Label et la boue. Légalité de l’exclusion de l’épandage des boues d’épuration par un cahier des charges « Label rouge »
Par deux décisions rendues le 3 avril 2026, le Conseil d’État valide l’exclusion des boues d’épuration des labels rouges « Farine de gruau de blé » et « Semoule de blé dur ». Si l’économie circulaire incite à valoriser les excreta urbains, le juge privilégie la protection de l’image de marque derrière laquelle se cachent des enjeux sanitaires et environnementaux.
Quelques jours seulement avant l’annonce par Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la Transition écologique, du projet de circulaire sur le contrôle des PFAS présents dans les boues d’épuration destinées à l’épandage agricole (Thénorgues, 9 avr. 2026), le Conseil d’État a tranché : le cahier des charges de deux nouveaux labels rouges peut exclure ce type de valorisation de matières organiques. Historiquement, les excreta de la ville ont longtemps constitué un gisement de matières premières pour fertiliser les sols agricoles : la ville nourrit les champs pour que les champs nourrissent la ville (v. en ce sens, les travaux de S. Barles, L’invention des déchets urbains. France : 1790-1970, Champ Vallon, 2005, p. 122). Désormais, les chiffres montrent que si plus de 70 % des boues d’épuration sont épandues, elles ne le sont que sur 2 à 3 % de la surface agricole utile et ne correspondent qu’à 1 à 2 % de l’épandage total.
Les deux décisions du 3 avril 2026 ont été rendues après que le Conseil d’État a été saisi par le Syndicat des professionnels du recyclage par valorisation agronomique (SYPREA) demandant l’annulation des arrêtés du 12 décembre 2023, pris conjointement par le ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire (C. rur., art. R. 641-6), homologuant les cahiers des charges des labels rouges relatifs à la « semoule de blé dur » (LA/04/23) et à la « farine de gruau de blé » (LA/05/23). Ces cahiers des charges prévoient l’interdiction d’utiliser des boues d’épuration sur les cinq ans précédant le semis et pour l’année du semis du blé jusqu’à la récolte du blé. Dans le même temps, ils autorisent les apports organiques issus de l’exploitation mais surtout l’utilisation des engrais chimiques, des produits phytosanitaires… en somme, une poussée d’hygiénisme pour ne pas contrevenir à l’image de marque de qualité du label.
Outre des moyens de légalité externe soulevés concernant la compétence ou la procédure nationale d’opposition organisée par l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO ; C. rur., art. R. 641-3), le syndicat requérant contestait principalement l’interdiction prévue par les cahiers des charges d’épandre les boues d’épuration. Selon ce dernier, puisqu’il s’agit de déchets (C. envir., art. R. 211-27), les boues d’épuration ne pourraient faire l’objet d’une interdiction d’épandage dans le cadre de la mise en place d’une économie circulaire encouragée par les pouvoirs publics. De même, si des risques de pollution sont associés à l’épandage de ces boues, son interdiction serait disproportionnée alors que l’usage d’engrais chimiques, des apports organiques issus des élevages de l’exploitation ou de produits phytosanitaires est autorisé. L’actualité sur le taux de polluants éternels dans les boues d’épuration obère considérablement leur épandage sur des surfaces servant à la culture de produits ou denrées présentant des caractéristiques spécifiques établissant un niveau de qualité supérieure (C. rur., art. L. 641-1). La « préoccupation consumériste n’est pas exclusive » (D. Krajeski, Droit rural, 3e éd., Defrénois, 2024, n° 432, p. 461) et rime ici avec préoccupation hygiéniste au nom de la qualité supérieure.
Quand l’économie circulaire voit rouge
Afin de contester l’interdiction posée dans les deux cahiers des charges, le requérant cherchait à établir une obligation d’épandage des boues de stations d’épuration (STEP). Cette obligation, rejetée par le Conseil d’État, devait reposer sur la combinaison des dispositions relatives au cadre de l’innocuité et l’autorisation de l’usage des boues d’épuration (C. envir., art. L. 541-38) et de celles liées à son statut de déchet dans le cadre de la transition vers une économie circulaire (C. envir., art. L. 110-1-1).
D’abord, sur l’autorisation de l’épandage des boues, le Conseil d’État reprend et synthétise l’essentiel des dispositions des articles L. 541-38 et R. 211-31 du code de l’environnement en considérant qu’est autorisé « l’usage au sol des boues d’épuration si elles respectent les référentiels réglementaires et normatifs sur l’innocuité environnementale, présentent un intérêt pour les sols ou pour la nutrition des cultures et des plantations et ne portent pas atteinte, directement ou indirectement, à la santé de l’homme et des animaux, à l’état phytosanitaire des cultures, à la qualité des sols et des milieux aquatiques ». S’inscrivant dans une approche One Health, Une seule santé – simultanément promue par le hasard du calendrier (One Health Summit, Lyon du 5 au 7 avr. 2026) – ces dispositions sont significatives du niveau d’exigence de qualité requis pour l’épandage des boues d’épuration dans la promotion de l’économie circulaire. C’est d’ailleurs en ce sens que l’article 86 de la loi « AGEC » (Loi n° 2020-105 du 10 févr. 2020, JO 11 févr. ; M. Boul et R. Radiguet [dir.], Du droit des déchets au droit de l’économie circulaire. Regards sur la loi du 10 février 2020, IFJD – Louis Joinet, 2021), réintroduisant l’article L. 541-38 du code de l’environnement, a renforcé l’exigence de qualité des boues pour garantir un haut niveau de protection de l’environnement de la santé et assurer leur innocuité environnementale et sanitaire avec notamment la révision des référentiels réglementaires de l’arrêté du 15 septembre 2020 (JO 10 oct.) en contrôlant les valeurs limites de concentration des métaux lourds comme le cadmium, le cuivre, le nickel, le plomb, le zinc ou le mercure. L’usage des boues de STEP n’est autorisé que lorsqu’elles procurent des avantages « pour les sols ou pour la nutrition des cultures et des plantations ». Au-delà de ces avantages, il est indispensable, qu’en plus, les boues ne présentent pas un danger « direct ou indirect » tant d’un point de vue sanitaire – pour les êtres humains et les animaux – que d’un point de vue environnemental pour les cultures, les sols et les milieux aquatiques. L’encadrement normatif exige alors un haut niveau de qualité des boues destinées à l’épandage.
Ensuite, le raisonnement du requérant consiste à avancer que l’usage des boues étant autorisé – voire encouragé –, ces dernières constituent un déchet (C. envir., art. R. 211-27) qu’il faut valoriser pour tendre vers une économie circulaire ici entravée notamment par la période d’interdiction des cinq années précédant le semis et pour l’année de semis du blé et jusqu’à la récolte du blé (« Point à maîtriser PM3 », § 5.2.1 des cahiers des charges). Dès lors, en poursuivant l’argumentation du requérant, l’épandage des boues ne pourrait être interdit par les cahiers des charges de ces nouveaux labels rouges en suivant la hiérarchie des modes de traitement des déchets : 1° la réutilisation ; 2° le recyclage ; 3° toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ; 4° l’élimination (C. envir., art. L. 541-1, II – Dir. 2008/98/CE du Parl. UE et du Conseil du 19 nov. 2008 relative aux déchets, art. 4). Ne pas permettre le recyclage des boues de STEP par la valorisation agronomique opérée par l’épandage revient à trouver d’autres types de valorisation (notamment énergétique via la méthanisation) voire à recourir à l’élimination par l’incinération ou la mise en décharge qui concernent déjà respectivement 19 et 8 % des boues. Cette voie ultime, aveu d’échec de l’économie circulaire, n’est pas non plus sans conséquences sur l’environnement. L’élimination est particulièrement émettrice de gaz à effet de serre (transport, logistique) et de pollutions atmosphériques (incinération) et des déchets ultimes (les mâchefers). Malgré ces éléments le Conseil d’État rejette le moyen soulevé par SYPREA en relevant que « ni les articles L. 541-38 et R. 211-25 et suivants du code de l’environnement, qui autorisent l’usage au sol des boues d’épuration […], ni les objectifs de l’article 4 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets, qui visent à instituer une hiérarchie des modes de traitement des déchets, n’ont pour objet ou pour effet de rendre obligatoire l’épandage de ces boues » (pt 9).
On dirait qu’ça gêne ce marché dans les boues
S’il n’existe pas d’obligation d’épandage des boues, son interdiction peut être prévue par le cahier des charges d’un label rouge. Le Conseil d’État rappelle le sens de l’article L. 641-1 du code rural en ce que « la spécificité du label rouge […] tient notamment à ce que les produits qui en bénéficient sont issus de blés cultivés dans des conditions particulières, permettant de les distinguer des produits similaires habituellement commercialisés » (pt 10). L’épandage des boues n’est pas interdit sur les surfaces agricoles servant à la culture du blé, elle ne l’est que pour des raisons liées à l’image de marque des produits agricoles labellisés. Associer un produit « Label rouge » aux boues de STEP pourrait nuire aux garanties de qualités intrinsèques supérieures promises aux consommateurs. Le juge administratif suprême poursuit en soulignant que « le mode de fertilisation des sols figure au nombre des conditions particulières de production qui peuvent permettre de garantir un niveau de qualité supérieure au sens et pour l’application de l’article L. 641-1 du code rural et de la pêche maritime ». Pour autant, si l’usage des boues d’épuration peut avoir une influence sur le comportement des consommateurs, l’interdiction ne trouve pas ici sa justification dans les retombées économiques, mais sur les risques sanitaires et environnementaux d’une telle pratique. Les juges du Palais-Royal considèrent à cet égard qu’« il n’est pas sérieusement contesté que, malgré leur intérêt agronomique, les boues d’épuration, même retraitées et conformes aux prescriptions sanitaires en vigueur, peuvent contenir des résidus de matières plastiques, de métaux ou d’autres polluants susceptibles de se retrouver, outre dans le sol, dans les végétaux qui y sont cultivés » (pt 11). Malgré le tamis réglementaire exigeant un niveau de qualité des boues pour autoriser leur épandage (v. supra), les résidus présents justifient qu’on puisse ici les interdire. Autrement dit, les boues sont d’assez bonne qualité pour les produits « habituellement commercialisés », pas suffisamment pour des produits « Label rouge ». Le niveau de qualité attendu permet de moduler celui de l’acceptabilité sociale des pollutions (v. E. Naim-Gesbert, Les dimensions scientifiques du droit de l’environnement. Contribution à l’étude des rapports de la science et du droit, VUB Press, Bruylant, 1999, p. 519). Il est d’ailleurs remarquable que le Conseil d’État fasse référence aux « résidus de matières plastiques, de métaux ou d’autres polluants » intégrant ainsi par prétérition des substances dont le taux dans les boues n’est pas encore contrôlé.
La disproportion de ces mesures est avancée par le requérant au regard d’autres procédés de fertilisations permis par les cahiers des charges des labels rouges contestés. Si les effluents d’exploitation agricole relèvent d’une pratique traditionnelle, leur épandage n’est toutefois autorisé par les cahiers des charges en question que s’il est réalisé sous le contrôle de l’exploitation et dans la limite des quantités produites sur l’exploitation. Cette précision est importante en ce que cette pratique est strictement limitée aux effluents produits au sein de l’exploitation, dont les surfaces ont « échappé » à l’épandage des boues d’épuration, sans avoir recours à des effluents « extérieurs » dans le cadre d’une convention d’épandage. L’économie circulaire se réalise donc en circuit fermé dans des conditions de traçabilité renforcée, encore faut-il que l’exploitation allie cultures céréalières et élevage.
L’hygiénisme de ces mesures ne s’arrête pas là.
Qualité supérieure des labels, engrais chimiques et produits phytosanitaires ne sont pas antinomiques selon le juge administratif. Pour les engrais chimiques, il estime que « le cahier des charges soumet l’usage des engrais chimiques à des restrictions, notamment par une limitation des intrants et un encadrement strict de l’apport de fertilisants azotés ». Pour les produits phytosanitaires, la motivation est plus lapidaire. Le Conseil d’État ne fait qu’énoncer qu’« il ne ressort pas des pièces du dossier que l’usage de produits phytosanitaires, que le cahier des charges n’autorise d’ailleurs que sous certaines limites, exposerait les sols et les cultures à une pollution identique à celle que peut induire l’épandage des boues » (pt 11). La surexposition au cadmium actuellement dénoncée ne suffit – bien évidemment – pas à rendre convaincante la motivation de la moindre pollution engendrée par ces intrants chimiques. Si les conclusions du rapporteur public révèlent quelques hésitations sur le caractère proportionné de l’interdiction au regard des traitements phytosanitaires et des engrais chimiques, leur encadrement par le cahier des charges a été déterminant dans le sens de la décision en justifiant la différence de traitement avec les boues de STEP. Sans reprendre le triple test de proportionnalité (pour le cahier des charges d’une AOC, CE 22 mai 2017, Union des maisons et marques de vin, n° 386746, Lebon 
), le contrôle rappelle celui exercé pour le cadre du principe de précaution (Charte de l’environnement, art. 5) ici dissimulé derrière le bouclier sanitaire de la qualité supérieure et de la protection des consommateurs de produits « Label rouge ».
par Maxime Boul, Maître de conférences en droit public, École de droit de Toulouse, Université Toulouse Capitole IEJUC
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