Ententes : la Commission européenne adopte son premier avis en application de l’article 210 bis du règlement OCM

22.09.2025

La Commission européenne a adopté son premier avis en application de l’article 210 bis du règlement (UE) n° 1308/2013, qui prévoit une dérogation à l’application du droit de la concurrence pour les accords de durabilité en matière agricole, concernant un accord entre certains producteurs de vin d’Occitanie et leurs clients. Elle estime que l’accord en question, qui vise à encourager les producteurs de vin concernés à maintenir les pratiques de production durables, rempli les critères de l’article 210 bis et se trouve, par là même, en dehors du champ d’application du droit de la concurrence.

Ce premier avis permet de mieux comprendre les modalités d’application concrète de cette disposition et de constater que la Commission adopte une approche pragmatique de l’évaluation du caractère indispensable d’une restriction de concurrence au soutien d’un accord poursuivant un objectif de durabilité. Cet avis ravive également, par sa nouveauté, la question de la justification de restrictions de concurrence par l’invocation de la notion de « cartel de crise ».

Le 15 juillet 2025, la Commission européenne a adopté un avis relatif à la demande présentée par Vignerons coopérateurs de France en vertu de l’article 210 bis, § 6, du règlement (UE) n° 1308/2013 (dit « règlement OCM ») concernant un Accord de durabilité entre certains producteurs de vin d’Occitanie et leurs clients.

L’accord en cause visait à encourager les producteurs de vin durable d’Occitanie à maintenir leurs productions durables, suivant la norme européenne « produits biologiques » et la norme française « Haute valeur environnementale » (HVE).

À cet égard, pour préserver leur activité, certains producteurs de vin durable, avec leurs acheteurs de vin en vrac, ont envisagé la fixation en commun de prix d’« orientation », des prix recommandés d’achat en vrac, non contraignants, calculés sur la base des coûts supplémentaires réels de la production durable majorés de 20 %. Cet ajustement vise à garantir une rentabilité minimale des producteurs pour pérenniser les exploitations durables.

En effet, les producteurs de vin durable d’Occitanie font face à de fortes difficultés économiques : surproduction, effondrement corrélative des prix du vin et concurrence du vin conventionnel. Les consommateurs, bien que sensibles aux enjeux environnementaux, restent peu informés sur les bénéfices concrets de la viticulture durable ou des surcoûts qu’elle implique. Ils ne sont donc pas prêts à payer le surprix correspondant. Dans ce contexte, en l’absence d’accord, de nombreux producteurs durables risquaient soit de repasser vers un modèle conventionnel plus rentable, soit d’abandonner la production de vin en profitant des aides publiques à l’arrachage des vignes, destinées à résorber la surproduction.

Après avoir examiné la conformité de l’accord aux différents critères de l’article 210 bis, la Commission conclut que l’accord de fixation d’un prix d’orientation est « exclu du champ du droit de la concurrence », selon la terminologie consacrée, bien que le raisonnement mené fasse davantage écho à une forme particulière d’exemption (v. P. Garenne et J.-B. Roche, Crise agricole et durabilité : Partie VI - Les liaisons dangereuses entre la politique agricole commune et la politique de concurrence : Le cas de l’article 210 bis du règlement OCM, Concurrences n° 5-2025, art. n° 124921).

Cette solution semble briser un tabou du droit de la concurrence : l’exonération d’un accord entre concurrents sur les prix. Elle est permise par une analyse pragmatique et détaillée de l’indispensabilité de l’accord pour permettre le maintien sur le marché des producteurs de vin durable, ce qui donne une nouvelle vie à la question de l’exemption des cartels de crise en matière agricole lorsqu’ils poursuivent un objectif de développement durable.

L’analyse détaillée du caractère indispensable de l’accord de durabilité par la Commission

Après avoir présenté les caractéristiques générales de l’accord, la Commission passe en revue des conditions de l’article 210 bis pour déterminer si elles sont remplies.

Les questions de champ d’application de l’article 210 bis, à la fois personnel et matériel, ne posent pas de difficultés particulières :

l’accord impliquant des producteurs agricoles dans son volet horizontal comme vertical, il rentre dans le champ d’application personnel de l’article 210 bis ;
l’accord concernant le vin durable en vrac, et visant à l’application de deux normes de durabilité (vin biologique et HVE) qui exigent plus que la simple application de la règlementation sur la production de vin conventionnelle, il rentre également dans le champ matériel de l’article 210 bis.

Ensuite, pour qu’un accord de durabilité impliquant des producteurs agricoles bénéficie de l’exclusion de l’article 210 bis, il faut encore qu’il soit indispensable à la poursuite de l’objectif de durabilité. Cela requiert d’examiner la nécessité de l’accord dans son ensemble et de chacune des restrictions de concurrence qu’il contient.

Selon la Commission, l’accord comporte les trois restrictions de concurrence suivantes : (i) une restriction sur les prix via la fixation du prix d’orientation (au niveau horizontal puis éventuellement vertical), (ii) un éventuel échange d’informations commercialement sensibles, et (iii) une éventuelle limitation indirecte de la production dans la mesure où la production de vin durable encouragée produit généralement par hectare que la production de vin conventionnelle.

Appliquant méthodiquement les lignes directrices sur l’application de l’article 210 bis, la Commission examine d’abord le caractère indispensable de l’accord dans son ensemble, du type de restriction de concurrence envisagé puis de la nature et de l’intensité des restrictions de concurrence contenues dans l’accord.

Sur le caractère indispensable de l’accord, par rapport à des actions individuelles des entreprises concernées, la Commission distingue entre la dimension horizontale et verticale de l’accord :

sur la dimension horizontale, il apparaît que les producteurs de vin, selon les deux normes de durabilité, n’avaient pas individuellement le pouvoir de négociation nécessaire pour soutenir des prix d’achat en vrac suffisamment élevés ;
sur la dimension verticale, la Commission estime que la participation des négociants à l’accord et donc à la détermination du prix d’orientation est indispensable pour garantir que ce prix soit fixé à un niveau qui, non seulement rémunère les producteurs pour le maintien de leurs efforts de production conformément aux normes HVE et vin biologique, mais permet également aux négociants de revendre les produits à leurs propres clients. Si les acheteurs de vin durable ne peuvent eux-mêmes écouler leurs stocks, le maintien de la production ne sera pas possible.

La Commission continue avec une analyse très complète des restrictions de concurrence qui auraient pu être envisagées à la place de la fixation d’un prix recommandé pour expliquer en quoi ces autres options ne sont pas également aptes à régler le problème de rentabilité identifié. Par exemple, un engagement sur l’achat de quantités minimales de produits par les négociants en vin ne garantit pas que les prix d’achat soient suffisants pour assurer la rentabilité des exploitations durables. De même, si un accord sur la promotion des labels HVE ou biologique pourrait convaincre sur le long terme les consommateurs à payer davantage pour les vins durables, les producteurs risqueraient de cesser leurs activités bien avant que cette campagne n’ait pu démontrer son éventuelle efficacité.

La Commission constate également que la fixation d’un prix recommandé est moins contraignante que la détermination d’un prix minimal ou d’un prix identique pour tous les produits similaires, puisque les opérateurs restent libres de l’appliquer ou non.

Concernant l’intensité de la restriction, la Commission estime que le calcul du prix d’orientation fondé sur une analyse objective des coûts engendrés par la production de vin durable, en prenant en compte les coûts supplémentaires et les pertes de revenus par rapport à la production de vin conventionnel, est une méthode raisonnable.

L’incitation financière par la majoration de 20 % du prix par rapport aux coûts totaux moyens peut, selon la Commission, être jugée indispensable compte tenu du risque de variations inattendues des coûts et des fortes incitations économiques des producteurs à sortir de la production de vin durable. Le chiffre de 20 % correspond à l’incitation jugée raisonnable dans les lignes directrices relatives à l’article 210 bis (v. Lignes directrices de la Commission sur l’exclusion de l’art. 101 du TFUE pour les accords de durabilité des producteurs agricoles en vertu de l’art. 210 bis du règl. [UE] n° 1308/2013, § 127).

Enfin, la Commission s’assure que les restrictions de concurrence connexes constituées par les échanges d’informations commercialement sensibles et la limitation indirecte de la production sont également indispensable à l’accord :

en ce qui concerne le risque d’échanges d’informations commercialement sensibles, les acteurs ayant sollicité l’avis rassurent la Commission en s’engageant à limiter les discussions aux composantes essentielles des prix pour déterminer le prix d’orientation et à les scinder en deux réunions distinctes, l’une sur la production HVE et l’autre sur la production biologique. Cela vise à éviter une diffusion trop large des informations pour respecter le critère d’indispensabilité ;
en ce qui concerne la limitation indirecte de la production, car les exploitations durables produisent moins que les conventionnelles, la Commission estime que le scénario contrefactuel le plus réaliste est que, en l’absence de l’accord, de nombreux producteurs de vin durable sortiraient complètement du marché en surproduction. Par conséquent, le maintien de productions de vins durables, moins productives, est un moindre mal du point de vue de la limitation de la production.

L’ensemble des critères de l’article 210 bis étant rempli, la Commission conclut que l’accord de durabilité en cause n’entre pas dans le champ de l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

L’approche pragmatique de la Commission garantit l’effet utile de l’article 210 bis

Cette première analyse dans le cadre de l’article 210 bis révèle que la Commission entend bien donner toute sa portée à cet article.

S’il pouvait sembler à la lumière des lignes directrices sur l’article 210 bis que la Commission risquait de faire une appréciation restrictive de la condition d’indispensabilité, privant le nouvel article d’une portée importante, à l’instar des autres dérogations prévues dans le cadre de la politique agricole commune (v. P. Garenne et J.-B. Roche, art. préc.), l’approche finalement suivie dans ce premier avis semble plus pragmatique.

Il y avait, par exemple, des éléments dans la demande d’avis qui auraient pu conduire la Commission à ne valider que la dimension horizontale et non la dimension verticale de l’accord. En effet, les producteurs de vin durable indiquaient également qu’en cas d’échec de la signature d’un accord avec les acheteurs de vin, ils prévoyaient tout de même de signer un accord entre eux pour renforcer leur pouvoir de négociation face aux acteurs de l’aval et là encore protéger au mieux leur rentabilité. Cet élément de fait aurait pu conduire la Commission à estimer que l’accord vertical n’était pas absolument indispensable, puisque les parties semblent envisager la possibilité d’atteindre leurs objectifs en s’en passant.

La Commission ne suit pas cette voie. Elle accepte les arguments des demandeurs selon lesquels l’accord horizontal permet déjà de poursuivre plus efficacement l’objectif de durabilité qu’une absence d’accord, mais la conclusion d’un accord vertical augmente significativement l’efficacité de l’accord et son potentiel d’atteindre les objectifs de durabilité.

Sur un plan plus général, l’avis sous commentaire démontre l’importance du retour en force des demandes d’avis aux autorités de concurrence. Depuis l’avènement du règlement (CE) n° 1/2003 du 16 décembre 2002, et la fin des exemptions individuelles ex ante accordées par la Commission aux entreprises, l’article 101, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne semblait être resté lettre morte.

Même s’il est difficile de le vérifier, cela s’explique probablement par le fait que, dans l’ensemble, seules les affaires les plus problématiques, sans justification évidente sur le terrain des efficiences, sont poursuivies jusqu’au bout par les autorités de concurrence. Cela conduit à une absence de pratique décisionnelle, pourtant essentielle dans un régime imposant aux entreprises d’effectuer une auto-évaluation des conditions de l’exemption individuelle.

Il y a aujourd’hui une résurgence des procédures de demande d’avis, avec l’introduction de l’article 210 bis du règlement OCM en 2021, la publication en 2022 de la communication de la Commission relative à des orientations informelles sur des questions nouvelles ou non résolues qui se posent dans des affaires individuelles au regard des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et, au niveau national, la publication par l’Autorité de la concurrence en 2024 du communiqué relatif aux orientations informelles en matière de développement durable.

La lecture de ce premier avis sur le fondement de l’article 210 bis montre que si les entreprises se saisissent pleinement de cette possibilité, les autorités auront l’occasion de produire de la pratique décisionnelle utile pour appréhender l’exemption en droit de la concurrence.

En plus d’offrir un exemple utile de justification d’une restriction de concurrence, certes dans le cadre législatif très avantageux de l’article 210 bis, ce premier avis fait également ressurgir la question des cartels dit « de crise » en matière agricole.

L’article 210 bis un cadre permettant d’exclure certains « cartels de crise » du champ de l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Historiquement, le droit européen de la concurrence est hostile à l’idée de justifier la mise en place d’une pratique anticoncurrentielle par un contexte de crise structurelle d’un secteur économique. Même en matière agricole, l’existence d’une crise structurelle, par exemple une surproduction conduisant à des baisses de prix menaçant la rentabilité des producteurs, ne suffit pas à exonérer les entreprises concernées de l’interdiction des ententes anticoncurrentielles.

C’est l’enseignement de l’affaire bien connue dite du « Bœuf Irlandais », dans laquelle la Cour de justice indiquait qu’une entente anticoncurrentielle visant à remédier à une crise sectorielle pouvait tout de même être qualifiée de restriction par objet (CJUE 20 nov. 2008, Competition Authority contre Beef Industry Development Society Ltd et Barry Brothers [Carrigmore] Meats Ltd., aff. C-209/07, RTD eur. 2009. 775, chron. J.-B. Blaise ). La Cour ajoutait que ce n’est que dans le cadre de l’article 101, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne que cet élément de contexte pouvait éventuellement être pris en considération pour justifier la restriction de concurrence.

Plusieurs fois soulevé dans des affaires d’entente en matière agricole, y compris en matière viticole, l’argument de la nécessité d’un accord anticoncurrentiel pour faire face à une crise n’a, à notre connaissance, jamais été accepté en droit européen ou français pour écarter une restriction de concurrence ou l’exempter (v. par ex., Aut. conc., 23 mai 2018, n° 18-D-06 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la commercialisation des vins en vrac AOC des Côtes du Rhône ; 6 mars 2012, n° 12-D-08 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la production et de la commercialisation des endives).

Cela s’explique probablement à la fois par la rigueur des Autorités de concurrence et par le biais, relevé ci-dessus, selon lequel les affaires qui nous parviennent sous la forme de décisions sont généralement celles concernant les restrictions les moins facilement justifiables.

Dans ce contexte, l’avis de la Commission illustre le poids croissant de la finalité environnementale face à l’objectif de protection de la concurrence en matière agricole, puisqu’elle permet de justifier des ententes sur les prix visant à empêcher la sortie de producteurs agricoles du marché dans un contexte de crise structurelle, à condition qu’elles poursuivent un véritable objectif de durabilité.

Cela pose immédiatement la question de savoir si ce pragmatisme de la Commission inspirera ses futurs avis sur des accords de durabilité sous l’empire du droit général de la concurrence, hors de la politique agricole commune.

Il est envisageable que, dans le cadre d’une demande d’avis en droit général de la concurrence, la Commission accepte d’appliquer pleinement les développements sur la durabilité figurant dans le dernier chapitre des lignes directrices sur la coopération horizontale (v. Comm. UE, Lignes directrices sur l’applicabilité de l’article 101 TFUE aux accords de coopération horizontale, chap. 9), en permettant de justifier des restrictions de concurrence aussi directes que celles évoquées dans le présent avis. Cela ouvrirait une nouvelle ère du droit de la concurrence, où la durabilité deviendrait un principe majeur.

Néanmoins, il paraît plus probable que le cadre plus exigeant de l’article 101, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne facilite pas l’obtention d’avis favorables à l’exemption individuelle, même lorsque des objectifs de durabilité sont invoqués. Les demandeurs risquent notamment de se heurter à la condition de partage du profit issu de l’accord avec les consommateurs, condition absente de l’article 210 bis.

par Pierre Garenne, Avocat