Expérience professionnelle et liberté d’établissement (TFUE, art. 49) : les conditions d’exercice priment sur la qualification juridique du contrat

24.09.2026

L’inapplicabilité de la directive 2005/36/CE (qualifications professionnelles) ne dispense pas les États membres de respecter les exigences de la liberté d’établissement. Lorsqu’un régime national subordonne l’accès à un avantage professionnel à un statut salarié, les autorités nationales doivent apprécier concrètement l’équivalence des conditions d’exercice acquises dans un autre État membre.

LX est docteur en médecine. Avant de s’installer en France comme spécialiste libérale, elle a exercé pendant plus de deux ans au sein d’un établissement hospitalier public italien, à temps complet, sous l’autorité d’un directeur. Elle effectuait des consultations et des interventions chirurgicales dans les mêmes conditions que les assistants salariés déjà en poste. Faute de place ouverte au concours pour des raisons budgétaires, elle avait été recrutée, non par contrat de travail, mais par un « contrat autonome de type profession libérale ». En France, LX exerce une activité de médecin spécialiste à titre libéral et demande à la CPAM de la Gironde l’autorisation d’exercer en « secteur 2 » ‒ le secteur à honoraires différents, qui permet aux médecins libéraux de s’affranchir des tarifs conventionnels opposables. La Convention nationale conclue le 25 août 2016 organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie (Convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie, JO 23 oct., texte n° 10) réserve cet accès, pour une première installation, aux titulaires de certains titres hospitaliers publics, au premier rang desquels celui d’« ancien assistant des hôpitaux », qui suppose deux années d’exercice effectif dans le cadre d’un contrat de travail. La CPAM rejette donc la demande de LX au motif que, n’ayant pas été salariée mais libérale en Italie, elle ne peut pas se prévaloir d’une expérience équivalente. Le Tribunal de grande instance de Bordeaux, puis la Cour d’appel de Bordeaux, donnent raison à LX, jugeant qu’elle a exercé dans des conditions substantiellement équivalentes à celles d’un assistant salarié, indépendamment de la qualification de son contrat.

La CPAM de la Gironde forme un pourvoi devant la Cour de cassation, qui saisit la Cour de justice de l’Union européenne à titre préjudiciel. Deux questions de principe sont posées : la réglementation française de l’accès au secteur à honoraires différents relève-t-elle du champ d’application de la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (Dir. 2005/36/CE du Parl. UE et du Conseil du 7 sept. 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles [JOUE 2005, L 255, p. 22] telle que modifiée par la dir. 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil, du 20 nov. 2013 [JOUE 2013, L 354, p. 132]) ? Si elle y échappe, l’article 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui interdit les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre, s’oppose-t-il à ce qu’un État membre subordonne cet accès à la seule preuve d’un contrat de travail, sans égard aux conditions effectives d’exercice de l’activité ? Statuant le 25 juin 2026, en chambre à trois juges, la Cour de justice de l’Union européenne affirme que l’exclusion du dispositif litigieux du champ de la directive de 2005 n’emporte pas la neutralisation du droit de l’Union, puisque le contrôle bascule alors sur le terrain du Traité, où l’exigence contestée est censurée pour violation du principe de proportionnalité. L’arrêt illustre ainsi la fonction essentielle du droit primaire : lorsque le droit dérivé ne s’applique pas, les libertés de circulation continuent d’imposer un contrôle de proportionnalité particulièrement exigeant.

L’exclusion du régime conventionnel français du champ d’application de la directive 2005/36/CE

Le raisonnement de la Cour : ni « qualification professionnelle déterminée » ni « profession réglementée ». La première question portait sur le champ d’application de la directive 2005/36/CE : les règles françaises d’accès au secteur à honoraires différents en relèvent-elles ? Pour la CPAM de la Gironde, la réponse est négative dès lors que ces règles organisent le régime national de sécurité sociale, une matière que le considérant 38 de la directive réserve expressément à la compétence des États membres. La Cour ne suit pas ce raisonnement. Elle préfère résoudre la difficulté en recherchant si le titre litigieux relève lui-même du champ d’application matériel de la directive. Sans se prononcer sur la portée exacte du considérant 38, elle constate que le titre d’« ancien assistant des hôpitaux » ne constitue pas une « qualification professionnelle déterminée » au sens de l’article 3, § 1, sous a), de la directive, ce qui suffit à écarter l’application de celle-ci. Le raisonnement de la Cour part de la définition même de la « profession réglementée », laquelle suppose une activité dont l’accès est subordonné à la possession d’une « qualification professionnelle déterminée » (pt 32). Dans le prolongement de sa jurisprudence Brouillard (CJUE 6 oct. 2015, aff. C-298/14, J.-Y. Carlier, La libre circulation des personnes dans l’Union européenne, JDE 2016, n° 1, p. 153 à 159 ; F. Gazin, Reconnaissance des diplômes, Europe, déc. 2015. Comm. n° 12, p. 29), la Cour rappelle que cette notion ne vise pas n’importe quel titre de formation, mais un titre « spécifiquement conçu » pour préparer ses titulaires à l’exercice d’une profession donnée (pt 33). Appliquant ce critère au titre d’« ancien assistant des hôpitaux », la Cour constate qu’il ne répond pas à cette définition (pts 34 à 36). Accessible par plusieurs parcours professionnels distincts, il ne correspond à aucune formation spécifique préparant à l’exercice d’une profession déterminée. L’élément décisif réside, en réalité, dans la seule circonstance que l’activité a été exercée dans le cadre d’un contrat de travail (pt 35), lequel constitue un critère d’organisation du régime conventionnel et non un élément de qualification professionnelle (pt 36). Faute de « qualification professionnelle déterminée », le titre litigieux ne peut donc pas caractériser une « profession réglementée » au sens de la directive, laquelle est jugée inapplicable au litige (pts 37 à 39).

Une solution qui laisse ouverte la portée du considérant 38. Le choix méthodologique de la Cour laisse néanmoins subsister une incertitude. En retenant exclusivement l’absence de « qualification professionnelle déterminée », elle évite de préciser la portée du considérant 38 de la directive. Reste ainsi ouverte la question de savoir si, en présence d’une véritable qualification professionnelle au sens de l’article 3, § 1, sous a), une réglementation nationale relative à un régime conventionnel d’assurance maladie relèverait malgré tout du champ d’application de la directive ou demeurerait exclue en raison de son rattachement à l’organisation de la sécurité sociale.

L’inapplicabilité de la directive ne clôt cependant pas le contrôle qui se poursuit sur le terrain du droit primaire, et plus précisément de l’article 49 du TFUE et des obligations de reconnaissance mutuelle que ce texte fait peser sur les États membres indépendamment de toute directive d’harmonisation.

Le contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Le maintien de l’obligation d’examen comparatif malgré l’inapplicabilité de la directive. L’inapplicabilité de la directive 2005/36/CE n’emporte pas la disparition de toute contrainte issue du droit de l’Union. Reprenant ses jurisprudences Vlassopoulou (CJUE 7 mai 1991, aff. C-340/89, AJDA 1992. 253, chron. J.-D. Combrexelle, E. Honorat et C. Soulard ; RTD eur. 1992. 687, chron. J. G. Huglo ; J.-G. Huglo, La reconnaissance mutuelle des diplômes et des titres universitaires dans la jurisprudence communautaire, Gaz. Pal. 1995. 668 ; M.-C. Boutard-Labarde, Chronique de jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Libre circulation des personnes et des services, JDI 1992. 441) et Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (CJUE 8 juill. 2021, aff. C-166/20), la Cour rappelle que l’obligation, pour les autorités nationales saisies d’une demande d’exercice d’une profession réglementée, de procéder à un examen comparatif entre les qualifications et l’expérience du demandeur, d’une part, et les exigences de la législation nationale, d’autre part, constitue « l’expression jurisprudentielle d’un principe inhérent aux libertés fondamentales » du Traité (pt 42). Ce principe ne saurait perdre de sa valeur juridique du seul fait qu’une directive d’harmonisation organise certaines hypothèses de reconnaissance, dès lors que cette dernière a vocation à faciliter la libre circulation et non à restreindre le bénéfice des libertés fondamentales dans les situations qu’elle ne couvre pas (pt 43). L’arrêt commenté s’inscrit ainsi dans la continuité directe de cette jurisprudence : en l’absence d’harmonisation complète, les autorités nationales demeurent tenues d’apprécier concrètement les qualifications et l’expérience professionnelle acquises dans un autre État membre afin de vérifier si elles offrent des garanties équivalentes à celles exigées par le droit national. La directive 2005/36/CE n’a pas remis en cause cette exigence, elle l’organise pour les situations entrant dans son champ d’application, sans exclure l’application directe des libertés de circulation lorsque cette dernière est inapplicable. Ce raisonnement mérite d’être souligné pour sa portée générale. Il confirme que l’exclusion d’une situation du champ d’application d’une directive sectorielle n’a pas pour effet de priver les ressortissants de l’Union de la protection minimale garantie par les articles 45, 49 ou 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, selon la nature de l’activité en cause. Le droit dérivé complète ainsi le droit primaire ; il ne s’y substitue pas et ne saurait, a fortiori, en réduire la portée.

La censure de l’exigence systématique d’un contrat de travail comme critère disproportionné. Sur cette base, la Cour examine la réglementation française sous l’angle de la liberté d’établissement et constate l’existence d’une entrave. Faisant siennes les observations écrites de la Commission, la Cour de justice relève que subordonner la reconnaissance de l’équivalence à la condition que la pratique hospitalière ait été exercée dans le cadre d’un contrat de travail est « de nature à entraver l’accès [au secteur à honoraires différents] des praticiens qui n’ont pas conclu de tels contrats », et affecte « plus particulièrement » ceux ayant exercé dans un autre État membre (pt 47).

Restait à apprécier si cette entrave pouvait être justifiée. Le gouvernement français invoquait la protection de la santé publique, raison impérieuse d’intérêt général classiquement admise (CJUE 21 sept. 2017, Malta Dental Technologists Association et Reynaud, aff. C-125/16). La Cour ne conteste pas la légitimité de cet objectif, mais lui applique un contrôle de proportionnalité rigoureux : à supposer l’objectif légitime, l’exigence systématique d’un contrat de travail, sans possibilité d’établir, par tout autre moyen, l’équivalence effective des conditions d’exercice, n’apparaît « ni nécessaire ni proportionnée » (pt 51). Ce qui est ainsi censuré n’est pas l’exigence d’une expérience hospitalière substantielle, ni même le pouvoir reconnu aux États membres de vérifier que cette expérience offre des garanties suffisantes au regard de la protection de la santé publique. La Cour sanctionne uniquement le caractère automatique et irréfragable du critère retenu. Un État membre demeure libre d’exiger une expérience professionnelle déterminée, mais il doit permettre au praticien d’établir, par tout moyen approprié, que l’expérience acquise sous un statut juridique différent présente des garanties objectivement équivalentes.

Le cœur du raisonnement de la Cour est qu’il ne saurait être exclu a priori qu’un praticien n’ayant pas été lié par un contrat de travail dispose néanmoins d’une expérience professionnelle équivalente, offrant des garanties de même nature au regard de l’objectif de santé publique poursuivi (pt 52, par analogie avec CJUE 17 déc. 2020, Onofrei, aff. C-218/19, pt 35, D. 2022. 86, obs. T. Wickers ). La Cour renvoie ainsi les autorités nationales à un examen in concreto des conditions effectives d’exercice, à l’exclusion de tout critère formel et automatique tiré de la seule qualification contractuelle du lien d’exercice. Sur cette base, la CJUE relève que la Cour d’appel de Bordeaux avait précisément constaté que LX avait exercé, en Italie, dans des conditions équivalentes à celles d’un assistant des hôpitaux salarié (mêmes contraintes, même encadrement, mêmes fonctions), nonobstant la nature libérale de son contrat (pt 55, renvoyant au pt 19). Dès lors que l’équivalence des conditions effectives d’exercice est établie, l’article 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s’oppose donc au refus opposé au médecin concerné (pt 56).

L’arrêt CPAM de la Gironde illustre bien la complémentarité, désormais classique dans le contentieux des qualifications professionnelles, entre droit dérivé et droit primaire : là où la directive sectorielle ne s’applique pas, le contrôle de proportionnalité fondé sur les libertés de circulation prend le relais, avec une exigence d’examen individualisé qui interdit aux États membres de s’abriter derrière des critères purement formels. Au-delà de cette articulation, l’arrêt présente une portée plus générale. Il rappelle que, lorsqu’une réglementation nationale conditionne l’accès à une profession, à un avantage professionnel ou à un régime particulier par référence à un statut juridique déterminé, ce critère ne peut pas dispenser les autorités nationales d’apprécier concrètement si l’expérience acquise dans un autre État membre offre des garanties équivalentes. La solution pourrait ainsi s’étendre à d’autres hypothèses dans lesquelles le droit national privilégie une qualification formelle au détriment de la réalité des fonctions effectivement exercées. Les conséquences pratiques de cette solution sont importantes. Les CPAM françaises, mais plus largement l’ensemble des autorités nationales appelées à apprécier des conditions d’accès à une profession ou à un avantage professionnel, ne peuvent pas se limiter à vérifier l’existence d’un statut salarié ; elles doivent procéder à un examen concret de l’équivalence des conditions d’exercice, indépendamment de la qualification juridique du contrat sous lequel l’expérience a été acquise. Plus fondamentalement, l’arrêt s’inscrit dans une évolution de la jurisprudence de la CJUE qui privilégie une appréciation concrète des situations transfrontières. Lorsque l’exercice d’une liberté fondamentale est en cause, la qualification juridique retenue par le droit national importe moins que la réalité des fonctions exercées et les garanties effectivement offertes. Sous cet angle, l’arrêt dépasse le seul contentieux médical et constitue une nouvelle illustration de la primauté accordée, en droit de l’Union, à l’effectivité sur le formalisme.

par Maria Castillo, Maître de conférences en droit public, Université Caen Normandie

CJUE 25 juin 2026, aff. C-343/25

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