La (nouvelle) directive anticorruption de l’UE : quel tournant dans la régulation ?

Le 26 mars 2026, le Parlement européen adoptait la première directive anticorruption à 521 voix pour, 21 contre et 42 abstentions. Présentée comme ambitieuse mais critiquée pour ses limites, elle a été adoptée définitivement le 21 avril 2026 par le Conseil.

Ce texte intervient dans un contexte marqué par une perception accrue de la corruption, comme en témoigne le sondage baromètre 2025 puisque 69 % des citoyens européens estiment que la corruption est répandue dans leur pays (Eurobarometer survey, Citizens’ attitudes towards corruption in the EU in 2025, juill. 2025). Ce sont également des scandales fortement médiatisés comme le Qatargate ou plus récemment l’affaire Federica Mogherini qui ont mis en lumière l’urgence de la situation. Le « paquet » anticorruption, présenté le 3 mai 2023 (V. Filhol, « Paquet anticorruption » de l’Union européenne : vers un nouveau corpus européen ? Contexte, enjeux et perspectives, Dalloz actualité, 17 juill. 2023), a donc abouti après le trilogue de décembre 2025, à l’adoption du texte final.

Cette nouvelle directive remplace le corpus juridique préexistant, à savoir la décision-cadre de 2003 sur la lutte contre la corruption dans le secteur privé ainsi que l’Acte européen de 1997 relatif à la corruption impliquant des fonctionnaires de l’Union. Elle poursuit un triple objectif d’harmonisation des incriminations, d’édiction de normes minimales, ainsi que de remise en cause des obstacles structurels dans la lutte contre la corruption. Son impact sur le dispositif français anticorruption, largement structuré par la loi Sapin 2, demeure limité mais réel.

Une harmonisation de la répression contre la corruption aux effets juridiques limités

Un socle d’incriminations harmonisé et une responsabilité accrue des personnes morales

La directive prévoit un catalogue de comportements liés à la corruption que les États membres sont tenus d’ériger en infractions pénales. Sont donc prévues, dans ce cadre répressif de la lutte contre la corruption, les incriminations de corruption active et passive dans le secteur public (art. 3 de la directive), dans le secteur privé (art. 4), de détournement de fonds (art. 5), de trafic d’influence (art. 6), d’exercice illégal de fonctions publiques (art. 7), d’entrave au bon fonctionnement de la justice (art. 8), d’enrichissement lié aux infractions de corruption (art. 9), de dissimulation (art. 10), et d’incitation, complicité et tentative (art. 11a).

La directive prend soin, dans le même objectif d’harmonisation du cadre juridique, de définir certains concepts clés tels que les notions de « biens », d’« agent public », d’« agent de l’Union » ou d’« agent national » et d’« agent de haut niveau » (art. 2).

Deux incriminations appellent toutefois des précisions. D’abord, si la majorité des incriminations font partie du cadre juridique français, tel n’est pas le cas de l’infraction d’enrichissement d’un agent public lié aux infractions de corruption (ou enrichissement illicite), également prévue par la Convention des Nations unies contre la corruption de 2003 (dite « Convention de Merida »). Le texte prévoit ainsi que constitue une infraction pénale « l’acquisition, la détention ou l’utilisation intentionnelles par un agent public de biens en sachant, au moment où il les reçoit, que ces biens proviennent de la commission par un autre agent public d’une infraction ». C’est la raison pour laquelle, dans le cadre de la transposition de la directive, le législateur français devra être attentif au respect de cette disposition, même si le rapprochement peut être fait entre cette infraction et celle en droit français de recel d’une des infractions mentionnées. En effet, les éléments constitutifs du recel en droit français consistent dans le fait de dissimuler, détenir ou transmettre une chose, ou de faire office d’intermédiaire afin de la transmettre, en sachant que cette chose provient d’un crime ou d’un délit (C. pén., art. 321-1). D’un point de vue juridique, cette définition légale du recel semble permettre d’englober davantage de situations. D’une part, car elle ne se limite pas à la commission de l’enrichissement par un agent public. D’autre part, car elle n’est pas circonscrite aux infractions liées à la corruption. En outre, la notion de recel n’exige pas de démontrer un quelconque enrichissement du receleur.

Ensuite, il est important de relever que l’infraction initialement proposée d’abus de fonctions n’a finalement pas été conservée en tant qu’infraction autonome. L’absence de cette incrimination dans le texte définitif illustre les enjeux politiques de l’adoption de la directive anticorruption. L’Italie a assurément joué un rôle majeur dans son abandon. Pour rappel, ce pays votait en août 2024 la dépénalisation de l’abus de fonctions qui permettait notamment de poursuivre les faits de favoritisme et de clientélisme. À l’occasion du trilogue organisé en décembre 2025, l’abus de fonctions était donc abandonné au profit de l’incrimination d’exercice illégal de fonction publique (art. 7). Les termes de cette incrimination sont peu contraignants et se limitent à certaines violations graves du droit, pour les agents publics ou certaines catégories d’agents publics.

S’agissant des personnes morales, la directive met en place un régime de responsabilité spécifique. D’abord, assez classiquement, la directive instaure un cadre de responsabilité de la personne morale du fait des agissements commis « par toute personne exerçant un pouvoir de direction au sein de la personne morale concernée agissant soit individuellement, soit en tant que membre d’un organe de ladite personne morale » (art. 13).

Cependant, l’une des innovations significatives de la directive réside dans l’instauration d’un cas de responsabilité par défaut de surveillance ou de contrôle. Les conditions requises pour engager la responsabilité dans ce cadre sont, d’une part, le fait que cette omission ait rendu possible la commission de l’infraction et, d’autre part, le fait que cette infraction soit commise par une personne soumise à son autorité et au profit de la personne morale. Ce nouveau cas de responsabilité, sans équivalent en droit français mais déjà présent dans d’autres directives de l’Union européenne, contient en creux l’incitation faite aux entreprises d’adopter des mesures de contrôle et de surveillance qui sont notamment celles prévues dans les programmes de conformité de la loi Sapin 2.

Une répression encadrée entre sanctions minimales et marge nationale des États membres

S’agissant des sanctions à l’égard des personnes physiques, la directive prévoit des peines maximales d’emprisonnement comprises au moins entre trois et cinq ans en fonction de la nature et de la gravité de l’infraction. En comparaison, le projet de directive présenté le 3 mai 2023 prévoyait des peines maximales d’emprisonnement de six et sept ans. Des peines complémentaires (amendes, interdictions, exclusions de financements publics) peuvent également être prononcées (art. 12).

S’agissant des sanctions à l’encontre des personnes morales, la directive introduit un mécanisme d’amende fondé sur la gravité du comportement et à la situation individuelle et financière de la personne morale, rompant avec le système français fondé sur le quintuple des peines applicables aux personnes physiques (C. pén., art. 131-38). Ainsi, la directive fixe un montant maximal d’amende ne pouvant être inférieur à 3 % ou 5 % du chiffre d’affaires mondial ou à un montant correspondant à 24 000 000 ou 40 000 000 € (art. 13 et 14). Cette logique, déjà présente en France dans les conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP) pour lesquelles le montant maximal de l’amende est fixé à 30 % du chiffre d’affaires, accroît l’exposition financière des entreprises en cas de condamnation pénale.

La directive prévoit également l’introduction de circonstances aggravantes (organisation criminelle, commission par un agent de haut niveau, condamnations antérieures, avantage ou préjudice importants, vulnérabilité de la personne) et atténuantes. Ces dernières sont introduites au bénéfice des personnes physiques mais aussi des personnes morales ayant mis en œuvre des programmes efficaces de contrôle interne, de sensibilisation à l’éthique et de conformité afin de prévenir la corruption, avant ou après la commission de l’infraction, ou ayant, « une fois l’infraction découverte, rapidement et volontairement révélé l’infraction aux autorités compétentes et pris des mesures correctives ».

Si ces nouvelles dispositions font écho en droit français aux facteurs minorants de coopération et d’autorévélation des faits propres à la procédure de CJIP, la transposition de la directive conduira donc à intégrer ces circonstances atténuantes dans le droit positif (à ce stade, ces mesures sont seulement citées dans les lignes directrices publiées par le PNF en 2023). Dans ce cadre, la question se posera donc de savoir s’il est nécessaire de réintégrer en droit français la notion de circonstance atténuante.

En matière procédurale, la directive prévoit également des délais de prescription allongés par rapport au droit français. La directive instaure notamment des délais de prescription de l’action publique plus importants pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement de cinq à huit ans (art. 19), pour lesquels en France, le délai de prescription est de six années. Le droit interne pourrait donc devoir être renforcé afin de se conformer à ces dispositions de la directive.

Ainsi, la directive révèle un manque d’ambition sur certains points en laissant aux États une marge d’appréciation importante.

Des processus et organismes renforcés mais d’efficacité incertaine

Le nouveau texte entend agir en amont des infractions, là où les instruments antérieurs demeuraient principalement centrés sur l’incrimination et la sanction (Parlement européen, Parliament greenlights EU anti-corruption rules).

L’institutionnalisation des politiques nationales de prévention de la corruption

Le texte prévoit en matière de prévention de la corruption des obligations contraignantes pour les États membres et impose une politique proactive de ces derniers en la matière, ce qui témoigne de la volonté d’appréhender la question d’un point de vue structurel. Ainsi, de nombreuses obligations sont énoncées dans le cadre de la prévention. D’abord, les États membres doivent mettre en place des campagnes d’information et de sensibilisation à destination du public et du secteur privé. Des mesures doivent également être prises en vue d’assurer un niveau élevé d’intégrité, de transparence et d’obligation de rendre compte dans l’administration publique et le processus décisionnel public. L’objectif est réellement de promouvoir une culture de l’intégrité et une prise de conscience des situations de conflits d’intérêts et de risque de corruption. Par conséquent, des outils de prévention doivent être mis en place, de même que des évaluations et des activités de sensibilisation, tout en favorisant la participation de la société civile, du monde académique, des organisations non gouvernementales et des associations locales (art. 20).

La directive impose également l’adoption de stratégies nationales de lutte contre la corruption dont l’objectif est de permettre une meilleure coordination institutionnelle en fixant des objectifs, des priorités et des mesures adéquates (art. 21). Le législateur européen entend à cet égard pallier l’approche fragmentée de la lutte contre la corruption. À ce sujet, la France a adopté en novembre 2025 un nouveau Plan national pluriannuel de lutte contre la corruption pour la période 2025-2029. Le plan prévoit notamment de renforcer les actions de sensibilisation et de formation et de doter les administrations de dispositifs robustes de prévention et de détection des atteintes à la probité (AFA, Publication du plan national pluriannuel de lutte contre la corruption 2025-2029).

La directive prévoit par ailleurs que les États veillent à ce qu’un ou plusieurs organismes soient chargés de la prévention de la corruption (art. 22). L’Agence française anticorruption (AFA) assure déjà ce rôle en France. Néanmoins, les garanties d’indépendance de ces organismes, qui étaient inclues dans le texte initial, ont disparu. Enfin, la directive comprend également un renvoi à la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 relative à la protection des lanceurs d’alerte, s’il était besoin de rappeler les liens étroits entre lutte contre la corruption et mécanismes d’alerte.

La garantie d’outils opérationnels de prévention et de répression

La dimension préventive de la directive se traduit également par l’injonction de mise en place de mécanismes opérationnels effectifs. Ainsi, le texte impose aux États membres des mesures garantissant l’existence d’outils d’enquête efficaces tels que ceux utilisés pour lutter contre la criminalité organisée ou d’autres formes graves de criminalité (art. 26). La possibilité de gel et de confiscation des instruments et produits des infractions est également prévue. Enfin, l’accent est mis sur l’échange d’informations dans le cadre de la lutte contre la corruption par le biais du réseau d’échange sécurisé d’informations (SIENA) d’Europol (art. 28).

D’un point de vue opérationnel, la lutte contre la corruption est par ailleurs fondée sur le renforcement de la coopération entre les différents services et autorités nationales et européennes tels que Europol, Eurojust, le Parquet européen, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et la Commission (art. 32).

Toutefois, l’efficacité de ce dispositif de prévention et de coopération demeure incertaine. L’absence de mécanismes véritablement contraignants, et notamment l’abandon de la proposition de création d’un coordinateur anticorruption, préconisée par le rapport Strugariu, limite l’application opérationnelle du texte (Rapport sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre la corruption, amendement 38). Par ailleurs, s’agissant du Parquet européen, son implication dans le processus de lutte contre la corruption dans le cadre de l’Union européenne est paradoxalement peu mentionnée dans le texte. C’est également l’absence de proposition d’outils de justice pénale négociée qui fait défaut.

La directive entrera en vigueur vingt jours après sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Et les États membres disposeront de vingt-quatre mois pour transposer la directive dans leur législation nationale.

par Vincent Filhol, Associé au cabinet Navacelle, et Walter Siefert, Auditeur de justice (promotion 2026)

Source

© Lefebvre Dalloz