 2023, n^os2023-1040/1041 QPC, Dalloz actualité, 6 avr. 2023, obs. C. Hélaine ; D. 2023. 762 , note L. Bodet et V. Tellier-Cayrol ) mais également de la jurisprudence pléthorique en matière de contrôle de la rétention administrative des étrangers (v. récemment sur la connaissance par l’administration de la curatelle d’une personne étrangère, Civ. 1^re, 15 nov. 2023, n° 22-15.511 FS-B, Dalloz actualité, 22 nov. 2023, obs. C. Hélaine). Ce transfert de compétences sonne donc un peu, il faut le dire, comme un pis-aller. Le législateur semble, certes, recentrer le JLD sur son véritable rôle dans la matière pénale mais, ce faisant, celui-ci diminue son emprise sur la protection des libertés individuelles.

En outre, une telle réforme va nécessairement créer un besoin de formation d’autres magistrats, qui ne sont pas JLD pour gérer ces contentieux aussi techniques que redoutables. Au bout de bien des années, le JLD n’était-il pas désormais rompu à l’exercice ? On observe, par ailleurs, le risque de cette perte de la spécialisation du contentieux dans les permanences de vacations et de week-end où des magistrats qui ne pratiquent pas ces matières au quotidien doivent se confronter aux délicates affaires de rétention administrative et de soins psychiatriques sans consentement. Ce transfert de compétences n’arrangera certainement pas ce problème. Il ne fait que de le reporter d’une manière légèrement différente.

Le choix opéré reste toutefois courageux en ce qu’il poursuit un objectif de recentrage du rôle du JLD sur la matière pénale. Il faudra toutefois, pour le législateur, demeurer très vigilant sur ces mesures attentatoires à la liberté individuelle que sont la rétention administrative des étrangers ou l’hospitalisation sans consentement pour éviter toute condamnation de la Cour européenne des droits de l’homme dont on connaît la sévérité concernant ces procédures.