Encadrement des loyers à Paris : l’homogénéité des secteurs géographiques en question
Le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours dirigé contre l’arrêté fixant les loyers de référence, ne censure l’appréciation portée par le représentant de l’État pour déterminer les secteurs géographiques qu’en cas d’erreur manifeste. Les seuls écarts entre les loyers de référence déterminés entre différentes catégories de logements, notamment eu égard à la période de construction de l’immeuble, au sein d’un même secteur ne sauraient renseigner sur la dispersion des loyers pratiqués pour des biens similaires au sein de ces secteurs pour apprécier le caractère homogène de ces derniers.
L’actuel dispositif d’encadrement des loyers résulte de l’article 140 de la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN » du 23 novembre 2018.
Expérimental, il ne s’applique qu’à l’initiative des collectivités éligibles qui doivent en faire la demande. Un décret détermine alors le périmètre du territoire sur lequel il s’applique. Puis, chaque année, le préfet du territoire concerné adopte un arrêté fixant les loyers de référence pour chaque secteur géographique et catégorie de logements donnés.
L’encadrement des loyers sur le territoire de la ville de Paris
À Paris, ce dispositif a été instauré sur l’intégralité du territoire de la ville par le décret n° 2009-315 du 12 avril 2019 (au sujet duquel, v. AJDI 2019. 328, obs. Y. Rouquet 
). Le premier arrêté fixant les loyers de référence du 28 mai 2019 (Arr. n° 2019-05 du 28 mai 2019) a rendu ce dispositif applicable pour les contrats conclus ou renouvelés depuis le 1er juillet 2019 (v. Y. Rouquet, AJDI 2019. 494 ). Cet arrêté liste quatorze secteurs géographiques qui regroupent ensemble 80 quartiers. Les arrêtés annuels qui ont suivi actualisent les données chiffrées en reprenant ces critères (en dernier lieu, v. Arr. IDF-2024-05-28-00001 du 28 mai 2024, Dalloz actualité, 14 juin 2024, obs. Y. Rouquet).
L’observatoire des loyers de l’agglomération parisienne a estimé que ce dispositif concernait environ 38 000 logements lors de son entrée en vigueur, puis 136 000 en 2022.
Les recours contre la réglementation applicable à Paris
Plusieurs recours ont été engagés de la part d’associations de propriétaires pour obtenir l’annulation tant du décret du 12 avril 2019 (CE 10 mai 2022, n° 431495, Lebon ; AJDA 2022. 952 ; AJDI 2023. 39 , obs. N. Damas ; RDI 2022. 320, étude F. Roussel ; AJCT 2022. 521, obs. A. Alaimo ; ibid. 2023. 344, étude A. Alaimo ), que des arrêtés préfectoraux, dont celui du 28 mai 2019 (A. Pando, Encadrement des loyers : le bras de fer se poursuit, LPA 28 août 2019, p. 4) en se fondant sur des motifs divers de légalité externe et interne. C’est sur un aspect très technique de la mise en œuvre du dispositif que le Conseil d’État s’est prononcé dans l’arrêt du 18 novembre 2024 sous étude (AJDA 2024. 2145, obs. J.-M. Pastor ).
La délimitation de zones homogènes
L’article 140 de la loi ELAN impose de déterminer les catégories de logements et les secteurs géographiques en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers. L’article 2 du décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 précise, d’une part, que les catégories de logement sont déterminées en fonction au moins des caractéristiques du logement relatives au type de location, meublée ou non, au nombre de pièces principales, et à l’époque de construction et, d’autre part, que les secteurs géographiques doivent délimiter des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif. Ainsi, les exigences du décret portent sur deux points qui doivent pouvoir être justifiés l’un et l’autre : les catégories de logements d’une part, et l’homogénéité de chaque secteur d’autre part.
La méthodologie ayant présidé au découpage territorial opéré par l’arrêté préfectoral du 28 mai 2019 était en l’espèce discutée.
Le jugement du Tribunal administratif de Paris avait fait droit à la demande d’annulation de l’arrêté préfectoral du 28 mai 2019 en retenant qu’il ne ressort pas du dossier que l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP) aurait constaté la structuration du marché locatif parisien avant que le préfet ne prenne l’arrêté attaqué (TA Paris, 8 juill. 2022, n° 2116014/6-1).
Ce jugement est annulé par la Cour administrative d’appel de Paris (CAA Paris, 2 oct. 2023, nos 22PA04134 et 22PA04135) qui, pour constater l’homogénéité des secteurs géographiques, avait comparé au sein d’un même secteur les loyers de référence entre différentes catégories selon leur période de construction. Par exemple, pour un logement d’une pièce en secteur 2, l’écart de loyer de référence entre les logements construits à des périodes différentes.
Cette démonstration est censurée pour erreur de droit. Le Conseil d’État relève que « des écarts entre ces loyers, qui résultent de l’arrêté contesté et sont au demeurant déterminés à partir des loyers médians observés, ne sauraient renseigner sur la dispersion des loyers pratiqués pour des biens similaires au sein de ces secteurs pour apprécier le caractère homogène de ces derniers ».
En effet, la comparaison au sein d’un secteur géographique, des loyers de référence d’une même catégorie de logement selon leur date de construction ne permet pas de justifier de l’homogénéité des logements relevant d’une même catégorie au sein de cette zone.
La cour d’appel mélange ici les deux critères posés par l’article 2 du décret de 2015.
La motivation juridique de l’arrêt étant censuré par le Conseil d’État, l’affaire est renvoyée devant la Cour administrative d’appel de Paris.
Un contrôle restreint
Il faut que noter, que dans cet arrêt, le Conseil d’État précise préalablement la portée du contrôle du juge de l’excès de pouvoir : saisi d’un recours dirigé contre l’arrêté fixant les loyers de référence, celui-ci ne censure l’appréciation portée par le représentant de l’État pour déterminer ces secteurs géographiques qu’en cas d’erreur manifeste d’appréciation. (v. égal., CE 9 nov. 2018, n° 408667, Lebon ; AJDA 2019. 671 ). Il n’opère donc qu’un contrôle restreint. Il en résulte que les autorités préfectorales disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant au zonage établi pourvu qu’il réponde aux critères légaux.
Devant la cour d’appel de renvoi, il appartiendra aux services de la préfecture de présenter la méthodologie employée pour délimiter les secteurs, et de démontrer qu’elle répond aux critères légaux. La pertinence du zonage effectué ne sera censurée qu’en cas d’erreur manifeste d’appréciation.
Les arguments tirés de l’illégalité du zonage ont été présentés pour contester les arrêtés préfectoraux adoptés sur d’autres territoires. Les juges ont opéré un contrôle restreint. Ainsi, le Tribunal administratif de Lyon a estimé que l’arrêté, sans résulter d’erreur manifeste d’appréciation, a pu être défini au regard des similarités du marché locatif constatées sur des unités spatiales homogènes d’environ 2 000 habitats identifiés par l’INSEE (TA Lyon, 6 mars 2024, n° 2109074). Celui de Montpellier a considéré comme conforme au décret de 2015 l’arrêté, alors que la structuration du marché locatif montpelliérain a été constatée par l’observatoire local des loyers en fonction de cinq zones présentant des niveaux de loyer homogènes selon le découpage statistique infra-communal IRIS dont les limites correspondent aux grandes coupures du tissu urbain (TA Montpellier, 15 mai 2014, n° 2203854).
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