La CJIP a dix ans : entre efficacité confirmée et légitimité à consolider

La CJIP a dix ans, et le rapport du Club des juristes intitulé « La convention judiciaire d’intérêt public, bilan et perspectives pour une justice pénale négociée en matière financière et environnementale », paru le 20 mai 2026, se propose de revenir sur cette pratique tout en proposant de nombreuses améliorations.

L’heure du bilan. La convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), introduite en droit français par la loi Sapin II du 9 décembre 2016, fête cette année ses dix ans. L’heure est donc au bilan, lequel permet naturellement de s’interroger sur l’avenir. C’est tout l’objet du rapport que le Club des juristes a fait paraître ce mois, sous la houlette du magistrat Jérôme Simon et de l’avocate Astrid Mignon Colombet, intitulé « La convention judiciaire d’intérêt public, bilan et perspectives pour une justice pénale négociée en matière financière et environnementale ».

La CJIP. La CJIP est une forme d’alternative aux poursuites régie par l’article 41-1-2 du code de procédure pénale. Elle autorise le procureur de la République à proposer à une personne morale suspectée d’une des infractions limitativement énumérées de verser une amende d’intérêt public, de se soumettre à un programme de mise en conformité sous l’égide de l’Agence française anticorruption ou encore de se dessaisir d’une partie de ses biens au profit de l’État. Les infractions concernées sont les délits de trafic d’influence, de corruption sous toutes ses formes, la fraude fiscale et le blanchiment de ces mêmes infractions. La conclusion d’une CJIP emporte, en principe, reconnaissance des faits mais pas de la culpabilité, ce qui explique qu’elle n’ait pas la force d’une véritable condamnation. Cependant, sa bonne exécution par le mis en cause éteint l’action publique à son encontre. Le législateur a créé une forme de CJIP particulière dédiée aux délits du code de l’environnement (CJIP-E) par la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020, laquelle comporte peu ou prou les mêmes modalités, avec en sus la possibilité d’imposer la réparation du préjudice écologique. Aussi bien la CJIP est un modèle de justice pénale négociée. Ses caractères saillants sont, pour résumer, son champ d’application restreint tant ratione criminis que ratione personae et l’originalité du mécanisme d’amende et de mise en conformité dépouillé de toute condamnation pénale au sens classique du terme.

En pratique. Qu’en est-il dans les faits ? Le rapport du Club des juristes se propose de dresser, en tout premier lieu, un bilan des dix années de mise en œuvre de la CJIP par les parquets. Rappelant ses origines américaines, ce premier axe du rapport est aussi l’occasion de marteler les vertus du dispositif : rapidité, pragmatisme, responsabilisation des entreprises – bref, efficacité, sans pour autant sacrifier la légitimité de la réponse pénale, le respect des droits fondamentaux ni l’indemnisation des victimes. De façon plus prosaïque, le rapport rappelle le rendement des CJIP conclues jusqu’à présent, qui ont rapporté pas moins de quatre milliards d’euros à l’État pour les seules conventions conclues par le Parquet national financier (PNF) en dépit d’un nombre total de CJIP qui n’est pas considérable, à hauteur d’un peu plus de 80 depuis 2017 (en y incluant les CJIP-E depuis 2021). Le rôle moteur du PNF est largement mis en avant par le rapport. Ce retour d’expérience demeure donc plutôt positif, du moins pour les CJIP dites « financières » – appellation consacrée par le rapport, cependant qu’en l’état le droit pénal financier proprement dit échappe à son champ d’application. En revanche, les CJIP environnementales font l’objet d’une appréciation plus mitigée. Elles sont certes plus nombreuses chaque année et comblent adéquatement, par la sanction des atteintes à l’environnement, un angle mort des poursuites « traditionnelles ». Le rapport souligne le fort ancrage local de ces conventions, conclues par des parquets divers de France métropolitaine et ultramarine. Il souligne aussi la pertinence de prévoir l’obligation de réparer le préjudice écologique, qui doit s’effectuer, d’après la lettre du code civil, par priorité en nature (C. civ., art. 1249, al. 1). Il déplore cependant le faible montant des sanctions prononcées et l’absence d’homogénéité des pratiques à l’échelle du pays. Ces faiblesses structurelles nuisent indirectement à la crédibilité de la CJIP-E, qui peut donner l’impression que l’entreprise « s’en tire à bon compte ».

La voie d’un progrès. Au terme de ce bilan, la CJIP semble bel et bien avoir fait ses preuves. Il ne faudrait pas pour autant verser dans l’angélisme et le rapport ne manque pas de souligner des axes d’amélioration, s’agissant notamment de la place de la victime et des dirigeants de la personne morale, mais aussi de la cohérence nationale des pratiques. Partant, la commission du Club des juristes entreprend de formuler pas moins de dix-huit propositions d’amélioration. Elles en couvrent tous les aspects afin de s’attaquer aux faiblesses perçues de la CJIP. Au risque de ternir la richesse de ces recommandations, elles peuvent être ramenées à trois finalités complémentaires, améliorer l’efficacité de la CJIP, en renforcer les garanties et mieux en asseoir la légitimité.

L’efficacité de la CJIP

Cohérence. Plusieurs propositions du rapport visent à harmoniser les pratiques entre les parquets en renforçant tout particulièrement le rôle du PNF pour en faire le véritable chef d’orchestre de la CJIP. La proposition la plus notable en ce sens vise à réserver la négociation et la conclusion des CJIP aux parquets spécialisés, notamment le PNF, les Juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) ainsi que les pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement pour les CJIP-E. L’idée s’inscrit dans un mouvement désormais bien engagé de spécialisation de la justice pénale. Elle évite en outre la pierre d’achoppement habituelle en la matière, puisque la compétence des parquets désignés serait exclusive et non pas concurrente. Nul « mille-feuilles » ici, contrairement à la répression de la criminalité organisée par exemple (not., depuis le 1er janv. 2026 et l’entrée en activité du PNACO). Il s’agirait ensuite d’imposer, par voie de circulaire, une politique nationale, en généralisant les lignes directrices du PNF pour la CJIP financière et en édictant un vade-mecum semblable pour la CJIP-E. Il s’agit, au fond, de rendre la CJIP plus prévisible à l’aide de ces bonnes pratiques, dont la cohérence et la publicité participeront en outre à l’acceptabilité de la CJIP.

Diversification des outils. Le rapport propose de nombreuses pistes de diversification et de renforcement des modalités de la CJIP. Il invite en ce sens à prévoir une procédure de mise en conformité spécifique pour les faits de fraude fiscale et de blanchiment de ce délit, au-delà des seules atteintes à la probité. En outre, le rapport suggère d’aménager la possibilité, en cours d’exécution, d’allonger le délai de mise en conformité imposé au mis en cause de deux ans supplémentaires, jusqu’à cinq ans en tout. Ce « délai de grâce » est indubitablement une mesure de clémence. Enfin, la proposition la plus remarquable invite le législateur à étendre le champ de la CJIP financière à d’autres infractions, à commencer par la matière financière proprement dite, ainsi que certaines pratiques anticoncurrentielles et la violation d’embargo commercial, délit spécifique du code des douanes. L’extension de la CJIP, au moins aux abus de marché, semble bienvenue. Elle avait été proposée par voie d’amendement lors de l’adoption de la loi contre les fraudes sociales et fiscales, avant d’être écartée. À l’heure d’un réveil – statistique et médiatique – de la voie pénale dans ce domaine (A. Gaudemet, Le retour du pénal boursier, BJB mai 2026. 1), la diversification des outils répressifs entre les mains du parquet semble, sinon tout indiquée, du moins assurément utile – à condition de ménager la place de la victime. Au titre du champ ratione criminis de la CJIP, le rapport ne traite pas de la possibilité, prévue par le droit positif, d’étendre la négociation aux « infractions connexes ». Il est vrai que la loi fixe les limites de cette connexité pour la CJIP-E, à savoir les « crimes et délits contre les personnes prévus au livre II du code pénal ». En outre, les lignes directrices du PNF, qu’il est précisément préconisé de généraliser, excluent la connexité pour les atteintes « graves » aux personnes. Peut-être faudrait-il également harmoniser la loi ou la pratique sur ce point (M. Touanssa, CJIP et connexité : quelles limites au champ des infractions couvertes ?, Dr. pénal 2025. Étude 10).

Le renforcement des garanties

La place de la victime. Un axe majeur de réforme de la CJIP invite à mieux garantir les droits de la victime. Même si la loi énonce d’ores et déjà que « la convention prévoit également le montant et les modalités de la réparation des dommages causés par l’infraction dans un délai qui ne peut être supérieur à un an », en pratique, le volet indemnisation est souvent relégué – ce que le rapport pointe à son tour. Plusieurs propositions se donnent pour ambition de remédier à ce talon d’Achille : l’information systématique des victimes dans un délai de dix jours avant la conclusion de la CJIP et la possibilité pour le président du tribunal de tenir une audience préparatoire de mise en état, en chambre du conseil qui permettrait précisément de faire le point sur la situation des victimes. Le rapport estime que ces dix jours constituent un « délai raisonnable » pour que les parties lésées établissent leur préjudice. Peut-être est-ce un peu court, surtout si la CJIP doit être étendue à la matière financière. La pratique dira si l’équilibre est suffisant entre la nécessaire efficacité du mécanisme et la préservation suffisante des intérêts des victimes. Il sera en outre intéressant de connaître plus précisément les modalités de cette audience préparatoire, évoquée comme une « possibilité » : sera-t-elle à la discrétion du juge ou de droit si une victime en fait la demande ? En tout état de cause, la place de la victime dans les procédures négociées demeure une question redoutable, même au-delà de la CJIP. Amorcer cette réflexion est sans conteste utile ici et pourrait même résonner ailleurs.

Les droits du mis en cause. Le mis en cause bénéficierait aussi de plusieurs propositions du rapport CJIP, au-delà du « délai de grâce » dont il a déjà été question. La plus frappante suggère de consacrer un « classement sous condition de coopération complète » en présence d’une « coopération exceptionnelle » de la personne morale suspectée. Elle témoigne à son tour d’une mansuétude en porte-à-faux avec la volonté affichée de renforcer « l’acceptabilité publique » de la CJIP, puisque celle-ci paraît dépendre plutôt d’une sanction plus ferme, comme le rapport le souligne lui-même à propos de la CJIP-E. Les autres propositions concernent l’ouverture de l’accès au dossier lors de l’enquête de police afin de mieux préparer les négociations, au bénéfice du contradictoire et, réciproquement, la possibilité pour le parquet de réserver certaines pièces à charge fournies par le suspect dans un « dossier d’attente ». Son contenu ne serait versé en procédure par le ministère public qu’une fois la CJIP signée. La proposition fait écho aux atermoiements de la CJIP Bolloré. Elle avait engendré un contentieux important autour du versement au dossier de courriers d’avocats exprimant, à l’appui d’une reconnaissance feutrée des faits, la volonté de transiger pour la société holding du groupe et ses dirigeants.

L’articulation. Précisément, la CJIP Bolloré a mis au jour une lacune importante du dispositif actuel, à savoir l’articulation des poursuites entre la personne morale et ses dirigeants. En l’espèce, le président du tribunal judiciaire avait homologué la CJIP pour la société mais refusé de valider la CRPC négociée avec ses dirigeants au regard de la gravité des faits reprochés. C’est tout le mérite du rapport du Club des juristes que de s’emparer de ce problème épineux, après avoir souligné les « préoccupations constantes » de la pratique. Son apport prospectif tient dans deux propositions : le classement sous condition de coopération complète qui a déjà été abordé et la création d’un statut de « repenti économique » valant immunité, lequel rapproche de façon saisissante le champ de la CJIP des enjeux de la criminalité organisée. Reste que la difficulté d’articulation n’est pas épuisée car les dirigeants devront encore faire l’objet de poursuites dans de nombreuses circonstances. Dans ce cadre, le respect de la présomption d’innocence doit être assuré sans entraver la sévérité de la répression lorsqu’elle est opportune. Peut-être faudrait-il prévoir sur ce point aussi une circulaire de politique pénale pour édicter des lignes directrices, identifiant des critères de cumul des poursuites et, le cas échéant, en précisant les modalités : package CJIP/CRPC, ou encore CJIP et poursuites classiques des dirigeants pour les faits les plus graves, au premier chef la corruption. Le sentiment d’impunité est en effet délétère pour l’image publique de la CJIP.

« L’acceptabilité » de la CJIP

Légitimité. On ne saurait ignorer que la CJIP a connu des vicissitudes : un amendement récent en préconisait la suppression, avant d’être abandonné dans le cadre de l’adoption de la loi contre les fraudes sociales et fiscales. Le rapport suggère ainsi, à point nommé, de mieux asseoir la légitimité de la CJIP. Deux mesures y participeraient : d’une part, la possibilité d’affecter une partie de l’amende d’intérêt public à un fonds bénéficiant aux populations spoliées, par l’extension du mécanisme actuel dit des « biens mal acquis » ; d’autre part, l’incitation faite aux parquets, par voie de circulaire, à prendre des réquisitions orales lors de l’audience de validation, pour expliquer clairement les ressorts de la négociation.

Rayonnement. Enfin, le rapport CJIP révèle un heureux paradoxe. Il se réclame d’une « culture française » de la justice négociée, tout en préconisant de nombreuses mesures d’inspiration anglo-américaine : private hearing, cooperating witness, declination with disgorgement. Ce qui importe n’est pourtant pas leur origine, mais leur acclimatation dans un cadre respectueux des garanties du procès et soucieux de la place de la victime. C’est ce modèle qui façonne la CJIP à la française et le rapport se propose de mieux en diffuser le modèle auprès du public et à l’international, par le développement de la présence médiatique des parquets, la publication d’un rapport annuel et la promotion du dispositif à l’échelon européen, jusqu’à y défendre l’adoption d’une directive sur la justice pénale transactionnelle. À nouveau, ces mesures, qui relèvent plutôt du soft power que de l’évolution par la voie législative ou de circulaire, pourraient permettre de consolider la CJIP comme une réponse pénale crédible et adaptée, à condition de ne pas trop sacrifier, dans l’ensemble, à la sévérité de la répression qui fait partie intégrante, elle aussi, de notre culture du droit pénal des affaires.

 

par Raphaël Galvao, Maître de conférences, Université Paris-Panthéon-Assas, Institut de criminologie de Paris

Club des juristes, Rapport du 20 mai 2026

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© Lefebvre Dalloz