Il faut sauver l’opération Bordeaux Euratlantique

07.11.2024

L’inscription d’une opération sur la liste des opérations d’intérêt national du code de l’urbanisme ne nécessite ni évaluation environnementale ni participation du public préalables, au sens de la Charte de l’environnement et de la directive du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

Lorsqu’une opération d’aménagement nécessite une mobilisation de la collectivité nationale, elle peut être qualifiée d’opération d’intérêt national (OIN) ; un lapidaire décret en Conseil d’État permet d’arrêter son périmètre et de l’inscrire subséquemment sur la short list recensant ces opérations – aujourd’hui au nombre de vingt-quatre (C. urb., art. R. 102-3 ; anc art. R. 121-4-1) – dans le code de l’urbanisme. Cette procédure centralisatrice, spécifique à l’aménagement de « zones à enjeux particulièrement importants en matière d’aménagement du territoire » (H. Jacquot, F. Priet et S. Marie, Droit de l’urbanisme, Dalloz, 9^e éd., 2022, n° 734), permet à l’État d’assurer la maîtrise des opérations grâce à un régime largement dérogatoire du droit commun de l’urbanisme et le voit « prendre la main sur l’essentiel des compétences qui appartiennent en temps normal à la collectivité » (Rapp. n° 5121 sur l’évaluation de la loi n° 2018-1021 du 23 nov. 2018, p. 24). Le pouvoir central conserve la compétence de délivrance d’autorisations d’urbanisme et le préfet peut créer, par arrêté, des zones d’aménagement concerté (ZAC) (C. urb., art. L. 102-13, 3°, et L. 311-1). Quant aux établissements publics d’aménagement (EPA), qui ont pour objet de « favoriser l’aménagement et le développement durable de territoires présentant un caractère d’intérêt national » (Min. de la cohésion des territoires), ils peuvent y réaliser aisément les acquisitions foncières nécessaires à des opérations d’aménagement sectorielles.

L’opération Bordeaux Euratlantique contestée dans son principe

Treizième opération à avoir reçu la bienheureuse qualification d’OIN (Décr. n° 2009-1359 du 5 nov. 2009), l’opération Bordeaux Euratlantique vise à « aménager des quartiers de centre urbain, répondant ainsi aux besoins du territoire métropolitain, en matière d’habitat comme d’activité économique » (site internet de la préfecture de Nouvelle-Aquitaine). L’OIN comporte quatre ZAC, dont « Saint-Jean Belcier ». Par arrêté du 31 mars 2014, la préfète de la Gironde a déclaré les travaux de réalisation de cette ZAC d’utilité publique. Après que la déclaration d’utilité publique a été prorogée de cinq ans et que plusieurs parcelles ont été déclarées cessibles au profit de l’EPA Bordeaux Euratlantique, certains propriétaires concernés ont été expropriés.

L’un d’entre eux a d’abord vainement saisi le Tribunal administratif de Bordeaux pour demander annulation de l’arrêté de cessibilité de ses parcelles. Débouté par jugement du 29 juin 2022, il a alors interjeté appel devant la Cour administrative d’appel de Bordeaux. Il se prévaut, entre autres pléthoriques moyens, de l’exception d’illégalité du décret du 5 novembre 2009 inscrivant l’opération dans l’ancien article R. 121-4-1 du code de l’urbanisme. Plus précisément, il estime qu’en l’absence d’évaluation environnementale et de consultation du public au stade de la définition du périmètre de l’OIN par le décret, le régime des OIN méconnaît les règles visant à la protection de l’environnement et l’information et la participation du public, issues des articles 3 (prévention) et 7 (participation) de la Charte de l’environnement et des articles 3 et 6 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

Il est vrai que le législateur, pas davantage que le pouvoir réglementaire (le Premier ministre), n’a prévu de procédure d’évaluation environnementale et de participation du public au stade de la fixation du périmètre d’une OIN. Compte tenu des incidences que l’opération Bordeaux Euratlantique – qui s’étend sur près de 150 hectares autour de la gare en rive gauche de la Garonne, classée zone Natura 2000 – pourrait avoir sur son environnement immédiat, des procédures environnementales s’imposaient-elles préalablement à son inscription sur la liste des OIN ? Nonobstant leur sérieux, les arguments de l’appelant n’emportent cependant pas la conviction de la Cour administrative d’appel de Bordeaux.

L’absence d’évaluation environnementale préalable

L’article 3 de la directive du 27 juin 2001 dispose qu’une évaluation environnementale doit être menée en cours d’élaboration d’un plan ou programme portant sur des secteurs comme l’énergie, les transports et l’aménagement du territoire, entre autres. Les autorités françaises ont transposé ces dispositions dans l’article L. 122-4 du code de l’environnement, qui prévoit des cas d’évaluation environnementale systématique (II) et au cas par cas (III). Tandis que le code de l’environnement vise évasivement, pour l’application de ces dispositions, les « plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant (…) prévus par des dispositions législatives ou réglementaires » (C. envir., art. L. 122-4, I), la Cour de justice de l’Union européenne se veut plus explicite. Les « plans et programmes » de la directive sont définis, selon une jurisprudence européenne constante, comme « tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets, mentionnés par la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011, susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » (v. par ex., CJUE 7 juin 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., aff. C-671/16).

L’OIN Bordeaux Euratlantique était-elle alors au nombre des « plans et programmes » visés par la directive ? Il faut bien avouer que répondre à cette épineuse question n’était pas si aisé, notamment en raison de la nature complexe et changeante des OIN. Créées par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, ces opérations sont « des prérogatives et des instruments (…) qui permettent aux autorités de l’État de faire prévaloir des objectifs et des projets qui, ayant une portée supracommunale ou nationale, sont susceptibles d’être contrariés dans leur réalisation par l’application directe des règles et servitudes d’urbanisme émanant des autorités communales ou intercommunales » (S. Traoré, Les nouvelles procédures d’aménagement, AJDA 2019. 88 ). À l’origine utilisées pour satisfaire la politique nationale d’aménagement du territoire (agglomérations nouvelles, aménagement de La Défense, de la zone Orly-Rugis ou du plateau de Saclay, pour ne citer qu’elles), elles se sont progressivement diversifiées (requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national, enrichissement du parc d’hébergements touristiques d’EuroDisney, construction d’équipements pour les JO de 2024, …) et n’ont été rassemblées sous une bannière définitionnelle commune qu’à la faveur de la loi ELAN de 2018 – qui ajoute dans le code de l’urbanisme (C. urb., art. L. 102-12) une « définition finaliste (…) volontairement très générale » (H. Jacquot, F. Priet et S. Marie, op. cit., n° 736) mais ayant visiblement satisfait le Conseil d’État (CE, avis, 29 mars 2018, n° 394435 sur le projet de loi ELAN).

Il est vrai que, désormais, l’OIN s’apparente plutôt aux « opérations d’aménagement » au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme – et donc à l’urbanisme proprement opérationnel – qu’à l’urbanisme réglementaire principalement visé par les dispositions de la directive (et son explicitation jurisprudentielle). Mais rappelons également qu’avant l’enrichissement de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme par la loi ELAN – et l’apparition du critère des « enjeux d’une importance telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale » – des opérations de « programmes de logements » étaient « susceptibles de relever de l’ancienne catégorie des OIN, par simple assimilation » (S. Traoré, préc.) et se rattacher dans le même temps à l’un des secteurs visées par la directive. Ce n’est manifestement pas le cas pour l’opération Bordeaux Euratlantique puisqu’« à part déterminer le périmètre dans lequel des particularités seront applicables, aucun projet ne se dessine au stade de l’OIN. C’est en quelque sorte une "coquille vide", dans laquelle des règles sont déterminées pour ensuite pouvoir mettre en œuvre des projets d’aménagement » (C. Isoard, concl. sur l’aff. d’espèce, p. 5).

Au final, la cour sauvera bien le décret constitutif de l’OIN, mais en se détachant des conclusions de sa rapporteure publique – qui proposait sèchement d’écarter comme inopérant le moyen soulevé par la voie de l’exception à l’encontre du décret – pour considérer que la qualification d’OIN, qui n’a « ni pour objet, ni pour effet de définir un ensemble significatif de critères et de modalités devant être mis en œuvre par les autorités compétentes pour autoriser des projets au sens de la directive du 27 juin 2001 » ne constitue pas un plan ou un programme au sens de la directive.

La contingence de la participation du public à ce stade embryonnaire

La cour ajoute utilement que si l’article 6 de la directive recommande d’associer le public « à un stade précoce », cette participation doit pouvoir « s’appuyer sur un projet suffisamment défini ». Or, poursuit-elle, alors même que les objectifs d’une OIN sont arrêtés lors de sa création, « les incidences sur l’environnement ne peuvent être encore appréciées en l’absence de programmes suffisamment déterminés à ce stade ». La consultation du public n’est naturellement pas absente de l’opération, elle est réalisée lors des procédures préalables à la DUP des ZAC, à un moment jugé plus opportun. Le public est alors amené à présenter ses observations au cours des enquêtes publiques, afin de prévenir, réduire ou compenser les atteintes susceptibles d’être portées à l’environnement. Autrement posé, il était inutile en l’espèce de faire précéder la création de l’OIN Bordeaux Euratlantique d’une participation du public à l’élaboration de la décision de création de l’opération (bien qu’ayant potentiellement une incidence sur l’environnement), cette participation ne s’appuyant pas sur des éléments suffisamment tangibles et, en tout état de cause, étant assurée à un stade ultérieur.

Reste qu’il existe aujourd’hui une procédure de consultation préalable au projet d’OIN, celle des collectivités concernées. La création d’une OIN relevait auparavant d’une compétence quasi-discrétionnaire du Premier ministre ; ce n’est plus le cas aujourd’hui depuis les « retouches » apportées au régime de l’OIN par la loi ELAN (P. Peynet, Le renouveau des outils d’aménagement avec la loi ELAN, AJCT 2019. 20 ). Le législateur a en effet imposé une procédure de consultation préalable de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’aménagement et des communes sises sur le périmètre de l’opération, appelés à s’exprimer sur le projet d’OIN par voie d’avis simple. Cette procédure existait déjà, avant la loi ELAN, dans le cadre des seules « OIN dérogatoires » destinées à tenir compte de la spécificité de certaines opérations. C’est désormais le cas pour toute future OIN en raison de « l’impact juridique que la création d’une OIN peut avoir sur l’exercice, par les autorités communales et intercommunales, des compétences d’urbanisme » (S. Traoré, préc.). On pourrait alors objecter que l’information accessible aux communes dans le cadre de cette consultation préalable ne serait, à ce stade très embryonnaire, pas plus étoffée que celle du public s’il avait dû être associé à la décision…

CAA Bordeaux, 3 oct. 2024, n° 22BX02339