La soumission des actes de perquisition et de saisie ordonnés par une Commission d’enquête parlementaire à l’article 8 de la Convention

24.09.2026

Si la jurisprudence européenne reconnaît traditionnellement aux États une large marge d’appréciation dans la définition du cadre et l’organisation du fonctionnement des commissions d’enquête parlementaires, cette latitude se trouve nécessairement restreinte lorsque celles-ci recourent à des mesures coercitives susceptibles d’affecter directement les droits garantis par la Convention européenne des droits de l’homme à des tiers. C’est ce que rappelle la grande chambre dans son arrêt du 7 juillet 2026 : une perquisition et des saisies ordonnées par une commission d’enquête parlementaire doivent être entourées de garanties adéquates et suffisantes contre les abus et l’arbitraire. Faute de telles garanties en l’espèce, la Cour conclut, par seize voix contre une, à la violation de l’article 8 de la Convention au titre du droit au respect du domicile.

L’affaire porte sur une enquête parlementaire menée à partir du second semestre 2016 relativement aux risques d’infiltration de la mafia dans les associations maçonniques. À cette occasion, le grand maître du Grande Oriente d’Italia a été entendu par la Commission d’enquête parlementaire, laquelle a sollicité la communication des listes nominatives des membres des loges situées notamment en Sicile et en Calabre. Invoquant la protection des données personnelles et la confidentialité de l’appartenance maçonnique de ses membres, le Grande Oriente d’Italia a refusé de communiquer ces informations.

Courant 2017, la Commission d’enquête a ordonné la perquisition des locaux de l’association et la saisie de nombreux documents en format papier et numérique. Les opérations ont notamment permis d’obtenir des listes contenant les noms et les données personnelles de plus de 6 000 personnes. L’association a contesté la légalité du mandat de perquisition et de saisie et, le 31 mars 2017, a déposé une plainte auprès du procureur de la République près le Tribunal de Rome. Elle alléguait notamment que la Commission avait dépassé les limites de ses prérogatives et empiété sur le domaine réservé à l’autorité judiciaire.

L’ensemble des procédures intentées par l’association requérante pour obtenir le contrôle des mesures litigieuses s’est révélé infructueux. La demande de réexamen du mandat adressée à la Commission est restée sans réponse, tandis que les procédures engagées devant les autorités judiciaires n’ont pas permis un contrôle de la perquisition et des saisies, les juridictions ordinaires s’étant déclarées incompétentes pour connaître des actes d’une commission d’enquête parlementaire. La Commission a finalement adopté, en décembre 2017, son rapport relatif aux infiltrations de la mafia dans la franc-maçonnerie en Sicile et en Calabre.

À l’occasion d’un précédent arrêt de chambre (CEDH 19 déc. 2024, Grande Oriente d’Italia c/ Italie, n° 29550/17), la Cour européenne des droits de l’homme avait conclu à l’unanimité à la violation de l’article 8 de la Convention. Elle avait en effet estimé que la mesure coercitive « n’était pas fondée sur des raisons pertinentes ou suffisantes », tandis que la décision de la Commission s’appuyait sur un « contenu ample et indéterminé » (§ 109). Ces « lacunes » constatées par la chambre n’étaient pas « contrebalancées » par des garanties suffisantes ni par un contrôle juridictionnel effectif, impartial et indépendant. Par conséquent, si la gravité des faits objet de l’enquête n’était pas contestée, la Cour avait malgré tout considéré que l’ingérence « n’était ni "prévue par la loi" ni "nécessaire dans une société démocratique" » (ibid.).

Le gouvernement italien a demandé le renvoi de l’affaire devant la grande chambre courant 2025, rappelant d’une part que le « pouvoir d’enquête des commissions parlementaires est ancré dans la tradition constitutionnelle commune des États européens » (§ 115), et soutenant par ailleurs que l’ingérence était prévue par la loi, proportionnée, et encadrée dans un contrôle juridictionnel suffisant. En outre, le gouvernement italien rappelait la nécessité d’assurer l’effectivité des pouvoirs d’enquête du parlement.

Cette demande de renvoi par le gouvernement italien offre la possibilité à la grande chambre de préciser les rapports entre l’autonomie parlementaire et les garanties conventionnelles lorsqu’une commission d’enquête exerce des pouvoirs coercitifs à l’encontre de tiers. Si elle confirme le constat de violation de l’article 8, elle modifie sensiblement le raisonnement suivi par la chambre, notamment quant à l’exigence de légalité et à l’étendue de la marge d’appréciation reconnue aux États.

Le resserrement de la marge d’appréciation de l’État en présence de mesures coercitives

Si le fait que la mesure de perquisition et de saisie soit caractérisée comme une ingérence ne fait pas l’objet de contestation – pas plus que le fait que les locaux d’une personne morale relèvent de la notion de domicile –, la Cour doit classiquement examiner la justification de l’ingérence dans le droit au respect du « domicile » de l’association requérante. Dans cette perspective, la Cour doit vérifier que celle-ci est effectivement prévue par la loi, réalisée dans un but légitime et qu’elle est nécessaire dans une société démocratique.

En l’espèce, la grande chambre se distingue tout d’abord de l’arrêt de chambre quant à l’appréciation de la légalité de l’ingérence. Contrairement à l’arrêt de chambre, la Cour considère ici que l’article 82 de la Constitution italienne et la loi n° 87 du 19 juillet 2013 offrent un cadre juridique de nature à répondre aux exigences de l’article 8 de la Convention. Ainsi, le droit applicable, la jurisprudence interne et la pratique des commissions parlementaires sont suffisamment accessibles et prévisibles aux yeux de la Cour, contrairement à ce qui avait été jugé en chambre. Néanmoins, il reste à déterminer si l’ingérence prévue par la loi était « accompagnée de garanties suffisantes pour prévenir le risque d’abus et d’arbitraire » (§ 147), ce qui ne sera plus examiné sur le terrain de la qualité de la loi, mais sous celui de la « nécessité dans une société démocratique » (ibid.).

La deuxième condition, relative au but légitime, ne fait aucunement débat : la Cour reconnaît « l’importance des travaux de la Commission, qui s’inscrivent dans le cadre des activités menées par le Parlement ». Par ailleurs, elle estime que l’ingérence poursuivait plusieurs des buts énumérés par l’article 8, § 2, de la Convention, parmi lesquels « la sécurité nationale, le bien-être économique du pays, la défense de l’ordre et la protection de la société à travers la "prévention des infractions pénales"» (§ 150).

L’examen du critère de nécessité dans une société démocratique conduit en revanche la Cour à tenir compte de la spécificité d’une enquête parlementaire. Elle considère qu’il lui appartient d’examiner l’ingérence litigieuse non au regard des standards traditionnellement applicables aux perquisitions et saisies réalisées dans le cadre de procédures pénales ou administratives, mais à la lumière des particularités inhérentes au travail d’enquête parlementaire. Après avoir rappelé sa jurisprudence relative au principe d’autonomie parlementaire (not., CEDH, gr. ch., 17 mai 2016, Karacsony e.a. c/ Hongrie, n° 42461/13 et 44357/13, Dalloz actualité, 3 juin 2016, obs. T. Soudain ; AJDA 2016. 1738, chron. L. Burgorgue-Larsen ; 10 juill. 2020, Mugemangango c/ Belgique, n° 310/15, AJDA 2020. 1844, chron. L. Burgorgue-Larsen ), la Cour souligne l’importance des garanties procédurales qui, conformément au principe de prééminence du droit, doivent protéger les individus contre les ingérences arbitraires de la puissance publique dans l’exercice des droits garantis par la Convention (§ 159).

Par conséquent, l’arrêt de grande chambre module la marge nationale d’appréciation quant au fonctionnement et aux pouvoirs des commissions d’enquête parlementaires : elle reconnaît une large marge d’appréciation tant pour définir le cadre dans lequel les commissions d’enquête parlementaires exercent leurs activités que pour organiser leur fonctionnement, mais la resserre dès lors que ces commissions recourent à des actes procéduraux coercitifs susceptibles d’affecter les droits conventionnels de tiers.

L’insuffisance de garanties procédurales quant à la perquisition et les saisies

Le contrôle qui est opéré par la Cour porte principalement sur l’existence de « garanties adéquates et suffisantes permettant notamment d’éviter l’arbitraire ». La Cour rappelle en effet que « De telles garanties servent à assurer le respect de la prééminence du droit […] le bon fonctionnement d’un régime politique véritablement démocratique et représentent donc un préalable à toute autonomie parlementaire » (§ 163).

Le gouvernement italien soutient que des garanties ont été apportées par le droit interne. En effet, il souligne notamment l’existence d’un contrôle ex ante qui aurait été assuré par le Parlement (§ 186). Par ailleurs, s’agissant de la perquisition, le gouvernement italien rappelle que des garanties ont été apportées – s’agissant par exemple du régime de confidentialité des données saisies.

Si la Cour reconnaît que certaines garanties ont été offertes dans l’exécution de la perquisition, elle constate néanmoins l’insuffisance de ces mécanismes qui conduisent au constat de la violation de l’article 8 de la Convention, et donc à la confirmation de la décision prise en chambre.

En effet, en premier lieu, la Cour caractérise le mandat de perquisition comme « particulièrement large et [visant] à l’obtention des listes des noms des membres des loges de Sicile et de Calabre sur une période de vingt-cinq ans et des informations sur le rang et le rôle de chacun de l’association, ainsi que les actes internes adoptés par ces mêmes loges pendant la période visée » (§ 179). En outre, ces informations sont conservées dans les archives du Parlement pour une durée « potentiellement illimitée » (§ 183).

Ensuite, la Cour relève que la loi n° 87 du 19 juillet 2013 « ne fournissait aucune indication quant aux limites dans l’exercice du pouvoir de perquisition dont disposait la Commission » (§ 181), le texte se bornant à un simple renvoi aux dispositions du code de procédure pénale applicables à la seule autorité judiciaire et non parlementaire.

Enfin, aucun mécanisme spécifique – ni judiciaire ni parlementaire – n’assurait un contrôle préalable suffisant de la décision d’ordonner la perquisition. Quant aux possibilités de recours ex post, la Cour constate que l’association ne disposait d’aucune voie permettant de faire contrôler les mesures litigieuses.

Partant, par seize voix contre une, la grande chambre conclut à la violation de l’article 8 de la Convention. L’ingérence dans le droit de l’association requérante au respect de son domicile, faute d’avoir été encadrée par des garanties suffisantes contre les abus et l’arbitraire, ne pouvait être considérée comme « nécessaire dans une société démocratique ». La solution opère ainsi une conciliation intéressante entre l’autonomie parlementaire et la prééminence du droit. L’arrêt ne remet pas en cause la large latitude reconnue aux États pour organiser leurs commissions d’enquête ni l’importance des missions confiées à celles-ci, mais il affirme en revanche que cette autonomie est encadrée lorsque le Parlement ne se borne plus à organiser son fonctionnement interne, mais exerce à l’égard de tiers de véritables pouvoirs coercitifs. Dans cette hypothèse, l’autonomie parlementaire ne saurait constituer une immunité à l’égard des exigences conventionnelles : aussi légitime et importante que soit la finalité de l’enquête, l’exercice de pouvoirs de perquisition et de saisie doit demeurer entouré de garanties effectives contre les abus et l’arbitraire. En somme, la fin ne justifie pas tous les moyens.

par Alexandre Lefebvre, Maître de Conférences (droit privé et sciences criminelles) à l’Université d’Orléans

CEDH 7 juill. 2026, Grande Oriente d’Italia c/ Italie, n° 29550/17

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