Le Conseil d’État referme un chapitre historique du contentieux climatique
Le premier recours climatique, initié par la commune de Grande Synthe en 2021, avait conduit le Conseil d’État a prononcer pendant deux ans plusieurs injonctions à l’encontre de l’État. Les mesures correctives donnent, à ce jour, satisfaction.
Le Conseil d’État constate qu’à la date à laquelle il se prononce, les objectifs intermédiaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour la période 2019-2025 ont été respectés. Et ils devraient se maintenir à horizon 2030.
Alerte donnée en 2020
En novembre 2020, la ville de Grande-Synthe et plusieurs associations (Notre affaire à tous, Oxfam France et Greenpeace France) exerçaient le premier recours climatique en France : le Conseil d’État devait se prononcer, en substance, sur la question de savoir si l’État respectait ses engagements en matière de qualité de l’air. La décision du 19 novembre 2020 n’a abouti qu’à une ordonnance de supplément d’instruction et invitait l’État à prouver son action (CE 19 nov. 2020, n° 427301, Dalloz actualité, 27 nov. 2020, obs. C. Collin ; Lebon 
; AJDA 2021. 217 ; ibid. 2115 ; ibid. 2020. 2287 ; ibid. 2021. 2115, note H. Delzangles ; D. 2020. 2292, et les obs. ; ibid. 2021. 923, obs. S. Clavel et F. Jault-Seseke ; ibid. 1004, obs. G. Leray et V. Monteillet ; RFDA 2021. 747, note A. Van Lang, A. Perrin et M. Deffairi ; RTD eur. 2021. 484, obs. D. Ritleng ).
En juillet 2021 , le Conseil d’État avait ordonné au gouvernement de prendre, d’ici le 31 mars 2022, toutes les mesures permettant d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de GES de - 40 % en 2030 par rapport à leurs niveaux de 1990, afin de respecter les objectifs fixés dans le droit français, européen (paquet énergie-climat) et international (Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques et Accord de Paris ; CE 1er juill. 2021, Grande-Synthe, n° 427301, Dalloz actualité, 2 juill. 2021, obs. J.-M. Pastor ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2021. 1413 ; ibid. 2115 , note H. Delzangles ; D. 2021. 1287, et les obs. ; ibid. 2022. 963, obs. V. Monteillet et G. Leray ; RFDA 2021. 777, concl. S. Hoynck ; RTD eur. 2022. 600, obs. P. Thieffry ).
En mai 2023, en dépit des mesures supplémentaires prises, L’État devait aller plus loin pour garantir de façon suffisamment crédible que la trajectoire de réduction des émissions de GES puisse être effectivement respectée (CE 10 mai 2023, Grande-Synthe et autres, n° 467982, Dalloz actualité, 17 mai 2023, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2024. 731 , note R. Radiguet ; ibid. 2023. 919 ; ibid. 1081, tribune B. Seiller ; D. 2024. 990, obs. G. Leray et V. Monteillet ; JA 2023, n° 683, p. 11, obs. X. Delpech ; RTD eur. 2023. 808, obs. D. Ritleng ). Le Conseil d’État avait alors ordonné au gouvernement de prendre de nouvelles mesures d’ici le 30 juin 2024, et de lui transmettre un bilan d’étape détaillant ces mesures et leur efficacité.
La section des études, de la prospective et de la coopération a exécuté les diligences qui lui incombent en application du code de justice administrative et la présidente de cette section a transmis au président de la section du contentieux une note faisant état des mesures prises par l’État pour assurer l’exécution des décisions précitées du Conseil d’État statuant au contentieux du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023.
L’office du juge de l’exécution
La décision de mai 2023 et celle du Tribunal administratif de Paris sept mois plus tard (22 déc. 2023, n° 2321828/4-1, AJDA 2024. 731 , note R. Radiguet ; D. 2024. 990, obs. G. Leray et V. Monteillet ) ont également permis d’observer un panel presque complet des pouvoirs du juge administratif. Cette fois encore, le Conseil d’État détaille son office dans le cadre de ses pouvoirs de juge de l’exécution des décisions contentieuses en application des articles L. 911-5 et R. 931-2 du code de justice administrative, d’office. Au cas d’espèce, le juge de l’exécution prend en considération « tous les éléments recueillis lors de l’instruction contradictoire permettant de s’assurer, avec une marge de sécurité suffisante et en tenant compte des aléas de prévision et d’exécution, que les objectifs fixés par le législateur pourront être atteints ». En deuxième lieu, il lui appartient de prendre en compte « les mesures adoptées ou annoncées par le gouvernement et présentées comme de nature à réduire les émissions de [GES] mais également, le cas échéant, les mesures susceptibles d’engendrer au contraire une augmentation notable de ces émissions ». En troisième lieu, il doit prendre en considération « les effets constatés ou prévisibles de ces différentes mesures et, plus largement, l’efficacité des politiques publiques mises en place, au regard des différentes méthodes d’évaluation ou d’estimation disponibles, y compris les avis émis par les experts, notamment le Haut Conseil pour le climat, pour apprécier la compatibilité de la trajectoire de baisse des émissions de [GES] avec les objectifs assignés à la France ». Si au terme de son analyse, « le juge de l’exécution estime que des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de regarder la trajectoire d’atteinte de ces objectifs comme respectée, il peut clore le contentieux lié à l’exécution de sa décision ».
À ce jour, des résultats meilleurs qu’attendus
Il résulte de l’instruction que des financements conséquents ont été alloués à l’ensemble de ces mesures, l’ensemble des investissements en faveur du climat ayant connu une hausse continue, passant d’environ 100 Md€ en 2022 à 105 Md€ en 2025. Le Conseil d’État constate que selon le scénario prospectif de projection dit « avec mesures existantes » (AME), qui est réalisé par le gouvernement, les émissions de GES devraient, en tenant compte des mesures adoptées jusqu’au 31 décembre 2023, atteindre une baisse de 39,5 % par rapport à l’année 1990, soit un niveau de réduction qui approche l’objectif fixé, en droit national, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. « Compte tenu, d’une part, de ce que cette baisse des émissions en 2030 dans le scénario "AME 2024" est plus importante que celle évaluée à - 37 % dans le scénario précédent, dit "AME 2023", qui prenait en compte les mesures existantes jusqu’au 31 décembre 2021 et, d’autre part, de l’incidence des mesures nouvelles adoptées ou annoncées depuis le 31 décembre 2023, la réduction des émissions devrait ainsi être supérieure à 39,5 % à l’horizon de 2030 ». Par conséquent, « dès lors qu’à la date de la présente décision des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de regarder la trajectoire d’atteinte de ces objectifs comme respectée, les décisions du Conseil d’État statuant au contentieux du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 doivent être regardées comme entièrement exécutées. »
Toutefois, le règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 fixe des objectifs nationaux plus contraignants pour chaque État membre et l’objectif de réduction des émissions de GES assigné à la France qui était de 37 % pour la période 2005-2030 est désormais porté à 47,5 % pour cette même période. Mais le Conseil d’État rappelle que « le nouvel objectif européen et ses déclinaisons nationales ne peuvent être regardés comme applicables au présent contentieux d’exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 ».
Ainsi, comme l’a relevé le rapporteur public Nicolas Agnoux dans ses conclusions, cet arrêt est une « queue de comète » du contentieux d’une trajectoire désormais dépassée et ce « point final […] ne pourra en tout état de cause valoir satisfecit sur les objectifs assignés désormais à la France ».
CE 24 oct. 2025, Grande Synthe, n° 467982
par Jean-Marc Pastor, Rédacteur en chef de l'AJDA
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