Je vous parle d’un temps, que le juge d’antan, ne pouvait pas connaître
En matière d’urbanisme, le juge du fond ne peut, sans méconnaître son office et le principe du caractère contradictoire de la procédure, fonder sa solution uniquement sur des éléments issus de l’application Google Earth, dont il a pris connaissance de sa propre initiative et sans les avoir communiqués aux parties
Lancé à l’été 2005, Google Earth est un outil cartographique téléchargeable proposé par le moteur de recherche éponyme. Couvrant toute la planète ou presque, disposant de nombreuses fonctionnalités, l’application offre gratuitement (ou en version payante pour une utilisation professionnelle) des photos et vues satellitaires et aériennes à des échelles variables et mises à jour régulièrement. Si le logiciel a permis à Saroo Brierley de localiser son village d’enfance en Inde et d’y retrouver sa famille biologique, vingt-cinq ans après avoir tragiquement été séparé de sa mère et de son grand frère – l’incroyable odyssée du jeune homme, d’abord racontée dans son récit autobiographique A Long Way Home, a ensuite été adaptée au cinéma dans le film Lion, sorti en 2016 – il a aussi permis au juge du Tribunal administratif de Toulon de considérer que la largeur et les caractéristiques de l’allée desservant le terrain d’assiette d’un projet ne permettaient pas d’assurer la sécurité des usagers de la voie publique au regard de l’ampleur de la construction projetée et du trafic supplémentaire qu’elle était susceptible d’engendrer.
Dans cette affaire, le maire d’une commune varoise avait délivré à plusieurs sociétés un permis pour réhabiliter un bâtiment existant et construire trente logements et un local à usage de bureau. Le juge du fond avait annulé l’arrêté de permis en se fondant sur les éléments précités – après avoir, de son propre chef, consulté l’application Google Earth – sans les communiquer aux parties au motif que le site était accessible « tant au juge qu’aux parties ». Le Conseil d’État désapprouve l’initiative du tribunal en censurant, par une décision du 30 décembre 2025 (mentionnée aux Tables), le jugement. « Le juge du fond », nous explique-t-on au Palais-Royal, « ne peut, sans méconnaître son office et le principe du caractère contradictoire de la procédure, se fonder sur des éléments issus de l’application Google Earth dont il a pris connaissance de sa propre initiative et sans les avoir communiqués aux parties ».
Les parties ont le droit de savoir
Ce n’est pas la première fois qu’il a été demandé au Conseil d’État de déterminer si le juge du fond, en droit de l’urbanisme, méconnaissait le principe du contradictoire en se fondant sur des informations ou données de fait recueillies directement par lui sur internet. Dans un précédent jugé en avril 2024 – un pétitionnaire-administré avait requis d’abord du tribunal administratif, puis de la cour administrative d’appel, l’annulation du refus du maire de sa commune de lui délivrer un permis de construire pour édifier une maison individuelle et l’annulation partielle du plan local d’urbanisme (PLU) communal en tant qu’il classait plusieurs parcelles lui appartenant en zone naturelle et forestière – le Conseil d’État avait, contre les conclusions de son rapporteur public, jugé que « la cour [s’était] fondée, ainsi qu’il lui était loisible de le faire sans les communiquer aux parties, sur les données publiques de référence produites par l’Institut géographique national et librement accessibles au public sur le site internet Geoportail » (CE 30 avr. 2024, M. V., n° 465124, pt 2, Lebon 
; AJDA 2024. 1002 ; ibid. 1917 , note J.-B. Sibileau ; RDI 2024. 414, obs. M. Revert ).
Une jurisprudence de principe, a priori claire et bien établie, semblait pourtant commander la solution inverse, comme l’avait soutenu le rapporteur public Maxime Boutron sur l’affaire. En effet, déjà en 1913, concluant sur une affaire Téry, le commissaire du gouvernement Corneille rappelle que le juge ne doit se déterminer « que sur les pièces produites, et par suite discutées, dans l’instance même sur laquelle il a été statué » (concl. sur CE 20 juin 1913, n° 41854, Téry, Lebon ). Plus récemment, le Conseil d’État indiquait que le juge administratif était « tenu de ne statuer qu’au vu des seules pièces du dossier qui ont été communiquées aux parties » (CE, sect., 13 janv. 1988, Abina, n° 65856) ou que le caractère contradictoire de la procédure faisait « en principe obstacle à ce que le juge se fonde sur des pièces produites au cours de l’instance qui n’auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties » (CE, sect., 1er oct. 2014, M. E…, n° 349560, Dalloz actualité, 3 oct. 2014, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2014. 1855 ; ibid. 2185 , chron. J. Lessi et L. Dutheillet de Lamothe ; D. 2015. 450, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ).
Le caractère contradictoire de l’instruction des affaires en matière administrative a pris, tour à tour, le statut de règle générale de la procédure (CE 10 août 1918, Villes), de principe général applicable à toutes les juridictions administratives (CE, sect., 12 mai 1961, Société La Huta, n° 40674), de principe général du droit (CE 16 janv. 1976, Gate, Dubosc et a., n° 94150), de corollaire du principe général du respect des droits de la défense (Cons. const. 29 déc. 1989, Loi de finances pour 1990, n° 89-268 DC) ; la contradiction s’impose, même sans texte, à toutes les juridictions administratives (CE, ass., 12 oct. 1979, Rassemblement des nouveaux avocats de France, n° 01875). Mais s’il est vrai qu’ « en faisant obstacle à ce que soit rendue une décision fondée en tout ou partie sur une pièce du dossier dont la partie perdante n’aurait pas eu connaissance, la règle du contradictoire contribue directement à assurer l’égalité des armes » (M. Guyomar et B. Seiller, Contentieux administratif, 6e éd., Dalloz, coll. « HyperCours », pt 751), la contradiction n’est cependant pas absolue ; l’article L. 5 du code de justice administrative, qui dispose lapidairement que « l’instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes » nous le rappelle par la modulation qu’il apporte à cette obligation d’ordre procédural, en indiquant bien qu’elle ne doit être respectée que pendant une partie de la procédure – « telle était déjà sa portée jurisprudentielle » (M. Guyomar et B. Seiller, Contentieux administratif, op. cit., pt 745).
Un cas n’entrant pas dans les exceptions (limitées) à la contradiction
Des inflexions au principe existent en outre dans quelques rares cas recensés en jurisprudence, s’agissant d’éléments publics ou aisément consultables pour lesquels le juge administratif peut ne pas exiger une complète soumission au contradictoire préalable. Parmi ces hypothèses exceptionnelles, dont certaines traduisent une pratique spécifique, on trouve les délégations de signatures régulièrement publiées (CE 26 sept. 2001, n° 206386, Ferjani, Lebon ; s’agissant d’une publication au recueil des actes administratifs de la préfecture ; CE 19 juin 2017, Syndicat des copropriétaires de la résidence butte Stendhal et a., nos 394677 et 397149, Dalloz actualité, 23 juin 2017, obs. J.-M. Pastor ; Syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal, Lebon ; AJDA 2017. 1254 ; RDI 2017. 422, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2017. 530, obs. P. Peynet ; s’agissant du Bulletin municipal officiel de la ville de Paris, consultable directement sur le site de la commune), une obligation en matière fiscale (LPF, art. L. 76 B, on se situe en amont du juge) ou encore certaines pratiques en droit des étrangers (CE 22 oct. 2012, n° 328265, Martazanov, Lebon ; AJDA 2012. 1985 ; D. 2013. 324, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; 30 déc. 2014, K…, n° 371502, Lebon ; AJDA 2015. 670 ; pour les documents qui ne sont pas en langue française) – dans cette matière, particulièrement sensible, le juge administratif avait admis que la Cour nationale du droit d’asile puisse se fonder sur des informations extérieures au dossier, « par dérogation aux règles habituelles de conduite de l’instruction » (É. Crépey, concl. sur CE, sect., 23 juill. 2013, OFPRA c/ F…, n° 350661, Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), Lebon ; AJDA 2013. 1599 ; ibid. 1969 , chron. X. Domino et A. Bretonneau ). Aussi, pouvait-on par principe souscrire à l’argumentaire du rapporteur public dans ses conclusions sur l’affaire de 2024, pour qui les informations recueillies sur le site internet Geoportail, « éléments de pur fait, qui ne sauraient bénéficier de la tolérance des délégations de signature » (M. Boutron, concl. sur CE 30 avr. 2024, M. V., n° 465124, Lebon ; AJDA 2024. 1002 ; ibid. 1917 , note J.-B. Sibileau ; RDI 2024. 414, obs. M. Revert ), ne justifiaient pas une exception à la règle de soumission préalable au contradictoire.
Parfois aussi, « les simples échanges contradictoires de la procédure écrite ne suffisent pas à apporter sur les faits un éclairage qui permette au juge de se prononcer ». Le cas échéant, afin d’éviter le déni de justice proscrit par l’article 4 du code civil, le juge remplit correctement son office en recherchant, même d’office, les éléments d’information nécessaires à la solution du litige. Il lui appartient, dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction sur les points en litige (CE, ass., 6 nov. 2002, MM…, n° 194296). Et s’agissant des juridictions administratives de droit commun, la palette d’outils qu’offre le code de justice administrative est relativement étoffée : expertise (CJA, art. R. 621-1 s.), visite des lieux (CJA, art. R. 622-1 s.), enquête (CJA, art. R. 623-1 s.), vérification d’écritures (CJA, art. R. 624-1 s.) et procédure orale d’instruction (CJA, art. R. 625-1 s.), pour ne citer qu’eux. Seul impératif, les mesures prescrites par le juge doivent lui permettre de former sa conviction lorsque les pièces du dossier n’y suffisent pas ; dit autrement, la mesure doit être nécessaire à la solution du litige – « ce qui comporte aussi une dose de proportionnalité » (v. D. Hedary, concl. sur CE, sect., 1er oct. 2014, n° 349560, Dalloz actualité, 3 oct. 2014, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2014. 1855 ; ibid. 2185 , chron. J. Lessi et L. Dutheillet de Lamothe ; D. 2015. 450, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ) – sans nécessairement faire l’objet d’un jugement avant-dire droit. Le cas échéant, « dans le silence des textes, il n’est pas nécessaire de notifier [le] lancement [de la mesure d’instruction] aux parties, à moins qu’elles ne doivent être associées à sa réalisation et le résultat doit toujours leur être communiqué, sous réserve des limites tenant aux secrets protégés par la loi » (ibid.). Pour résumer, le juge administratif « n’est pas un simple arbitre des échanges entre les parties », il est aussi « un acteur du procès qui participe par ses actions à faire apparaître la réalité des faits du dossier » (M. Le Coq, concl. sur l’affaire ici commentée).
Dans sa décision du 30 décembre 2025, le Conseil d’État nous rappelle bien ce caractère inquisitorial de la procédure – et en filigrane l’existence de la « boîte à outils » à disposition du juge, largement détaillée dans le code de justice administrative – lorsqu’il indique qu’il « appartient au juge administratif, dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, d’ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il estime nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis et, notamment, de requérir des parties ainsi que, le cas échéant, de tiers, en particulier des administrations compétentes, la communication des documents qui lui permettent de vérifier les allégations des requérants et d’établir sa conviction » (pt 2). Faisant ensuite référence à l’autre grand principe fondant sa décision, celui de la contradiction, le Conseil d’État poursuit en indiquant qu’« il incombe [au juge], dans la mise en œuvre de ses pouvoirs d’instruction, de veiller au respect des droits des parties, d’assurer l’égalité des armes entre elles et de garantir, selon les modalités propres à chacun d’entre eux, les secrets protégés par la loi. Le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce que le juge se fonde sur des pièces produites au cours de l’instance qui n’auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties » (pt 2). Il en déduit donc que le juge ne peut, sans méconnaitre son office et le principe du caractère contradictoire de la procédure, se fonder sur des éléments issus de l’application Google Earth dont il a pris connaissance de sa propre initiative et sans les avoir communiqués aux parties.
Ceci n’est pas un revirement de jurisprudence
À la lecture de cette solution, on pouvait alors légitimement s’interroger ; le cas de décembre 2025 avec l’application Google Earth était-il à ce point différent de celui d’avril 2024 avec le site Geoportail ? Sauf à considérer que le Conseil d’État estime préférable que le juge administratif aille s’informer « français » pour trouver un appui cartographique permettant la résolution des litiges en droit de l’urbanisme – rappelons, outre quelques différences tenant à l’ergonomie des applications, l’autre différence notable entre Geoportail et Google Earth : celle de l’origine des données produites (IGN, s’agissant de Geoportail) – il semblerait plutôt que ce soit la tessiture de l’utilisation du site internet qui ait conduit à différencier les solutions.
Dans l’affaire de décembre 2024 en effet, il s’agissait de déterminer le classement du terrain d’assiette du projet de construction litigieuse. Pour juger qu’il ne pouvait être regardé comme situé dans une partie urbanisée de la commune mais était compris dans « un vaste massif boisé naturel » ne supportant que quelques constructions éparses et de peu d’importance, la cour, après s’être fondée sur les éléments versés au dossier, ne s’était appuyée sur les données publiques de référence produites par l’Institut géographique national et librement accessibles au public sur le Geoportail que pour conforter son appréciation des pièces du dossier.
Dans le litige jugé en 2025, l’utilisation des données informatiques par le juge du fond était différente. Le Conseil d’État relève que « le seul élément produit par les parties » relatif aux caractéristiques de l’allée en cause (rappelons qu’il s’agissait de savoir si la sécurité des usagers de la voie publique était bien assurée) était « un relevé annexé à un mémoire des requérants », dont il précise qu’il avait été « enregistré postérieurement à la clôture de l’instruction » et n’avait pas été communiqué aux sociétés pétitionnaires. Il faut donc comprendre que le juge du fond s’en était entièrement remis aux constats tirés après utilisation du site Google Earth (autrement dit à des éléments de fait extérieurs au dossier de procédure) pour déterminer la largeur de l’allée – sans qu’il n’ait manifestement cherché à mettre en œuvre d’une autre manière les pouvoirs d’instruction tirés du code de justice administrative et alors même qu’aucune pièce du dossier ne pouvait lui permettre de se déterminer correctement sur la question.
Soyons réalistes : le juge, à l’instar des autres acteurs d’urbanisme, est évidemment amené à consulter des applications de cartographie en ligne, ne serait-ce parce qu’il ne peut pas se déplacer in situ à chaque affaire d’urbanisme qu’il doit traiter. Dans un cas (celui de 2025), est sanctionné le fait de s’être exclusivement fondé sur Google Earth pour rendre sa solution ; dans l’autre cas (celui de 2024), est tolérée une utilisation confortatrice de Geoportail. C’est précisément cette différence d’appréciation – tenant au « devoir de curiosité », pour reprendre les termes du rapporteur public, du juge du contentieux d’urbanisme – qui conduit le juge du Palais-Royal à opérer un simple schisme entre les deux affaires et non, comme on aurait pu le penser de prime abord, un revirement de jurisprudence. Il faut donc retenir de cet ensemble décisionnel que les éléments permettant au juge d’éclairer son appréciation ne peuvent pas déterminer à eux seuls l’issue du litige.
par Emmanuelle Bornet, Doctorante en droit public – UT Capitole – IEJUC
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