La procédure de sanction de l’AMF à l’épreuve du droit de se taire

Le Conseil d’État considère qu’il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel des QPC portant sur les dispositions de l’article L. 621-15, I, du code monétaire et financier, en ce que ces dispositions ne prévoient pas que la personne mise en cause par l’AMF est informée de son droit de se taire lors de la notification des griefs et lors de tout acte de procédure subséquent à l’occasion duquel elle est invitée à présenter ses observations écrites.

L’articulation des dispositions encadrant les procédures répressives de l’Autorité des marchés financiers (AMF) avec le droit de se taire et plus largement le droit de ne pas s’auto-accuser suscite nombre de questions épineuses, dont toutes n’ont pas encore trouvé de réponses définitives. L’une de ces questions irrésolues concerne la portée de l’exigence de notification du « droit de se taire », dont l’application aux procédures de sanction de l’AMF a été récemment reconnue par le Conseil constitutionnel. Par son arrêt du 30 avril 2026, objet du présent commentaire, le Conseil d’État donne l’occasion aux Sages de la rue de Montpensier de se prononcer sur ce point à la faveur du renvoi de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).

En l’espèce, les demandes de renvoi, formées par des personnes sanctionnées par l’AMF (AMF, commission des sanctions, 15 sept. 2025, SAN-2025-09, RTD com. 2025. 1100, obs. T. de Ravel d’Esclapon ), portaient sur les dispositions de l’article L. 621-15, I, du code monétaire et financier, dans leur version applicable au litige. Selon ce texte, « Le collège examine le rapport d’enquête ou de contrôle établi par les services de l’Autorité des marchés financiers, ou la demande formulée par le président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ». Le texte précise, dans un deuxième alinéa, que « Sous réserve de l’article L. 465-3-6, s’il décide l’ouverture d’une procédure de sanction, [le collège] notifie les griefs aux personnes concernées. Il transmet la notification des griefs à la commission des sanctions, qui désigne un rapporteur parmi ses membres ». Les requérants reprochaient à ces dispositions de ne pas prévoir la notification à la personne mise en cause du droit qu’elle a de se taire, ni lors de la notification des griefs la concernant, alors même qu’elle est invitée à présenter à cette occasion ses observations écrites en vertu du quatrième alinéa de l’article R. 621-38 du code monétaire et financier, ni lors de tout acte de procédure subséquent à l’occasion duquel elle peut être invitée à présenter ses observations écrites, notamment en réponse au rapport du rapporteur conformément aux III et IV de l’article R. 621-39 du même code.

La présidente de l’AMF soutenait que les dispositions relatives au droit de se taire dont les requérants contestaient l’absence relèveraient du domaine réglementaire. Le Conseil d’État juge néanmoins que « la détermination des mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis dans le cadre de l’exercice, par une autorité administrative ou publique indépendante, de son pouvoir de sanction relève du domaine de la loi ». Cet argument écarté, le Conseil d’État juge les QPC sérieuses et considère qu’il y a lieu de les renvoyer au Conseil constitutionnel.

La solution n’étonne pas. Si le Conseil constitutionnel a récemment consacré l’exigence de notification du droit de se taire devant la commission des sanctions de l’AMF, il est permis de penser que l’application de ce droit fondamental s’étend plus largement à l’ensemble de la procédure administrative de sanction du régulateur financier.

La consécration du droit de se taire devant la commission des sanctions de l’AMF

Le Conseil constitutionnel a reconnu de longue date « le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser » en le rattachant à l’article 9 de la Déclaration de 1789 relatif à la présomption d’innocence (Cons. const. 2 mars 2004, Estier, n° 2004-492 DC,D. 2004. 2756 , obs. B. de Lamy ; ibid. 956, chron. M. Dobkine ; ibid. 1387, chron. J.-E. Schoettl ; ibid. 2005. 1125, obs. V. Ogier-Bernaud et C. Severino ; RSC 2004. 725, obs. C. Lazerges ; ibid. 2005. 122, étude V. Bück ; RTD civ. 2005. 553, obs. R. Encinas de Munagorri ). Il en a ultérieurement déduit le « droit de se taire » (Cons. const. 4 nov. 2016, n° 2016-594 QPC, D. 2017. 395 , note A. Gallois ) puis l’obligation d’informer la personne pénalement poursuivie de l’existence de ce droit (Cons. const. 4 mars 2021, n° 2020-886 QPC, Dalloz actualité, 12 mars 2021, obs. V. Morgante ; D. 2021. 473, et les obs. ; ibid. 2022. 1228, obs. E. Debaets et N. Jacquinot ; RSC 2021. 483, obs. A. Botton ). Pour autant, ce droit fondamental, et son prolongement processuel que constitue la notification du droit de se taire, ne sont pas uniquement applicables dans le cadre de procédures pénales. En ce sens, le Conseil d’État rappelle que le droit de se taire s’applique « non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère de punition » (consid. 5). Les procédures répressives de l’AMF sont susceptibles de déboucher sur de telles sanctions (Cons. const. 18 janv. 2022, Sté Novaxia et a., n° 2021-965 QPC, AJDA 2022. 190 ; D. 2022. 884 , note N. Ida ; Rev. sociétés 2022. 442, note H. Matsopoulou ; RTD com. 2022. 127, obs. N. Rontchevsky ). Il en résulte que le droit de se taire s’applique également dans le cadre des procédures de sanction de l’AMF, comme le Conseil constitutionnel l’a reconnu (Cons. const. 26 sept. 2025, n° 2025-1164 QPC, Dalloz actualité, 28 nov. 2025, obs. A. Dethomas ; D. 2025. 2064 , note N. Ida ; Rev. sociétés 2026. 295, note E. Dezeuze et Margaux Soutin ; BJB nov. 2025, n° BJB202k8, note M. Samuelian et A. Hassine ; RPDA oct. 2025, n° RDA100w4, obs. N. Ida).

Encore faut-il cependant que la personne concernée soit en situation d’être entendue sur « les manquements qui lui sont reprochés » (consid. 5, citant Cons. const. 8 déc. 2023, n° 2023-1074 QPC, Dalloz actualité, 20 déc. 2023, obs. B. Durieu ; D. 2023. 2196, et les obs. ; AJFP 2024. 287, note J. Bousquet ), ce qui implique que des poursuites aient d’ores et déjà été engagées. Aussi le Conseil constitutionnel a-t-il considéré qu’aucune notification du droit de se taire n’est exigée lors de l’enquête ou du contrôle qui précède la notification de griefs par le collège de l’AMF, peu important que ces opérations puissent conduire l’AMF à recueillir des éléments portant sur des faits susceptibles d’être ultérieurement reprochés à la personne concernée (Cons. const. 21 mars 2025, n° 2025-1128 QPC, Dalloz actualité, 14 avr. 2025, obs. G. de Foucher et C. Méléard ; D. 2025. 1102 , note N. Ida ; RSC 2025. 389, obs. J.-M. Brigant et A. Bellezza ; ibid. 425, obs. A. Botton ; JCP 2025. Doctr. 520, obs. F. Peltier ; v. aussi, CE, 6e ch., 22 déc. 2025, n° 498210). Le Conseil constitutionnel trace en effet une ligne de partage entre la phase d’enquête et de contrôle, dont le droit de se taire est exclu, et la phase de sanction, au cours de laquelle le mis en cause bénéficie de ce droit fondamental (rappr., CE 12 juin 2013, n° 349185, Natixis et Crédit agricole corporate and investment bank, n° 350064, consid. 7, Lebon ; RSC 2014. 94, obs. J.-M. Brigant ; 12 juin 2013, n° 359245, Société Générale et BNP Paribas, n° 349477, consid. 8, RSC 2014. 94, obs. J.-M. Brigant ; écartant le reproche de l’absence de notification du droit de se taire par les enquêteurs, au motif que ce droit n’est pas applicable à la procédure d’enquête). L’AMF a d’ailleurs très récemment tiré les conséquences de cette décision dans le cadre de la mise à jour de sa charte du contrôle (AMF, La charte du contrôle, 5 mai 2026, p. 12).

On peut cependant ne pas être entièrement convaincu par cette solution, notamment parce que les déclarations obtenues lors de l’enquête permettent de motiver la notification de griefs. L’exclusion du droit de se taire et de ne pas s’auto-incriminer au stade de l’enquête de l’AMF paraît également peu compatible avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, qui a reconnu l’existence d’un « droit de garder le silence » bénéficiant aux personnes physiques visées par une enquête portant sur des abus de marché (CJUE 2 févr. 2021, DB c/ Consob, aff. C-481/19, Dalloz actualité, 15 févr. 2021, obs. P. Dufourq ; D. 2021. 285 ; ibid. 295, point de vue A. Kirry et A. Bisch ; ibid. 1890, obs. D. R. Martin et H. Synvet ; AJ pénal 2021. 213, obs. M. Lassalle ; RSC 2021. 397, obs. F. Stasiak ; JCP E 2021. 1226, note N. Ida).

Le droit de se taire, bien qu’exclu de la phase préalable de l’enquête et du contrôle, est en revanche pleinement applicable au cours de la phase de sanction qui s’ouvre avec la notification de griefs. Le Conseil constitutionnel a récemment considéré en ce sens que le droit de se taire devait être notifié à la personne mise en cause lors de l’audience de la commission des sanctions de l’AMF, dans la mesure où « la personne mise en cause peut être amenée, par ses déclarations, à reconnaître les manquements qui lui sont reprochés », étant précisé en outre que « le fait même d’être entendue peut lui laisser croire qu’elle ne dispose pas du droit de se taire » (Cons. const. 26 sept. 2025, n° 2025-1164 QPC, préc.). Le Conseil a en conséquence abrogé les dispositions de la seconde phrase du IV de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, en ce qu’il prévoyait que le mis en cause est entendu par la commission des sanctions, sans mentionner la notification du droit de se taire. Il est cependant permis de penser que le droit de se taire a vocation à s’appliquer à l’ensemble de la procédure de sanction de l’AMF, et non uniquement lors de l’audience de la commission des sanctions.

Vers l’extension du droit de se taire à l’ensemble de la procédure de sanction de l’AMF ?

La portée de la décision précitée du 26 septembre 2025 semble dépasser la seule phase de l’audience devant la commission des sanctions de l’AMF. Le Conseil était alors saisi de la constitutionnalité des dispositions du I de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier et de la seconde phrase du IV, selon laquelle « aucune décision ne peut être prononcée [par la commission des sanctions] sans que la personne concernée ou son représentant ait été entendu ou, à défaut, dûment appelé ». Comme le relève le Conseil d’État dans l’arrêt commenté, le Conseil constitutionnel ne s’était prononcé qu’à propos de cette dernière disposition, et n’avait donc pas examiné les dispositions du I, contrairement à ce que soutenait la présidente de l’AMF pour éviter la saisine du Conseil constitutionnel. Cependant, à l’occasion de l’examen de la seconde phrase du IV de l’article L. 621-15, le Conseil constitutionnel a reconnu le bénéfice de la notification du droit de se taire non pas uniquement à la personne auditionnée par la commission des sanctions de l’AMF, mais plus largement à la personne mise en cause, dans la mesure où cette dernière peut être amenée, par ses déclarations, à reconnaître les manquements qui lui sont reprochés (Cons. const. 26 sept. 2025, n° 2025-1164 QPC, préc.). Or, ce risque d’auto-incrimination de la personne mise en cause existe tout au long de la procédure de sanction de l’AMF qui débute avec la notification de griefs. La personne mise en cause est en effet invitée à présenter ses observations écrites en réponse à la notification de griefs (C. mon. fin., art. R. 621-38, al. 4) puis au rapport du rapporteur (C. mon. fin., art. R. 621-39, III), étant précisé que ce dernier peut également entendre toute personne, dont le mis en cause (C. mon. fin., art. R. 621-39, I). La notification du droit de se taire ne pourrait-elle pas, par conséquent, être étendue à l’ensemble de la procédure de sanction de l’AMF ?

C’est en ce sens que le Conseil constitutionnel s’est prononcé, dans sa décision du 10 octobre 2025 relative aux procédures de sanction de l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) qui mérite d’être citée : « Lorsqu’elle produit des observations écrites en réponse à la notification du dossier d’instruction ou lorsqu’elle est entendue devant le collège de l’autorité, la personne mise en cause peut être amenée à reconnaître les manquements qui lui sont reprochés, y compris dans les cas où la poursuite se fonde sur des faits constatés par procès-verbal. En outre, le fait même qu’elle soit invitée à présenter ses observations ou entendue peut être de nature à lui laisser croire qu’elle ne dispose pas du droit de se taire. Or, l’autorité prend connaissance des observations de la personne mise en cause en réponse à la notification du dossier d’instruction et reçoit les déclarations qui sont faites devant elle. Dès lors, en ne prévoyant pas que la personne mise en cause doit être informée de son droit de se taire lorsqu’elle est invitée à présenter ses observations écrites et lorsqu’elle comparaît devant le collège de l’autorité, les dispositions contestées méconnaissent les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789 » (Cons. const. 10 oct. 2025, n° 2025-1171 QPC, AJDA 2025. 1849 ). Cette solution, qui concerne les poursuites devant l’ACNUSA, semble imposer l’application du droit de se taire à l’ensemble de la procédure de sanction de l’AMF, c’est-à-dire à compter de la notification des griefs par le collège. Il en résulte également que le « droit de se taire » couvre non seulement le droit de la personne mise en cause de ne pas s’exprimer oralement (i.e., devant le rapporteur ou la commission des sanctions), mais également de ne pas faire de déclarations écrites (i.e., en réponse à la notification des griefs ou au rapport du rapporteur).

On ne sera donc pas surpris, dans ce contexte, que le Conseil d’État juge la question sérieuse et, partant, digne d’un renvoi au Conseil constitutionnel. Le Conseil d’État, naguère, avait balayé le grief d’inconventionnalité tenant à l’absence de notification du droit de se taire lors des auditions réalisées par le rapporteur de l’AMF, au motif que les personnes entendues sont assistées d’un avocat (CE 12 juin 2013, nos 349185 et 350064, préc., consid. 9). Gageons que l’examen de la constitutionnalité des dispositions du I de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier aboutira à une solution plus compatible avec une conception exigeante de la conciliation entre l’impératif de lutte contre les manquements financiers et la nécessaire protection des droits et libertés fondamentaux des personnes mises en cause.

 

par Nicolas Ida, Agrégé des Facultés de droit, Professeur à l’Université de Haute-Alsace

CE, 6e et 5e ch. réun., 30 avr. 2026, n° 509749

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