La réforme des droits des passagers aériens à l’épreuve des divergences institutionnelles entre le Parlement européen et le Conseil

30.03.2026

Le 21 janvier 2026, le Parlement européen a adopté en séance plénière sa position sur la révision des droits des passagers aériens, à l’issue de la première lecture engagée au Conseil en juin 2025. Par sa résolution législative (P10_TA(2026)0009), il propose un renforcement sensible des droits des passagers et une refonte importante du règlement (CE) n° 261/2004 du 11 février 2004. L’issue du processus législatif demeure toutefois incertaine, le Conseil devant encore se prononcer en seconde lecture.

Texte majeur du droit de l’Union en matière de transport aérien, le règlement (CE) n° 261/2004 s’applique aux vols au départ d’un aéroport situé dans l’Union européenne, ainsi qu’aux vols opérés par une compagnie européenne depuis un État tiers (Règl. [CE] 261/2004, art. 3). Resté inchangé pendant plus de vingt ans, malgré une tentative de réforme engagée par la Commission européenne en 2013 (COM/2013/0130 final-2013/0072), le dossier a été relancé en 2025 sous l’impulsion de la présidence polonaise du Conseil.

Pour en mesurer les enjeux, il faut d’abord revenir sur l’économie du dispositif actuel, avant d’examiner les positions du Conseil et du Parlement, dont les divergences apparaissent aujourd’hui particulièrement nettes.

Les droits conférés par le règlement (CE) n° 261/2004

Les droits fondamentaux des passagers : information, indemnisation et assistance

Le règlement consacre d’abord un droit à l’information : en cas de retard supérieur à deux heures, d’annulation ou de refus d’embarquement, le transporteur doit remettre au passager une notice relative à ses droits (Règl. [CE] 261/2004, art. 4).

Il prévoit ensuite un droit à indemnisation forfaitaire – 250 €, 400 € ou 600 € selon la distance du vol et son caractère intra-communautaire ou non – en cas de refus d’embarquement, d’annulation ou de perturbation importante (Règl. [CE] 261/2004, art. 7). La Cour de justice a joué un rôle décisif dans l’interprétation de ce régime. Elle a notamment assimilé les retards de plus de trois heures à une annulation (CJUE 19 nov. 2009, D. 2010. 1461 , note G. Poissonnier et P. Osseland ; ibid. 2011. 1445, obs. H. Kenfack ; JT 2010, n° 116, p. 12, obs. X.D. ; RTD com. 2010. 627, obs. P. Delebecque ; RTD eur. 2010. 195, chron. L. Grard ; ibid. 2015. 241, obs. P. Bures ). Elle a également précisé que le retard s’apprécie à l’arrivée à destination finale (CJUE 26 févr. 2013, Air France SA c/ Heinz-Gerke Folkerts et Luz-Tereza Folkerts, aff. C-11/11, Dalloz actualité, 12 mars 2013, obs. X. Delpech ; D. 2013. 638 ; JT 2013, n° 153, p. 14, obs. X. Delpech ; RTD eur. 2014. 212, obs. L. Grard ) et que le passager ayant procédé à un enregistrement en ligne doit néanmoins s’être présenté à l’aéroport (CJUE 25 janv. 2024, Laudamotion, aff. C-474/22, Dalloz actualité, 14 mars 2024, obs. X. Delpech ; D. 2024. 166 ; ibid. 1924, obs. H. Kenfack ; JT 2024, n° 272, p. 11, obs. X. Delpech ). Par ailleurs, en cas de réacheminement, l’indemnité peut être réduite de moitié si le retard final reste inférieur à certains seuils (Règl. [CE] 261/2004, art. 7, § 2, 2 heures pour les vols de moins de 1 500 km, 3 heures pour les vols de 1 500 à 3 500 km, 4 heures pour les vols de plus de 3 500 km).

Le règlement reconnaît aussi un droit à l’assistance (Règl. [CE] 261/2004, art. 8). En cas de refus d’embarquement, d’annulation ou de retard de plus de trois heures – cette dernière hypothèse ayant été admise par la jurisprudence – la compagnie doit proposer au passager, à son choix, soit un réacheminement, soit un remboursement. Ce remboursement ne peut prendre la forme d’un avoir que si le passager y a expressément consenti, un simple compte de fidélité ne suffisant pas à caractériser cet accord (CJUE 16 janv. 2025, Flightright GmbH c/ Etihad Airways, aff. C-642/23, Dalloz actualité, 30 janv. 2025, obs. X. Delpech ; D. 2025. 763 , note P. Dupont et G. Poissonnier ; ibid. 2026. 77, obs. H. Kenfack ; JT 2025, n° 283, p. 13, obs. X. Delpech ).

Enfin, le règlement prévoit un droit à la prise en charge (Règl. [CE] 261/2004, art. 9) : lorsque le retard ou l’annulation entraîne un départ reporté au lendemain (Règl. [CE] 261/2004, art. 5 b) et art. 6 c), la compagnie doit couvrir les frais nécessaires, notamment les repas, l’hébergement et les transports, tels que le taxi.

L’encadrement jurisprudentiel et les circonstances extraordinaires

L’application du règlement a rapidement révélé certaines limites, à l’origine d’un contentieux nourri et de nombreux renvois préjudiciels. Au cœur de ces difficultés figure la notion de circonstances extraordinaires (Règl. [CE] 261/2004, art. 5, § 3), qui permet au transporteur de s’exonérer de son obligation d’indemnisation.

La Cour de justice en a progressivement précisé les contours. Elle juge que ces circonstances doivent être extérieures à l’exercice normal de l’activité du transporteur et échapper à sa maîtrise effective (CJUE 22 déc. 2008, Wallentin-Hermann, aff. C-549/07, RTD eur. 2010. 195, chron. L. Grard ; ibid. 2015. 241, obs. P. Bures ). Elle admet également qu’elles puissent affecter un vol précédent, dès lors qu’il a été opéré avec le même aéronef (CJUE 11 juin 2020, Transportes Aéreos Portugueses, aff. C-74/19, D. 2020. 2223 , note P. Dupont et G. Poissonnier ; ibid. 2021. 1695, obs. H. Kenfack ; RTD eur. 2021. 449, obs. L. Grard ). En outre, le transporteur doit démontrer qu’il a pris toutes les mesures raisonnables pour éviter la perturbation, sans qu’il puisse être tenu à des sacrifices disproportionnés (CJUE 4 mai 2017, Pešková et Peška, aff. C-315/15, D. 2017. 2078 , note P. Dupont et G. Poissonnier ; RTD eur. 2018. 157, obs. L. Grard ).

La jurisprudence exclut, en revanche, toute obligation de planification générale de marges de temps destinées à anticiper de telles circonstances (CJUE 12 mai 2011, Andrejs Eglītis et Edvards Ratnieks c/ Latvijas Republikas, aff. C-294/10, JT 2011, n° 134, p. 13, obs. X.D. ; RTD eur. 2012. 531, obs. L. Grard ; ibid. 2015. 241, obs. P. Bures ).

Le texte proposé en première lecture au Conseil

Une réforme orientée vers la réduction et l’encadrement de l’indemnisation

Le 5 juin 2025, le Conseil a proposé une refonte du régime indemnitaire, traduisant une volonté manifeste de contenir les coûts supportés par les compagnies aériennes.
Il a ainsi envisagé :

un abaissement des montants à 300 € pour les vols de moins de 3 500 kilomètres, y compris intra-UE, et à 500 € au-delà (9795/25 ADD 1, art. 7, § 1, a) ;
un relèvement des seuils de retard ouvrant droit à indemnisation, désormais fixés à quatre ou six heures selon la distance du vol (9795/25 ADD 1, art. 7, § 1, aa) ;
un encadrement procédural plus strict, avec une demande à présenter dans un délai de six mois et une réponse du transporteur dans les quatorze jours (9795/25 ADD 1, art. 7, § 2 a).

Un élargissement mesuré des droits des passagers

Le Conseil n’a toutefois pas limité sa proposition à une logique restrictive. Il a aussi prévu d’étendre le champ d’application du règlement aux correspondances manquées lorsqu’elles font l’objet d’une même réservation, ainsi qu’aux vols reprogrammés par le transporteur aérien (9795/25 ADD 1, art. 1 b) et c).

Il entend également renforcer le droit à assistance en permettant au passager, en cas de carence du transporteur, d’organiser lui-même son réacheminement dans les trois heures suivant la perturbation (9795/25 ADD 1, art. 8, § 5). Le remboursement serait alors possible dans la limite de 400 % du prix initial du billet, sous réserve du caractère raisonnable des dépenses engagées.

La codification des circonstances extraordinaires et l’organisation des litiges

Le Conseil propose en outre de codifier certaines circonstances extraordinaires. Il y ajoute notamment des hypothèses nouvelles, telles que les catastrophes environnementales ou les pandémies empêchant l’exploitation des vols en toute sécurité. À l’inverse, il exclut expressément certaines situations, comme les défaillances techniques évitables, l’indisponibilité des membres d’équipage en cas de grève ou de maladie, déjà écartées par la jurisprudence de la catégorie des circonstances extraordinaires (pour la grève du personnel du transporteur, CJUE 6 oct. 2021, CS c/ Eurowings, aff. C-613/20, D. 2021. 1813 ; ibid. 2022. 2127, obs. H. Kenfack ; RTD eur. 2022. 400, obs. F. Benoît-Rohmer ; ibid. 558, obs. L. Grard ; pour la maladie du pilote, Civ. 1^re, 5 févr. 2020, n° 19-12.294, D. 2020. 1027 , note P. Dupont et G. Poissonnier ; ibid. 1425, obs. H. Kenfack ; AJ contrat 2020. 286 , obs. L. Siguoirt ; JT 2020, n° 228, p. 11, obs. X. Delpech ; RTD civ. 2020. 363, obs. H. Barbier ).

Une partie de la doctrine estime qu’une telle liste pourrait mettre fin à certaines controverses de qualification et sécuriser le régime applicable aux compagnies (N. Balat, La révision du règlement (CE) n° 261/2004 sur les passagers aériens est relancée, Juristourisme 2025. 33). Cette portée doit cependant être relativisée. Le caractère non exhaustif de la liste laisse subsister, selon nous, un pouvoir d’appréciation important au juge, ce qui limite la sécurité juridique recherchée. En tout état de cause, même lorsque la qualification de circonstance extraordinaire n’est pas discutée, il restera nécessaire de vérifier, au regard de la jurisprudence, si le transporteur a effectivement pris toutes les mesures raisonnables pour éviter ou limiter la perturbation.

De plus, la liste proposée ne reprend pas toutes les hypothèses déjà reconnues comme extraordinaires par la jurisprudence. Se posera donc nécessairement la question du maintien de la pertinence de ces solutions antérieures. C’est le cas, par exemple, du retard imputable à un manque de personnel des services de gestion des bagages à l’aéroport (CJUE 16 mai 2024, Touristic Aviation, aff. C-405/23, Dalloz actualité, 29 mai 2024, obs. X. Delpech ; D. 2024. 964 ; JT 2024, n° 275, p. 11, obs. X. Delpech ) ou encore d’un défaut d’approvisionnement en kérosène à l’aéroport (CJUE 7 juill. 2022, KU e.a. c/ SATA International – Azores Airlines SA, aff. C-308/21, Dalloz actualité, 27 sept. 2022, obs. X. Delpech ; RTD eur. 2023. 540, obs. L. Grard ).

Enfin, le texte du Conseil prévoit la généralisation de mécanismes de règlement alternatif des litiges afin de limiter le recours au juge (9795/25 ADD 1, art. 16, c), ainsi que l’obligation, pour les grands aéroports accueillant plus de cinq millions de passagers, d’élaborer des plans d’urgence en cas d’annulations et de retards en cascade (9795/25 ADD 1, art. 10, a).

Ces orientations ont toutefois été accueillies avec réserve par le Parlement européen, qui a profondément remanié le texte.

Le texte adopté en première lecture par le Parlement européen

Un renforcement des droits des passagers et le refus de réduire l’indemnisation

Le 21 janvier 2026, le Parlement européen a adopté, en première lecture, une résolution législative par 632 voix pour, 15 contre et 9 abstentions (P10_TA(2026)0009). Ce texte modifie en profondeur la proposition de révision issue du Conseil.

Les députés s’opposent à toute réduction des montants d’indemnisation prévus à l’article 7 du règlement. Ils proposent au contraire de porter l’indemnité à 300 € pour les vols de moins de 1 500 kilomètres, contre 250 € actuellement, tout en maintenant les montants existants pour les autres vols, soit 400 € au-delà de 1 500 kilomètres et 600 € au-delà de 3 500 kilomètres. Ces montants pourraient toutefois être révisés tous les trois ans par la Commission européenne afin de tenir compte de l’inflation (P10_TA[2026]0009, art. 7, § 1 bis).

En matière de refus d’embarquement, le Parlement introduit une interdiction explicite : un passager ne pourrait plus se voir refuser l’embarquement sur le vol retour au seul motif qu’il n’a pas utilisé le vol aller (P10_TA[2026]0009, art. 4, § 5 bis). Un tel refus serait qualifié d’injustifié et ouvrirait droit à indemnisation, à assistance et à prise en charge, conformément aux articles 7, 8 et 9.

Un encadrement plus protecteur des retards et des annulations

Le texte renforce également les droits des passagers en cas de retard. Le passager devrait être informé des causes du retard dès que cette information est disponible et, en tout état de cause, au plus tard trente minutes après l’heure de départ prévue (P10_TA[2026]0009, art. 6, § 1).

Le Parlement précise en outre :

qu’un retard de plus de trois heures au départ ouvre droit à assistance et à prise en charge (art. 6, § 3) ;
qu’un retard de plus de trois heures à l’arrivée ouvre droit à indemnisation (art. 6, § 3 bis nouv.) ;
qu’un retard de plus de trois heures sur un vol de réacheminement ouvre lui aussi droit à indemnisation (art. 6, § 4 et 7, § 4).

L’exonération du transporteur est par ailleurs strictement encadrée : seules les circonstances extraordinaires ayant affecté le vol précédent effectué avec le même aéronef pourraient être invoquées, à condition qu’un lien de causalité soit établi (art. 6, § 6).

Le Parlement encadre également le temps d’attente sur l’aire de trafic, qui ne pourrait pas dépasser deux heures. Au-delà, les passagers devraient être débarqués, sauf si des considérations liées à la sécurité, à l’immigration, au contrôle du trafic aérien ou à la sûreté l’empêchent (art. 6, § 3).

En matière d’annulation, le texte précise que l’insolvabilité ou la cessation d’activité du transporteur ouvrirait droit à assistance et à prise en charge (P10_TA[2026]0009, art. 5, § 6 bis). Là encore, l’exonération de l’obligation d’indemnisation serait limitée aux circonstances extraordinaires affectant le vol précédent, sous réserve de la démonstration d’un lien de causalité.

Une procédure d’indemnisation plus lisible

Le Parlement entend également mieux encadrer la procédure d’indemnisation. Le passager disposerait d’un délai d’un an à compter de la date à laquelle le vol a été effectué, ou aurait dû l’être, pour présenter sa demande. Le transporteur devrait alors répondre dans un délai de sept jours ouvrables (P10_TA(2026)0009, art. 7, § 5).

Une extension du droit à assistance et du droit au remboursement

Le droit à assistance prévu à l’article 8 serait sensiblement renforcé. Comme le Conseil, le Parlement admet que le passager puisse organiser lui-même son réacheminement et en obtenir le remboursement, dans la limite de 400 % du prix du billet initial, lorsque le transporteur n’a pas proposé de solution dans les trois heures suivant l’annulation, le refus d’embarquement ou le retard, à condition d’en avoir été informé (P10_TA[2026]0009, art. 8, § 3).

Le Parlement souhaite également étendre le droit au remboursement aux vols non effectués ou à ceux qui, du fait de la perturbation, ne présentent plus d’intérêt au regard du plan de voyage initial du passager (P10_TA[2026]0009, art. 8, § 1, a).

En matière de prise en charge, il prévoit aussi que le passager puisse réserver lui-même un hébergement et en obtenir le remboursement si le transporteur ne lui en propose pas dans un délai de trois heures après une perturbation imposant un départ le lendemain (P10_TA[2026]0009, art. 9, § 4).

De nouvelles garanties concrètes pour les passagers

Le texte du Parlement ne se limite pas à renforcer les grands droits classiques ; il introduit aussi des mesures très concrètes destinées à faciliter les démarches des passagers.

Les transporteurs aériens seraient ainsi tenus de mettre en place des formulaires préremplis pour les demandes d’indemnisation et de remboursement. Ces formulaires devraient être adressés au passager dans les quarante-huit heures suivant la perturbation. Une protection spécifique est également prévue pour les personnes vulnérables, notamment les passagers à mobilité réduite : lorsqu’ils manquent leur embarquement en raison d’un retard dans leur prise en charge par le personnel aéroportuaire, ils devraient bénéficier d’une indemnisation, d’un réacheminement et d’une assistance (P10_TA[2026]0009, art. 11, § 4 ter nouv.).

Le Parlement entend aussi mieux encadrer les frais annexes. Les passagers auraient le droit d’emporter gratuitement à bord un objet personnel – sac à main, sac à dos ou ordinateur portable – ainsi qu’un petit bagage à main dont les dimensions ne dépassent pas 100 cm, en additionnant longueur, largeur et hauteur, et dont le poids n’excède pas 7 kilogrammes (P10_TA[2026]0009, art. 11 bis nouv.). Les députés souhaitent également supprimer certains frais supplémentaires, notamment ceux facturés pour corriger une erreur d’orthographe dans le nom du passager ou pour procéder à l’enregistrement à l’aéroport (P10_TA[2026]0009, art. 11 ter et 12 bis nouv.).

En matière de déclassement, enfin, le Parlement revoit les niveaux de remboursement. Pour les vols de moins de 1 500 kilomètres, le remboursement serait fixé à 30 % du prix du billet (P10_TA[2026]0009, art. 10, § 2), alors que le Conseil proposait 40 % pour l’ensemble des vols de 3 500 kilomètres ou moins. Le Parlement prévoit en revanche :

un remboursement de 50 % du prix du billet pour les vols intracommunautaires de plus de 1 500 kilomètres et pour les autres vols compris entre 1 500 et 3 500 kilomètres ;
un remboursement de 75 % pour les vols ne relevant pas de ces catégories, notamment ceux reliant le territoire européen des États membres aux régions ultrapériphériques françaises (P10_TA[2026]0009, art. 10, § 2, b), bis).

Une approche renouvelée des circonstances extraordinaires et du règlement des litiges

À l’instar du Conseil, le Parlement européen entend clarifier la notion de circonstances extraordinaires. Il précise toutefois que la liste proposée ne vise que des situations « susceptibles » d’être qualifiées comme telles et impose aux transporteurs d’en apporter la preuve écrite (P10_TA[2026]0009, art. 5, § 5).

À ce titre, l’annexe I (P10_TA([2026]0009) mentionne notamment : des conditions météorologiques incompatibles avec la sécurité du vol ou ayant endommagé l’aéronef ; des guerres, troubles politiques, actes de sabotage ou de terrorisme empêchant l’exploitation du vol en toute sécurité ; des risques sanitaires ou des urgences médicales imposant l’interruption ou le déroutement du vol ; des collisions avec un corps étranger ou des oiseaux ; la présence de passagers perturbateurs ayant conduit à un déroutement ; ainsi que certaines décisions du contrôle aérien, restrictions de capacité ou fermetures d’aéroport imprévisibles.

S’agissant des grèves, le Parlement retient la notion de « conflits de travail imprévus ». Ceux-ci peuvent constituer des circonstances extraordinaires lorsqu’ils affectent les contrôleurs aériens, le personnel aéroportuaire ou tout prestataire essentiel, y compris le transporteur effectif. En revanche, la grève du personnel du transporteur contractuel est exclue, sauf si elle résulte de revendications ne pouvant être satisfaites que par les autorités publiques.

Par ailleurs, le Parlement élargit la liste en y intégrant explicitement certaines situations déjà reconnues par la jurisprudence, telles que le manque de personnel dans les services de bagages ou les pénuries généralisées de kérosène. Il y ajoute également de nouveaux cas, comme les collisions entre aéronefs au parking, la présence de carburant sur une piste entraînant la fermeture de l’aéroport, ou encore les phénomènes de congestion aéroportuaire liés aux conditions météorologiques.

À l’inverse, il rejette la proposition du Conseil consistant à établir une liste de situations ne pouvant jamais être qualifiées d’extraordinaires (P10_TA(2026)0009, amendement 240), qui visait notamment les problèmes techniques détectables lors de la maintenance, les décisions opérationnelles ou l’indisponibilité des équipages.

Le Parlement s’aligne en revanche sur le Conseil pour confier à la Commission européenne un pouvoir d’adaptation : celle-ci pourra, d’une part, modifier la liste des circonstances extraordinaires (TFUE, art. 290 ; P10_TA[2026]0009, consid. 5) et, d’autre part, ajuster le montant des indemnisations forfaitaires en fonction de l’inflation (P10_TA[2026]0009, art. 7, § 1 bis nouv.).

Une volonté de renforcer le règlement alternatif des litiges

Dans le même esprit de rationalisation, le Parlement souhaite renforcer le recours aux modes alternatifs de règlement des litiges (ADR). Il impose aux États membres de se doter d’un tel organe et va plus loin que le Conseil en prévoyant à la fois l’obligation, pour les transporteurs et intermédiaires, d’y participer, et le caractère contraignant des décisions rendues, sous réserve du droit des parties de saisir le juge (P10_TA[2026]0009, art. 16 bis, § 1).

En France, un tel dispositif existe déjà avec le Médiateur du Tourisme et du Voyage (MTV). Toutefois, ses avis ne s’imposent pas encore aux transporteurs. Le décret n° 2025-772 du 5 août 2025, applicable depuis le 7 février 2026, a néanmoins renforcé son rôle en rendant sa saisine obligatoire avant tout recours juridictionnel, à peine d’irrecevabilité.

Une limite persistante : la compétence juridictionnelle

Si la réforme vise à désengorger les tribunaux, on peut regretter qu’elle n’aborde pas la question de la compétence territoriale. En effet, selon la jurisprudence (CJCE 9 juill. 2009, Rehder, aff. C-204/08, D. 2009. 1904 ; ibid. 2010. 1585, obs. P. Courbe et F. Jault-Seseke ; ibid. 2011. 1445, obs. H. Kenfack ; RTD com. 2009. 825, obs. A. Marmisse-d’Abbadie d’Arrast ; RTD eur. 2010. 195, chron. L. Grard ), le passager peut saisir le tribunal du lieu de départ, celui du lieu d’arrivée ou encore celui du siège du transporteur. En pratique, ces règles conduisent à une concentration du contentieux, notamment devant les juridictions situées à proximité des grands aéroports.

Conclusion

En définitive, le texte adopté par le Parlement consacre un net renforcement des droits des passagers, en rupture avec l’approche plus restrictive du Conseil. La seconde lecture s’annonce décisive.

Mais, en tout état de cause, compte tenu de l’ampleur des modifications envisagées, la réforme est susceptible de transformer en profondeur les pratiques du secteur aérien, invitant les transporteurs à anticiper dès à présent son entrée en vigueur.

par Max Pabille, Avocat au Barreau de Paris

Parl. UE, 21 janv. 2026, résol. P10_TA(2026)0009

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