Ententes : la Commission européenne publie de nouvelles lignes directrices relatives aux accords de durabilité dans l’agriculture
La Commission européenne publie de nouvelles lignes directrices relatives aux accords de durabilité dans l’agriculture.
Ce nouveau texte porte sur l’interprétation de l’exclusion de l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) pour certains accords de durabilité des producteurs agricoles en vertu de l’article 210 bis, introduit le 2 décembre 2021 dans le règlement (UE) n° 1308/2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles. L’article 210 bis couvre les accords de durabilité en matière agricole, auxquels sont parties au moins un producteur agricole, et qui visent à appliquer une norme de durabilité supérieure à celle imposée par le droit positif, pour autant que ces accords n’imposent que des restrictions de concurrence indispensables à l’application de ladite norme. En plus d’ouvrir la voie à une exemption assez large de certains accords de durabilité en matière agricole, lesquels peuvent également concerner des entreprises en aval de la chaîne de valeur (grossistes, industriels, distributeurs), le nouveau texte prévoit une nouvelle procédure d’avis de la Commission et accorde de nouveaux pouvoirs de surveillance et d’intervention aux autorités de concurrence.
Le 7 décembre 2023, la Commission européenne a publié de nouvelles lignes directrices sur l’interprétation de l’exclusion de l’article 101 du TFUE pour certains accords de durabilité des producteurs agricoles en vertu de l’article 210 bis, introduit le 2 décembre 2021 dans le règlement (UE) n° 1308/2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles (dit règl. OCM).
En matière de politique agricole commune, conformément à l’article 42 du TFUE, les dispositions relatives aux règles de concurrence ne sont applicables que dans la mesure déterminée par la législation de l’Union. Si l’application des règles de concurrence aux accords en matière agricole est depuis longtemps le principe, de nombreuses dérogations persistent dans le régime établi par le règlement OCM (v. not., ses art. 209 et 210).
La nouvelle dérogation de l’article 210 bis, qui s’inscrit dans les objectifs du Pacte vert européen, couvre des accords, décisions ou pratiques concertées restrictifs de concurrence entre au moins un producteur agricole, ou une association de producteurs, et d’autres entreprises du secteur agro-alimentaire (un autre producteur, grossiste, transformateur, industriel, distributeur), pourvu que la restriction de concurrence soit indispensable pour atteindre l’objectif de durabilité.
En plus d’apporter des précisions sur l’interprétation des conditions substantielles de la dérogation, autonomes par rapport à celles du droit de la concurrence général, les lignes directrices éclairent l’interprétation des nouveaux mécanismes de demande d’avis de la Commission et de contrôle ex post par les autorités de concurrence créés par l’article 210 bis.
L’interprétation autonome des conditions d’application de l’article 210 bis aux accords de durabilité
Pour être couvert par l’exclusion de l’article 210 bis, un accord de durabilité doit faire intervenir au moins un producteur agricole (champ d’application personnel), avoir trait à la production ou au commerce des produits agricoles, tels que définis à l’annexe I du règlement OCM, et viser l’application d’une norme de durabilité supérieure à celle imposée par le droit positif (champ d’application matériel).
La notion d’objectif de durabilité est interprétée plus strictement que dans le cadre des lignes directrices sur les pratiques horizontales (v. Lignes directrices sur l’applicabilité de l’art. 101 du TFUE aux accords de coopération horizontale, § 517) puisque les objectifs couverts sont limitativement énumérés à l’article 210 bis : protection de l’environnement, réduction de l’utilisation et des risques liés aux pesticides, et protection de la santé et du bien-être des animaux.
Les lignes directrices sur les pratiques horizontales incluaient, quant à elles, la transition vers une alimentation saine et le bien-être humain parmi les objectifs de durabilité, en renvoyant par ailleurs à la liste beaucoup plus large dressée par les Nations unies (v. par ex., la résolution 66/288 de l’ONU adoptée par l’Assemblée générale le 27 juill. 2012).
Lorsqu’un accord restrictif de concurrence entre bien dans le champ d’application de l’article 210 bis, il faut encore qu’il soit indispensable à la poursuite de l’objectif de durabilité visé pour bénéficier de la dérogation à l’article 101 du TFUE.
Cette condition d’indispensabilité au sens de l’article 210 bis est, quant à elle, appréciée de manière plus souple que dans le cadre de l’analyse de l’exemption individuelle de l’article 101, paragraphe 3, du TFUE concernant :
- la nature de la restriction : les accords de fixation des prix ou de réduction de la production peuvent être indispensables au sens de l’article 210 bis, alors qu’ils seraient peu susceptibles de satisfaire aux conditions de l’article 101, paragraphe 3, du TFUE ;
- l’ampleur de la restriction : à la différence de l’analyse conduite dans le cadre de l’article 101, paragraphe 3, du TFUE, l’article 210 bis ne requiert pas d’analyser la couverture du marché d’une restriction de concurrence pour déterminer si la restriction est indispensable. Cela vise à encourager l’adoption très large de normes de durabilité par la filière agro-alimentaire.
La création de mécanismes d’avis de la Commission et de contrôle ex post par les autorités de concurrence concernant la mise en œuvre des accords de durabilité en matière agricole
L’article 210 bis, paragraphe 6, autorise tout d’abord les producteurs ou associations de producteurs à demander à la Commission un avis sur la compatibilité de leurs accords de durabilité audit article. Le texte de l’article 210 bis précise que l’avis doit être rendu dans un délai de quatre mois après réception d’une demande jugée complète.
Concernant les modalités de la demande d’avis, les lignes directrices indiquent :
- la forme et le contenu souhaités de la demande d’avis ;
- la possibilité pour la Commission de partager les informations ainsi transmises avec les autorités nationales de concurrence ou les ministères compétents, à condition qu’ils n’utilisent ces informations qu’aux fins de la demande d’avis ;
- la conservation par la Commission des informations fournies dans le cadre de la demande d’avis et la possibilité pour l’institution de les utiliser dans toute procédure ultérieure de contrôle de l’application de l’article 210 bis ou de l’article 101 du TFUE ; et
- la publication de l’avis sur le site web de la Commission.
Concernant les effets de l’avis, les lignes directrices précisent qu’un avis :
- ne préjuge pas de la compatibilité de l’accord avec l’article 101, paragraphe 3, du TFUE même s’il prononce l’incompatibilité de cet accord avec l’article 210 bis ; et
- n’a pas de valeur contraignante lorsqu’il prononce la compatibilité de l’accord à l’article 210 bis – toutefois, la Commission comme les autorités nationales de concurrence et les juridictions nationales peuvent tenir compte des avis dans le cadre d’une affaire.
En définitive, les conditions de la demande d’avis n’offrent pas une grande sécurité juridique aux entreprises et, en particulier, ne semblent pas véritablement les protéger d’une enquête ultérieure de la Commission.
Sur ce dernier point, la procédure générale de demande d’orientations informelles sur les questions nouvelles en matière de concurrence, formalisée dans un document de la Commission du 4 octobre 2022, paraît de prime abord plus protectrice en ce qu’elle indique que : « la Commission n’infligera aucune amende au(x) demandeur(s) pour toute mesure prise pour ce(s) dernier(s) en se fondant de bonne foi sur la lettre d’orientation de la Commission » (v. Communication de la Commission relative à des orientations informelles sur des questions nouvelles ou non résolues qui se posent dans des affaires individuelles au regard des articles 101 et 102 du TFUE [lettres d’orientation], § 25).
Toujours en matière d’innovation institutionnelle, l’article 210 bis prévoit également la possibilité pour une autorité de concurrence européenne (y compris la Commission) d’intervenir ex post en cas de risque d’exclusion de la concurrence sur un marché (par ex., prix à la consommation excessifs ou éviction du marché d’un produit).
Cela fait écho à la possibilité pour la Commission et les autorités nationales de concurrence de retirer le bénéfice des règlements d’exemption par catégorie. L’existence d’un mécanisme de fusible ex post n’est donc pas nouvelle en soi.
L’innovation réside plutôt dans l’étendue des pouvoirs attribués aux autorités de concurrence qui peuvent amender ou annuler les accords risquant d’exclure la concurrence.
Plus surprenant encore, l’article 210 bis prévoit que les autorités de la concurrence peuvent intervenir, avec les mêmes pouvoirs importants, lorsque les objectifs de la politique agricole commune sont menacés. Les lignes directrices précisent néanmoins que l’atteinte doit être importante pour justifier une intervention. Il existe donc une forme de seuil de minimis (par ex., l’objectif de maintien de « prix raisonnables » pour les consommateurs, énoncé à l’art. 39 TFUE, ne justifie pas une intervention pour des augmentations minimes des prix).
Si les autorités de concurrence pouvaient déjà demander la réouverture des négociations contractuelles dans différentes filières agricoles, en cas de menace pesant sur les objectifs de l’article 39 du TFUE (v. par ex., art. 170 du règl. OCM portant organisation commune des marchés des produits agricoles concernant la filière de viande bovine), l’extension prévue par l’article 210 bis confirme leur rôle croissant dans la conciliation entre les objectifs parfois contradictoires de la politique de concurrence et de la politique agricole commune (v. CJUE 14 nov. 2017, Président de l’Autorité de la concurrence c/ Association des producteurs vendeurs d’endives, aff. C-671/15, Dalloz actualité, 29 nov. 2017, obs. L. Constantin ; AJDA 2018. 329. Chron. P. Bonneville, E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser 
; RTD eur. 2018. 800, obs. L. Idot ).
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