L’adaptation du plan local d’urbanisme aux enjeux climatiques par l’article 46 de la loi de simplification de la vie économique

L’article 46 de la loi de simplification de la vie économique promulguée le 26 mai 2026 modernise de deux façons les plans locaux d’urbanisme (PLU) pour adapter le bâti aux enjeux climatiques.

D’abord, il élargit le champ des règles de densité pouvant être bonifiées au profit des constructions sobres en énergie. Ensuite, il étend le périmètre des projets susceptibles de déroger aux règles posées par le PLU en vue tout à la fois de faciliter le déploiement des énergies renouvelables sur le bâti et de rendre ce dernier plus résilient face à la hausse des températures.

À l’œuvre depuis au moins la fin des années 1970, le mouvement d’environnementalisation du droit de l’urbanisme se confirme et se poursuit de façon continue.

On sait qu’il se manifeste, essentiellement, par deux grandes ambitions.

La première tient à la sobriété foncière qu’imposent tant le principe d’équilibre entre le développement urbain et la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers (C. urb., art. L. 101-2, 1°) que l’objectif zéro artificialisation nette (ZAN).

La seconde s’est concrétisée par l’intégration d’objectifs plus strictement climatiques (C. urb., art. L. 101-2, 7°) qui postulent, entre autres, d’adapter le bâti pour qu’il soit plus résilient face à la hausse des températures, alimenté en énergie par des sources renouvelables et le plus sobre possible pour limiter les émissions de gaz à effet de serre.

Pour assurer leur effectivité, le législateur a mobilisé de deux façons le PLU : il a étendu, d’un côté, les habilitations dont il dispose à cet effet et élargi, de l’autre, la possibilité d’écarter, au stade de leur application, les règles qui pourraient en compromettre la réalisation.

L’article 46 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique – loi SVE – vient précisément affiner ces deux types d’outils en étendant leur champ d’application respectif.

L’extension du champ des règles pouvant bénéficier d’une bonification de densité

Pour promouvoir un urbanisme plus dense et, ce faisant, moins consommateur d’espace, le PLU dispose d’un panel de règles de différentes natures.

Il peut, de façon générale, poser des règles de gabarit, de hauteur, de prospect et d’emprise au sol suffisamment généreuses pour que les constructeurs puissent effectivement densifier comme ils le souhaitent l’unité foncière sur laquelle ils sont titrés.

Ces derniers n’étant néanmoins pas tenus de consommer l’ensemble des droits à construire dont ils disposent, le règlement du PLU peut devoir, afin que l’occupation des sols soit la plus optimisée possible, imposer une densité minimale à réaliser (C. urb., art. L. 151-26).

Entre la totale liberté laissée aux constructeurs et l’impérative obligation qui découle de cette disposition, le législateur a habilité les PLU à poser des règles plus simplement incitatives.

C’est là tout l’objet des bonifications de densité qu’il peut décider d’octroyer à des projets considérés par la loi comme vertueux (C. urb., art. L. 151-28).

Tel est le cas pour les projets d’agrandissement des logements existants, les logements locatifs sociaux, les logements intermédiaires et, enfin, pour les constructions sobres en énergie.

À leur égard, le règlement du PLU peut autoriser, dans les zones urbaines et à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit, modulable sans pouvoir excéder 30 %, dont peuvent bénéficier les constructions faisant preuve d’exemplarité énergétique (CCH, art. R. 171-2) ou environnementale (CCH, art. R. 171-3) ou qui intègrent des procédés de production d’énergies renouvelables.

C’est ce dispositif que l’article 46 de la loi du 26 mai 2026 modifie pour en étendre expressément le champ d’application.

Désormais, outre les règles de gabarit, peuvent faire l’objet d’un dépassement les règles relatives à la hauteur ou à l’emprise au sol.

L’objectif poursuivi par les sénateurs à l’origine de l’amendement est de permettre aux constructions de « tirer pleinement parti des dérogations déjà existantes, dans le code de l’urbanisme, au bénéfice des bâtiments faisant preuve d’exemplarité environnementale ou intégrant des procédés de production d’énergies renouvelables » (Sénat, Rapport n° 634 sur le projet de loi SVE, déposé le 28 mai 2024).

Pour cela, est-il ajouté, « la commission a élargi, par l’adoption de l’amendement COM-351 du rapporteur, les dérogations aux règles du PLU au bénéfice de ces derniers : ils pourront bénéficier d’un bonus allant jusqu’à 30 % non seulement pour les règles relatives au gabarit, mais aussi pour les règles relatives à la hauteur et à l’emprise au sol » (ibid.).

La rédaction des quatre dispositifs de bonification de densité visés à l’article L. 151-28 s’en trouve donc harmonisée, les constructions énergétiquement exemplaires étant jusqu’alors les seules qui n’étaient pas susceptibles de dépasser les règles de hauteur et d’emprise au sol.

L’intérêt de l’amendement n’en demeure pas moins limité si l’on considère que le gabarit de la construction découle de l’application simultanée des règles de prospect, de hauteur et d’emprise au sol. La référence au gabarit permettant déjà de bonifier l’application des règles de hauteur et d’emprise au sol, l’ajout de leur mention ne semblait par conséquent pas indispensable.

L’extension des possibilités de déroger aux règles du PLU

Si le PLU est à l’évidence un outil que peuvent mobiliser les collectivités territoriales ou leurs groupements pour promouvoir la sobriété foncière et énergétique, il arrive que les règles qu’il pose compromettent la satisfaction de ces deux objectifs.

Pour y remédier, le législateur a introduit dans le code de l’urbanisme deux types de dispositions qui permettent de faire l’économie d’une procédure d’évolution probablement trop longue et trop formaliste pour les supprimer.

La première consiste à rendre inopposables aux autorisations d’urbanisme les règles dont les effets sont jugés indésirables.

Depuis la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, les règles esthétiques des PLU s’opposant à la construction durable ne sont par exemple plus opposables – en principe – aux autorisations d’urbanisme (C. urb., art. L. 111-16 à L. 111-18).

Ce document ne peut également plus avoir pour effet d’interdire ou de limiter l’installation, sur les parcs de stationnement extérieurs excédant une certaine dimension, d’ombrières coiffées d’un procédé de production d’énergies renouvelables et/ou de dispositifs favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales (C. urb., art. L. 111-19-1).

À ces deux titres, la loi SVE n’apporte aucune modification.

La seconde, que vient modifier l’article 46 de la loi SVE, se traduit par la faculté, dont dispose l’autorité chargée de délivrer les autorisations d’urbanisme, de déroger à certaines des règles posées par le PLU dans les conditions fixées par le législateur. Parmi la longue liste des règles désormais dérogeables (C. urb., art. L. 152-3 s.), figurent celles qui sont susceptibles d’affecter la concrétisation des objectifs climatiques.

L’article L. 152-5 du code de l’urbanisme, tel qu’introduit par l’article 7 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 puis modifié par l’article 48 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019, poursuit précisément cet objectif.

Dans sa rédaction actuelle, il habilite l’administration à déroger, par décision motivée, aux règles relatives à l’emprise au sol, à la hauteur, à l’implantation et à l’aspect extérieur des constructions dans les limites prévues par un décret en Conseil d’État afin d’autoriser : 1°) la mise en œuvre d’une isolation en saillie des façades des constructions existantes ; 2°) la mise en œuvre d’une isolation par surélévation des toitures des constructions existantes ; 3°) la mise en œuvre de dispositifs de protection contre le rayonnement solaire en saillie des façades et 4°) l’installation d’ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables situées sur des aires de stationnement.

L’impératif énergétique « n’écrase » pas complètement les impératifs esthétiques et patrimoniaux puisque le texte ajoute, d’une part, que la décision motivée peut comporter des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant et exclut, d’autre part, depuis sa modification par l’article 105 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016, qu’une telle dérogation puisse bénéficier aux constructions patrimonialement sensibles, à l’instar de celles qui sont classées ou inscrites au titre des monuments historiques, situées dans leurs abords, dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou protégées par le PLU en application de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme.

L’article 46 de la loi du 26 mai 2026 renforce le volet climatique de l’article L. 152-5 en ajoutant deux nouveaux dispositifs pouvant bénéficier d’une telle dérogation.

Déroger au PLU pour faciliter l’installation d’équipements énergétiques

D’abord, la dérogation bénéficie à l’installation d’équipements de production d’énergie renouvelable, au sens de l’article L. 211-2 du code de l’énergie.

L’étude d’impact accompagnant le projet de loi (Étude d’impact au projet de loi de simplification de la vie économique, 23 avr. 2024, p. 312 s.) indique qu’une telle dérogation est nécessaire parce que les règles de hauteur, de gabarit et d’aspect extérieur qu’imposent les PLU sont susceptibles d’empêcher l’installation de panneaux photovoltaïques et solaires thermiques en toiture de bâtiments existants.

Or, il n’existait, avant la réforme, aucune possibilité, autre que celle tenant à l’engagement d’une procédure d’évolution du PLU, permettant d’écarter ou de neutraliser leur application au stade de la délivrance des autorisations d’urbanisme.

D’un côté, le principe d’inopposabilité du PLU visé à l’article L. 111-16 du code de l’urbanisme ne concerne que les règles relatives à l’aspect extérieur, non les règles de hauteur ou de gabarit.

D’un autre, la dérogation prévue par l’article L. 152-5-1 n’est pas plus pertinente car si elle permet bien de déroger aux règles de hauteur, ce n’est qu’en vue de végétaliser la toiture, pas d’y installer des panneaux solaires.

Par suite, seule une extension du dispositif permettait d’atteindre l’objectif poursuivi par le législateur.

C’est chose faite avec l’article 46 de la loi SVE, dans les limites fixées par un décret en Conseil d’État.

Ensuite, peut également être autorisée, par dérogation aux règles du PLU, l’installation d’équipements de réseaux de chaleur ou de froid efficaces, au sens de la directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 du 10 mai 2023.

L’amendement sénatorial COM-349 à l’origine de cet élargissement de la dérogation explique cet ajout par le fait que ces réseaux ne sont pas nécessairement alimentés par des énergies renouvelables au sens de l’article L. 211-2 du code de l’énergie, alors même que certains d’entre eux peuvent être qualifiés d’efficaces au sens du droit de l’Union européenne en raison de leur contenu limité en dioxyde de carbone. Il relève également que leur conformité aux règles du PLU constitue fréquemment un obstacle à leur mise en place, notamment lorsque leurs équipements sont installés à l’intérieur des locaux ou en toiture. Leur mention expresse permet donc de les faire bénéficier, au cas par cas, de la dérogation prévue à l’article L. 152-5.

Déroger au PLU pour installer des revêtements réflectifs en toiture

Enfin, l’installation de revêtements réflectifs en toiture peut désormais être autorisée de façon dérogatoire dans l’hypothèse où le PLU l’interdirait.

Introduite dans le code de l’urbanisme par un amendement voté en première lecture au Sénat (Amendement COM-219 rect., 28 mai 2024), cette nouvelle dérogation vise à autoriser les peintures, membranes ou couches d’étanchéité claires ou blanches permettant de réfléchir une partie du rayonnement solaire au lieu de l’absorber.

En effet, relève l’auteur de l’amendement, « une toiture blanche emmagasine dix fois moins de chaleur qu’une toiture sombre » de sorte que cela « permet de diminuer le besoin en climatisation et donc la facture énergétique, augmente la durée de vie du toit et présente un intérêt économique non négligeable grâce à un coût attractif ».

On comprend ainsi que blanchir une toiture atténue, dans bien des configurations, l’effet îlot de chaleur urbain puisque, ce faisant, cela permet de limiter son échauffement et, conséquemment, le besoin en climatisation, et incidemment en énergie.

Des revêtements réflectifs potentiellement exigibles sur le fondement du code de la construction et de l’habitation

La pose de ce type de revêtements réflectifs est en outre susceptible d’être exigée par l’autorité compétente pour délivrer des autorisations d’urbanisme dans l’hypothèse où le pétitionnaire engageant des travaux sur une construction visée à l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation ne serait pas en mesure d’intégrer sur la toiture soit un procédé de production d’énergies renouvelables, soit un système de végétalisation, soit un dispositif équivalent.

L’article 47 de la loi SVE permet en effet désormais de subordonner tout ou partie de l’exonération à l’obligation de végétaliser ou de solariser, si les caractéristiques du bâtiment s’y prêtent, à la pose d’un revêtement réflectif en toiture, dès lors que ce revêtement est susceptible de permettre des économies d’énergie (CCH, art. L. 171-4).

par Frédéric Balaguer, Professeur de droit public à l’université Côte d’Azur - CERDACFF

Loi n° 2026-403, 26 mai 2026, JO 27 mai

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© Lefebvre Dalloz