Fumée verte : renvoi de « l’Affaire du siècle » devant la Cour administrative d’appel de Paris
En faisant application du raisonnement issu de son avis contentieux du 27 juin dernier, le Conseil d’État prononce le renvoi en appel de « l’Affaire du siècle ». Si cette décision n’est pas juridiquement fondée sur la spécificité de l’action en réparation du préjudice écologique prévue par le code civil, elle permet de rappeler que l’exécution par l’État des conclusions à fin d’injonction de prendre des mesures utiles afin de le réparer et prévenir son aggravation, dans le cadre d’une politique climatique globale, constitue le cœur du litige.
Pour rappel, dans un jugement avant dire droit (TA Paris, 3 févr. 2021, Oxfam France, Notre affaire à tous, Greenpeace France, Fondation pour la nature et l’homme, n° 1904967, Dalloz actualité, 4 févr. 2021, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2021. 239 
; ibid. 2115 ; ibid. 2228 ; ibid. 2115, note H. Delzangles , note J. Bétaille ; D. 2021. 240, obs. J.-M. Pastor ; ibid. 709, chron. H. Gali ; ibid. 1004, obs. G. Leray et V. Monteillet ; JA 2021, n° 634, p. 12, obs. X. Delpech ; AJCT 2021. 255, obs. M. Moliner-Dubost ; RFDA 2021. 747, note A. Van Lang, A. Perrin et M. Deffairi ), le Tribunal administratif de Paris reconnaissait la carence fautive de l’État, constitutive d’un préjudice écologique au sens de l’article 1246 du code civil, pour le dépassement du budget carbone de la période 2015-2018 (Décr. n° 2020-457 du 21 avr. 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la SNBC). Le tribunal ordonnait alors un supplément d’instruction et prononçait une condamnation en réparation du préjudice moral subi par les associations, d’un montant d’un euro symbolique à verser à chacune, sans accueillir les conclusions similaires au titre du préjudice écologique « pur ». Quelques mois plus tard, le tribunal enjoignait au gouvernement de prendre, d’ici fin 2022, toutes mesures utiles pour réparer la part quantifiable de l’excédent restant, de l’ordre de 15 millions de tonnes équivalent CO₂, et pour prévenir son aggravation. Il rejetait également la demande d’astreinte (TA Paris, 14 oct. 2021, Oxfam, n° 1904967, Dalloz actualité, 18 oct. 2021, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2022. 929 , note R. Radiguet ; ibid. 2021. 2063 ; D. 2021. 1924, obs. J.-M. Pastor ).
Enfin, saisi en exécution du jugement de 2021 prononçant l’injonction, le tribunal administratif de Paris refusait de faire droit aux demandes d’exécution supplémentaires et d’astreintes sollicitées par les associations, constatant que des mesures avaient été prises par l’État depuis octobre 2021 et que le dépassement du budget carbone était presque complètement compensé fin 2022 (TA Paris, 22 déc. 2023, Oxfam France, Notre Affaire à Tous, Greenpeace France, n° 23211828/4-1). La pierre d’achoppement avec les associations réside dans le fait que les baisses d’émissions enregistrées à partir de 2020 ne sont pas majoritairement la conséquence de mesures utiles mises en œuvre par l’État sur le plan d’une action climatique mais substantiellement le fait d’un contexte favorable engendré par des événements exogènes (crise du covid-19, climat hivernal plus doux et baisse de la consommation d’énergie fossile depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine en 2022).
Le fondement juridique du double degré de juridiction dans le cadre de l’« Affaire du siècle »
Les associations avaient initialement saisi le Conseil d’État en cassation contre le jugement de décembre 2023, et non la Cour administrative d’appel de Paris, car les conclusions pécuniaires présentées devant le tribunal se rattachaient a priori, par leur chiffrage symbolique, aux actions indemnitaires dont le montant réclamé est inférieur à 10 000 € (seuil déterminé par les art. R. 222-14 et R. 222-15 CJA) au sens de l’article R. 811-1 du code de justice administrative fixant la liste des litiges jugés en premier et dernier ressort. L’article prévoit toutefois une exception en cas de « connexité avec un litige susceptible d’appel » (art. R. 811-1, al. 19). La connexité visait sans doute à l’origine le cas de conclusions à objet pécuniaire en excès de pouvoir (v. l’art. R. 811-1 dans sa version issue du décr. du 24 juin 2003, qui traitait des « conclusions tendant au versement ou à la décharge des sommes » et non des « actions indemnitaires »).
La combinaison de conclusions indemnitaires faibles et de conclusions à fin d’injonction : un cas de connexité avec un litige susceptible d’appel
En cas de dommage causé par un comportement fautif d’une personne publique (CE 27 juill. 2015, n° 367484, Dalloz actualité, 31 juill. 2015, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2015. 1514 ; ibid. 2277 , note A. Perrin ; AJCT 2016. 48, obs. S. Defix ) ou en raison de la faute commise par la personne publique en s’abstenant de mettre fin au dommage à l’issue de l’engagement d’une responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics (CE 6 déc. 2019, Syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill, n° 417167, Dalloz actualité, 10 déc. 2019, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2020. 296 , chron. C. Malverti et C. Beaufils ; ibid. 2019. 2519 ; AJCT 2020. 212, obs. M.-C. Rouault ; RFDA 2020. 121, concl. G. Pellissier ; ibid. 333, note J. Petit ; RTD com. 2020. 307, obs. F. Lombard ), le juge de la responsabilité peut prescrire une injonction, non sur le fondement des articles L. 911-1 et 2 du code de justice administrative, mais au titre de ses pouvoirs propres de pleine juridiction s’il est saisi en ce sens. De telles conclusions à fin d’injonction de mettre fin au comportement fautif et au dommage qui perdurent à la date à laquelle le juge statue, ou à en pallier les effets, doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentées en complément de conclusions indemnitaires (CE, avis, 12 avr. 2022, « La Closerie », n° 458176, Dalloz actualité, 21 avr. 2022, obs. E. Maupin ; Lebon ; AJDA 2022. 774 ; AJCT 2022. 467, obs. M.-C. Rouault ; ibid. 635, étude M.-C. Rouault ). Dans un registre différent, on peut noter le pouvoir d’injonction dans le contentieux de la démolition d’un ouvrage public irrégulier (CE 29 nov. 2019, Pinault, n° 410689, Dalloz actualité, 5 déc. 2019, obs. E. Maupin ; AJDA 2020. 313 , concl. G. Odinet ; ibid. 2019. 2463 ; AJCT 2020. 154, obs. C. Logéat ; Lebon).
Dans la mesure où il ne s’agit pas, en plein contentieux, d’exécuter une annulation contentieuse, les conclusions indemnitaires et à fin d’injonction constituent deux moyens complémentaires mais distincts pour réparer le préjudice, « par compensation pour le passé et par disparition de sa cause ou de ses effets pour le présent et l’avenir » (v. concl. G. Pellissier sur CE 6 déc. 2019, n° 417167, préc., p. 9). Loin d’être uniquement « subsidiaires » ou purement accessoires, les conclusions à fin d’injonction ont une portée spécifique car elles visent à supprimer la cause du dommage ou éviter son aggravation. Elles ne sont pas une conséquence des conclusions indemnitaires mais constituent, avec elles, l’objet même du litige. Il n’existe ainsi pas nécessairement de « lien logique direct entre le rejet ou l’acceptation » (v. concl. sur CAA Lyon, 19 mars 2024, n° 23LY03967) de ces deux types de conclusions.
D’ailleurs, en raison du caractère impersonnel du préjudice écologique, l’action en réparation de ce dernier ne vise pas à indemniser mais à restaurer l’environnement ou « limiter » l’impact sur le climat et se distingue ainsi nettement du droit commun de la responsabilité administrative. Les associations ont cependant pris l’habitude, afin d’éviter de se voir opposer une fin de non-recevoir, d’accompagner stratégiquement les conclusions à fin d’injonction de conclusions indemnitaires, « prétextes » visant à la réparation d’un préjudice moral symbolique (v. par ex., le contentieux de la responsabilité de l’État en matière de biodiversité, TA Paris, 29 juin 2023, Notre affaire à tous, n° 2200534/4-1, AJDA 2023. 1252 ).
Faut-il alors considérer, malgré une demande indemnitaire faible, que la présentation, désormais admise, de conclusions à fin d’injonction en fait un cas de connexité avec « un litige susceptible d’appel » au sens du code de justice administrative, nonobstant le fait qu’il ne s’agit pas strictement de deux litiges distincts et que les conclusions à fin d’injonction ne peuvent pas exister sans les conclusions indemnitaires ?
Le Conseil d’État a récemment répondu positivement (CE, avis, 27 juin 2024, n° 492828, Lebon ; AJDA 2024. 1360 ) en estimant que « lorsque le tribunal administratif statue sur une demande tendant d’une part au versement d’une indemnité n’excédant pas le montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 du code de justice administrative, d’autre part à ce qu’il soit enjoint de faire cesser les causes du dommage dont il est demandé réparation ou d’en pallier les effets, son jugement est, dans son ensemble, susceptible d’appel ».
C’est précisément ce considérant que le Conseil d’État reprend au point 6 de sa décision du 13 décembre, l’appliquant pour la première fois en statuant au contentieux. Les jugements de 2021, devenus définitifs, étaient donc susceptibles d’appel car les conclusions pécuniaires symboliques étaient accompagnées de conclusions demandant au juge d’enjoindre au Premier ministre et aux ministres compétents de prendre un certain nombre de mesures structurelles pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (pt 7 de la décision).
Enfin, le Conseil d’État combine ce raisonnement avec une jurisprudence classique (CE 29 oct. 2003, n° 259440, Lebon ; AJDA 2004. 511 ), rappelée au point 4, selon laquelle les voies de recours contre une décision juridictionnelle prise en application de l’article L. 911-4 du code de justice administrative sont les mêmes que celles ouvertes contre la décision qui a fait l’objet de cette requête en exécution. Le jugement de 2023 statuant sur la demande d’exécution des jugements précédents pouvait donc lui aussi faire l’objet d’un appel (pt 8 de la décision).
La spécificité de l’action en réparation du préjudice écologique
Cette approche fondée sur la connexité pouvait toutefois ne pas apparaître en l’espèce comme la plus opportune en termes de politique jurisprudentielle. En effet, dans le cas d’une action comme l’« Affaire du siècle », la relation entre conclusions indemnitaires et à fin d’injonction est totalement rompue sur le plan du préjudice écologique, lequel ne se répare normalement qu’en nature, contribuant à maintenir un lien qu’il faudrait rompre. De plus, le juge du plein contentieux trouve dans son office le fondement de son pouvoir d’injonction. Mais dans l’« Affaire du siècle », le tribunal s’est fondé directement sur le code civil, et non sur le considérant issu de la jurisprudence Boey.
Dans ses conclusions sur la décision du 13 décembre, la rapporteure publique proposait d’ailleurs que l’appel soit fondé, non sur la connexité, mais sur la spécificité du fondement de l’action en réparation du préjudice écologique. Il s’agirait ainsi de voir « dans le code civil le fondement d’un pouvoir d’injonction du juge administratif » (M. Lange, concl. sur CE 13 déc. 2024, n° 492030, p. 7, Lebon ; AJDA 2024. 2342 ). Il pouvait donc être soutenu que le litige n’était pas couvert par l’article R. 811-1 du code de justice administrative puisque le code civil, en prévoyant prioritairement la réparation en nature, n’impose pas la présentation de conclusions « indemnitaires ».
D’ailleurs, après avoir maladroitement visé les articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative dans le jugement de février 2021, le tribunal administratif a ensuite visé dans le jugement d’octobre 2021 les articles 1249 (réparation en nature prioritaire) et 1252 (prescription par le juge de mesures raisonnables propres à prévenir ou faire cesser le dommage) du code civil.
Si le Conseil d’État n’a pas suivi le raisonnement proposé sur ce point, les conclusions pécuniaires présentées étaient effectivement sans rapport avec l’ampleur du préjudice écologique et une interprétation stricte de la notion « d’action indemnitaire » aurait pu conduire à exclure l’application de l’article R. 811-1.
L’intérêt de la demande de réexamen du jugement en appel
L’attribution de l’affaire à la Cour administrative d’appel de Paris sera l’occasion pour les associations de soutenir que l’État a véritablement le devoir de prendre des mesures structurelles (qui relèvent de sa libre appréciation s’agissant de choix de politiques publiques) sans pouvoir se reposer sur un contexte favorable. D’ailleurs, opérant une forme de conciliation entre ce dernier et les mesures que doit prendre l’État pour se conformer à l’injonction, le tribunal affirmait dans son jugement de 2023, de manière contestable et non sans un certain embarras, que des mesures gouvernementales ayant eu des impacts positifs sur les émissions avaient « en tout état de cause » été prises en réaction à ces événements pourtant non souhaités (not., les mesures de confinement), même si elles ne relèvent pas d’une « action spécifique sur le plan climatique ».
De manière plus générale, en raison de l’évaluation objective (reposant sur des objectifs chiffrés) du préjudice, la distinction entre injonction de réparation (du dépassement constaté) et de prévention de l’aggravation du préjudice (s’agissant de sa partie non quantifiable, qui concerne les effets futurs engendrés par la libération d’émissions supplémentaires dans l’atmosphère qui se cumulent en continu et de manière persistante avec des émissions passées) n’est pas claire.
Enfin, les associations contesteront peut-être à nouveau la base d’évaluation du préjudice, ce point ayant été toutefois écarté par le tribunal en décembre 2023 au stade de l’exécution. L’argument pourrait toutefois servir de futures actions. Le juge administratif français se base en effet exclusivement, dans les contentieux climatiques, sur les plafonds d’émissions et les budgets carbone hors secteur « UTCATF », alors que les articles 3 à 6 du décret du 21 avril 2020 prévoient également des budgets carbone incluant le secteur UTCATF.
© Lefebvre Dalloz