La redéfinition des contours des concepts de « pays tiers sûrs » et « pays d’origine sûrs » par le Pacte européen sur la migration et l’asile

Le « Pacte européen sur la migration et l’asile » a en grande partie été mis en application le 12 juin 2026. Cet ensemble tentaculaire modifie profondément le droit de l’Union européenne applicable aux ressortissants des pays tiers et, par conséquent, le droit français des étrangers. Ce dossier a pour objet de mettre en lumière quelques-uns des mécanismes de ce Pacte.

Cette contribution analyse le règlement (UE) 2024/1348 dit « procédure », entré en application le 12 juin 2026, qui révise en profondeur les contours de deux concepts centraux du régime d’asile commun : le pays d’origine sûr et le pays tiers sûr. Concrètement, ces concepts se voient européaniser par l’édiction de listes à l’échelle de l’Union, et les conditions de leur mise en œuvre sont assouplies. Ces modifications témoignent d’une volonté affichée de traiter plus efficacement les demandes d’asile, notamment celles réputées infondées, au détriment des garanties offertes aux demandeurs de protection. Elles auront d’importantes implications en droit français, dont les adaptations législatives sont encore attendues. 

Entrés en application le 12 juin 2026, les différents textes composant le Pacte de l’asile et de la migration réforment profondément le régime d’asile commun et auront d’importantes répercussions sur le droit français. Le Conseil d’État, dans son avis rendu le 7 mai 2026, précise ainsi que « la mise en œuvre du Pacte dans le droit national requiert l’adoption de dispositions législatives » et qu’en « l’absence de projet de loi adopté ou d’ordonnance publiée d’ici l’entrée en application du Pacte à compter du 12 juin 2026 plusieurs difficultés juridiques risquent de se poser » (CE, avis, 7 mai 2026, n° 410889, AJDA 2026. 1025 ).

Si un projet de loi habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l’entrée en application des différents textes du Pacte a bien été déposé devant le Parlement, les discussions sont toujours en cours. Dans le même temps, afin d’adapter le droit interne aux nouvelles exigences découlant du Pacte, sept décrets et trois arrêtés d’application ont été publiés au Journal officiel des 7 et 10 juin 2026 (AJDA 2026. 1124 ). De même, une circulaire du ministre de l’Intérieur destinée aux services chargés de la mise en œuvre de la procédure d’asile en France a été publiée le 10 juin 2026 (Circ. n° INTV2615721C, 10 juin 2026). Elle dispose notamment que le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne constitue plus, depuis le 12 juin 2026, une « référence suffisamment fiable », dès lors que sa partie législative doit être mise en conformité avec les différents textes du Pacte, reflétant les difficultés qui résultent de la mise en conformité très partielle du droit français aux nouvelles dispositions de droit de l’Union à l’heure actuelle.

Dans ce contexte, le règlement dit « procédure » (Règl. [UE] 2024/1348 du Parl. UE et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la dir. 2013/32/UE) constitue un instrument phare du régime d’asile commun en ce qu’il révise profondément les procédures applicables en matière d’asile et de protection internationale prévues jusqu’alors dans la directive 2013/32/UE désormais abrogée. Il a, par ailleurs, récemment été complété par deux règlements (Règl. [UE] 2026/463 du Parl. UE et du Conseil du 24 févr. 2026 modifiant le règl. [UE] 2024/1348 en ce qui concerne l’application du concept de pays tiers sûr ; Règl. [UE] 2026/464 du Parl. UE et du Conseil du 24 févr. 2026 modifiant le règlement 2024/1348 en ce qui concerne l’établissement d’une liste des pays d’origine sûrs au niveau de l’Union).

L’un des aspects essentiels du règlement concerne la révision des contours des concepts de « pays tiers sûrs » et de « pays d’origine sûrs ». Le recours à ces deux concepts permet de déroger aux règles ordinaires d’examen de la demande d’asile et de faciliter le renvoi des personnes, soit vers des États tiers chargés de se prononcer sur leur demande de protection, soit vers leur pays d’origine. Cette possibilité n’est, en soi, pas une nouveauté apportée par le pacte. Bien au contraire, les concepts de pays sûrs jouent depuis de nombreuses années un rôle central dans le régime de l’asile. Ceux-ci ont d’ailleurs été analysés comme « un des pivots de la politique d’asile de l’Union » (S. Barbou des Places, Chronique Droit de l’asile et de l’immigration – Qualification d’État « sûr » : que peut la Cour face aux grandes manœuvres, RTD eur. 2025. 222 ).

Toujours est-il que la réforme redéfinit assez profondément les contours de ces concepts. En effet, le Pacte procède à diverses modifications dans leur mise en œuvre et par l’apparition de listes européennes de pays sûrs qui visent à compléter les éventuelles listes nationales. Cette redéfinition illustre un certain assouplissement dans le recours à ces concepts avec pour objectif affiché d’accélérer le traitement des demandes susceptibles d’être infondées, reflet d’une logique de durcissement du régime de l’asile à l’œuvre dans l’ensemble du Pacte. Cette logique passe tant par une européanisation des pays d’origine sûrs, que par une extension des pays tiers sûrs, qui ne sont pas sans implications pour le droit français.

Européanisation des pays d’origine sûrs

Le concept de « pays d’origine sûrs » renvoie à l’idée que les ressortissants de ces États ne sont en principe pas exposés à des craintes de persécutions leur permettant de prétendre à la protection internationale. Déjà prévu dans la directive 2005/85/CE, le concept de pays d’origine sûr était jusqu’à présent régi à l’article 31, § 8, sous b), de la directive 2013/32/UE et à l’article L. 531-24 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Concrètement, il justifie l’application d’une procédure accélérée à l’égard des demandes des ressortissants de ces États. Il demeure alors possible pour l’intéressé de faire valoir ses craintes et de tenter de renverser la présomption pour se voir appliquer la procédure normale (CESEDA, art. L. 531-28).

Sur ce point, la principale modification apportée par le nouveau règlement « procédure » tient à l’européanisation de la liste des pays d’origine devant être considérés comme sûrs. Le règlement prévoit ainsi de manière inédite que la liste des pays d’origine sûrs est désormais arrêtée au niveau de l’Union (Règl., art. 62). Jusqu’à présent ces listes étaient élaborées à la seule échelle nationale. Certes, les listes nationales ne disparaissent pas, dès lors que les États membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions permettant la désignation au niveau national de pays d’origine sûrs autres que ceux désignés au niveau de l’Union (Règl. [UE] 2024/1348, art. 64, § 1). Toutefois, un État membre ne peut désormais dénier la qualité de pays d’origine sûr à un État reconnu comme tel par l’Union.

L’établissement d’une liste au niveau de l’Union répond à un double objectif. D’une part, il s’agit de limiter les divergences entre les listes nationales désignant les pays tiers (Règl. [UE] 2024/1348, Préambule, § 81). D’autre part, et surtout, il s’agit de tenir compte « de la nécessité de recourir davantage au concept de pays d’origine sûr comme principal moyen d’accélérer l’examen des demandes susceptibles d’être infondées » (Règl. [UE] 2024/1348, Préambule, § 79). En cela, cette modification est révélatrice de la logique globale du Pacte (v. plus largement pour une lecture globale du pacte, S. Barbou des Places, Chronique Droit de l’asile et de l’immigration – Pacte sur la migration et l’asile : l’ambition d’un nouvel ordre européen des migrations, RTD eur. 2024. 193).

Plus précisément, la désignation d’un pays comme pays d’origine sûr au niveau de l’Union est soumise à certaines conditions de fond (Règl. [UE] 2024/1348, art. 61). Un État ne peut être inscrit sur cette liste « que lorsque, sur la base de la situation légale, de l’application du droit dans le cadre d’un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré qu’il n’est pas recouru à des actes de persécution tels qu’ils sont définis à l’article 9 du règlement (UE) 2024/1347 et qu’il n’y existe aucun risque réel de subir des atteintes graves, telles qu’elles sont définies à l’article 15 dudit règlement ». Sur ces bases, le règlement (UE) 2026/464 a inscrit sur la liste européenne sept États tiers : le Bangladesh, la Colombie, l’Égypte, l’Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie. À cette première liste, s’ajoutent les pays ayant obtenu le statut de candidat à l’adhésion à l’Union européenne (à l’heure actuelle, 9 pays sont officiellement candidats : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine), sauf circonstances particulières, notamment, l’existence d’un conflit armé, ou lorsque le taux européen de reconnaissance de l’asile pour ces ressortissants est supérieur à 20 % ou encore si des mesures de sanction sont prises à l’égard de l’État en raison d’actions portant atteinte aux droits fondamentaux.

L’établissement de cette liste peut légitimement interroger. De nombreuses ONG avaient ainsi alerté les parlementaires européens sur les violations de droits fondamentaux de certains de ces États, comme en Égypte ou en Tunisie. D’autant plus que la conséquence est nette. En vertu de l’article 42, § 1, c) du règlement, lorsqu’un demandeur est ressortissant d’un pays d’origine sûr, les États membres sont tenus d’appliquer une procédure accélérée, dont l’examen doit être achevé dans un délai maximal de trois mois. Par ailleurs, si le demandeur ne s’est pas encore vu autoriser l’entrée sur le territoire, la demande peut être traitée dans le cadre d’une procédure à la frontière. Certes, les ressortissants de ces États pourront toujours se voir octroyer une protection internationale en se fondant sur des circonstances individuelles, mais cette présomption diminue nécessairement et objectivement les chances de reconnaissance du statut de réfugié ou d’admission à la protection subsidiaire.

Une autre nouveauté introduite par le règlement « procédure » doit être signalée. En vertu de l’article 61, § 2, la désignation d’un pays tiers comme pays sûr tant au niveau européen qu’au niveau national peut désormais faire l’objet d’exceptions pour des parties spécifiques de son territoire ou des catégories de personnes clairement identifiables. En ce sens, le règlement autorise ce qui était jusqu’à présent exclu par la jurisprudence de la Cour de justice. Dans un arrêt de grande chambre du 4 octobre 2024 (CJUE, gr. ch., 4 oct. 2024, aff. C-406/22, Dalloz actualité, 14 oct. 2024, obs. E. Maupin ; AJDA 2024. 1894 ; ibid. 2210, chron. P. Bonneville et A. Iljic ; RTD eur. 2025. 222, obs. S. Barbou des Places ), la Cour de justice avait jugé que la directive 2013/32 ne permettait pas de désigner un pays tiers (en l’espèce, la Moldavie) comme étant un pays d’origine sûr si certaines parties de son territoire (en l’occurrence, la Transnistrie) ne répondaient pas aux critères de la directive. Par ailleurs, dans un arrêt rendu le 1^er août 2025 (CJUE, gr. ch., 1^er août 2025, Alace et Canpelli, aff. jtes C-758/24 et C-759/24, Dalloz actualité 7 oct. 2025, obs. R. Foucart ; AJDA 2025. 1523 ; D. 2026. 206, obs. M.-L. Basilien-Gainche, O. Boskovic, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ), la Cour de justice a estimé de la même façon que la directive 2013/32/CE ne permet pas aux États membres de désigner comme un pays d’origine sûr un État (en l’espèce, le Bangladesh) qui ne peut être qualifié comme tel pour certaines catégories de personnes. Ces deux solutions cessent donc de produire leurs effets sous les auspices du nouveau règlement. En cela, le règlement témoigne d’une certaine « nullification » de la jurisprudence protectrice de la Cour (E. Aubin, Le pays tiers [d’origine] sûr : un « trou noir » dans le droit des réfugiés ? À propos de quelques arrêts récents de la Cour de justice de l’Union européenne, AJDA 2026. 714 ). On notera par ailleurs que les États concernés dans les deux affaires sont aujourd’hui considérés comme étant d’origine sûre au niveau de l’Union.

Extension des pays tiers sûrs

Quant au concept de « pays tiers sûrs », là encore, celui-ci préexistait au règlement « procédure ». Il permet de considérer qu’un État tiers, qui n’est pas celui de la nationalité du ressortissant, est en mesure d’assurer la protection internationale. En conséquence, l’État membre peut déclarer la demande irrecevable. Dans cette optique, et conformément à l’article 59 du règlement « procédure », un État peut entrer dans la catégorie des pays tiers sûrs dès lors qu’il offre une protection effective au profit des non-ressortissants, qui doivent avoir la possibilité réelle de demander une protection et que cet État respecte certaines garanties, comme l’absence de persécution, la protection contre les traitements inhumains ou dégradants, ou encore le respect du principe de non-refoulement.

Surtout, la révision opérée par le règlement (UE) 2026/464 procède à un assouplissement des conditions de recours au concept de pays tiers sûrs. En effet, il n’est désormais plus nécessaire – comme c’était le cas jusqu’alors – de démontrer l’existence d’un lien de connexion entre le ressortissant et le pays tiers sûr (par ex., la présence de membres de la famille sur le territoire de cet État, ou l’existence de liens linguistiques ou culturels, ou encore la présence préalable du demandeur sur le territoire de cet État), à l’exception des mineurs non accompagnés. En effet, les États membres peuvent désormais appliquer le concept à l’égard d’un demandeur d’asile, en l’absence d’un tel lien de connexion, lorsque le demandeur a simplement transité par le pays tiers pour rejoindre l’Union européenne, et qu’il aurait pu y demander une protection effective, ou encore s’il existe un accord ou un arrangement avec le pays tiers au niveau bilatéral, multilatéral ou européen pour l’admission des demandeurs d’asile.

Là encore, le législateur de l’Union revient sur certains acquis de la jurisprudence récente de la Cour de justice. Cette dernière avait en effet récemment précisé (CJUE 5 févr. 2026, Aleb, aff. C-7188/24, AJDA 2026. 289), en interprétant la directive aujourd’hui abrogée, que les États membres se devaient de prévoir « des critères permettant de considérer qu’il existe un lien de connexion entre le demandeur de protection internationale et le pays tiers concerné, étant précisé que ce lien doit être suffisant pour rendre raisonnable le déplacement de ce demandeur vers ce pays » (§ 56). Elle notait notamment que « la circonstance qu’un demandeur de protection internationale a transité par le territoire d’un pays tiers ne saurait, à elle seule, constituer une raison valable de considérer que ce demandeur pourrait raisonnablement retourner dans ce pays » (§ 54). La vérification de ce lien de connexion se devait par ailleurs d’être faite par le juge national, et cela, même si le droit national « ne lui accorderait pas un tel pouvoir » (§ 78).

Par ailleurs, une telle extension est révélatrice de l’externalisation croissante des procédures d’asile au niveau de l’Union. L’irrecevabilité ainsi prononcée a pour effet d’empêcher tout examen au fond de la demande de protection. Certes, elle ne préjuge pas formellement du sort de la personne, puisque le pays tiers sûr doit en théorie être en mesure de lui offrir une protection effective. Mais elle déplace la charge de la protection et de son examen hors du territoire de l’Union. Par ailleurs, la question demeure de savoir si les États membres auront une approche cohérente et uniforme dans l’application de ce concept (S. Thierry, Derniers ajustements avant l’application du régime d’asile européen commun réformé, Stradalex, 11 mars 2026).

On notera que si un droit de recours existe tant s’agissant de l’application de la procédure d’examen accélérée fondée sur le concept de pays d’origine sûrs, que pour les décisions d’irrecevabilité fondées sur le concept de pays tiers sûrs, le recours n’est pas suspensif et ne donne plus automatiquement le droit de rester dans l’Union européenne jusqu’à la décision finale (Règl. [UE] 2024/1348, art. 68).

Implications pour le droit français

Les différentes modifications apportées par le règlement « procédure » ne seront pas sans implications pour le droit français. Rappelons que depuis le 12 juin 2026, la France se trouve dans une situation particulière. En effet, alors que depuis cette date, les différents règlements du Pacte sont applicables, le droit français n’a pas encore été adapté aux nouvelles exigences posées par le droit de l’Union. Le projet de loi d’habilitation a été adopté par le Sénat le 29 mai 2026, mais doit encore être examiné par l’Assemblée nationale. Or, comme l’avait précisé le Conseil d’État dans son avis du 7 mai 2026, dans l’attente de cette adoption, de nombreuses dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile sont, « en tout ou partie, contraires aux nouveaux règlements, ou redondantes ». En raison de l’effet direct reconnu aux règlements européens par l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de telles dispositions devront être interprétées conformément au droit européen, ou à défaut, ne pourront donc plus être appliquées. Or, « cette situation est susceptible de générer de nombreuses incertitudes pour les usagers et l’ensemble des acteurs chargés d’appliquer le droit des étrangers ».

Ainsi, s’agissant du règlement « procédure », dans son avis rendu le 7 mai dernier, le Conseil d’État a estimé que la définition donnée à l’article L. 531-25 code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile du concept de pays d’origine sûrs n’est pas compatible avec celle élaborée à l’article 61 du règlement « procédure ». De fait, seule est désormais applicable cette dernière disposition. Le Conseil d’État rappelle également, assez logiquement, que la liste de pays d’origine sûrs élaborée au niveau de l’Union s’impose désormais aux autorités françaises. Par ailleurs, il confirme la compétence du conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour élaborer une liste complémentaire de pays d’origine sûrs à celle édictée par l’Union. De fait, par une décision du 3 juin 2026 (n° INTV2615305S), applicable à compter du 12 juin et abrogeant celle du 9 octobre 2015, le conseil d’administration de l’OFPRA a fixé une nouvelle liste nationale des pays d’origine sûrs, désormais limitée à l’Arménie, au Cap-Vert, à Maurice et à la Mongolie. On remarquera de la comparaison des deux listes que trois États précédemment reconnus comme sûrs par la France (le Bénin, le Ghana et le Sénégal) ne figurent aujourd’hui ni sur la liste européenne ni sur la nouvelle liste française. À l’inverse, six États qui n’étaient pas auparavant couverts par le dispositif français des pays d’origine sûrs y entrent désormais du fait de leur inscription sur la liste européenne : le Bangladesh, la Colombie, l’Égypte, le Maroc, la Tunisie et la Turquie.

Concernant, enfin, le concept de pays tiers sûrs, des interrogations demeurent. Ce concept est, en effet, inconnu du droit français à l’heure actuelle, en raison de son inconstitutionnalité supposée. Dans une décision du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel avait ainsi consacré, sur le fondement du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, l’obligation pour les autorités françaises de procéder à l’examen de la situation du demandeur qui affirme être persécuté pour son action en faveur de la liberté et le droit pour ce dernier de se maintenir sur le territoire jusqu’à ce qu’il ait été statué sur sa demande (Cons. const. 13 août 1993, n° 93-325 DC, D. 1994. 111 , obs. D. Maillard Desgrées du Loû ; Dr. soc. 1994. 69, étude J.-J. Dupeyroux et X. Prétot ; RFDA 1993. 871, note B. Genevois ; Rev. crit. DIP 1993. 597 ; ibid. 1994. 1, étude D. Turpin ). C’est d’ailleurs en réaction à cette décision que la révision constitutionnelle du 25 novembre 1993 a inséré l’article 53-1 de la Constitution, qui autorise la République à conclure avec les États européens liés par des engagements identiques aux siens en matière d’asile des accords déterminant leurs compétences respectives pour l’examen des demandes d’asile, tout en réservant aux autorités françaises le droit de donner asile à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté. Dans un avis du 16 avril 2018 (publié sur le site du GISTI), le Conseil d’État avait toutefois indiqué que le concept de pays tiers sûrs pouvait être appliqué sous réserve de prévoir une exception pour les demandeurs se prévalant de la protection prévue au quatrième alinéa du Préambule de 1946.

Toujours est-il que le ministre de l’Intérieur, Laurent Nuñez, auditionné par la commission des lois du Sénat, a confirmé que le concept de pays tiers sûr ne serait pas mis en œuvre sur le territoire français pour des raisons constitutionnelles (Rapport n° 617 de la commission des lois du Sénat, 13 mai 2026). Mais cette position pourra-t-elle durablement tenir, si la Commission européenne et une majorité d’États membres font un usage croissant du concept de pays tiers sûr ? Surtout, la question se pose d’autant plus que, dans sa décision du 27 juin 2025 (Cons. const. 27 juin 2025, n° 2025-1144 QPC, Dalloz actualité, 19 sept. 2025, obs. A. Peyre ; AJDA 2025. 1261 ; RTD eur. 2026. 385, obs. D. Ritleng ), le Conseil constitutionnel a jugé que le droit d’asile trouve une protection équivalente dans le droit de l’Union européenne et ne relève donc pas, à ce titre, des principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France. Une telle affirmation pourrait, ce faisant, limiter la capacité du Conseil constitutionnel à faire obstacle à une transposition, par le législateur français, du mécanisme de pays tiers sûr issu d’un règlement européen.

In fine, la redéfinition des contours des concepts de pays d’origine sûr et de pays tiers sûr témoigne ainsi de certaines logiques sous-jacentes du Pacte : renforcer l’effectivité du traitement des demandes d’asile, notamment celles réputées infondées, en instituant des présomptions et des procédures accélérées dont le bénéfice se fait au détriment des garanties individuelles des demandeurs de protection.

par Mathieu Rouy, Maître de conférences à l’Université Lyon 3, EDIEC-CEE (UR 4185)

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