Le contrôle URSSAF et sa contestation : équilibre entre droits des cotisants et prérogatives de l’URSSAF
L’avis de contrôle, qui fait état de la charte du cotisant contrôlé, précise l’adresse électronique où la consulter et indique qu’elle peut être adressée sur demande, satisfait aux exigences de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale. En revanche, les inspecteurs du recouvrement ne peuvent emporter les documents de l’entreprise, même en copie, sans l’en informer et obtenir son accord. Enfin, le cotisant qui a limité sa réclamation devant la commission de recours amiable à certains chefs de redressement ne peut pas contester les autres à l’appui de son opposition à contrainte.
Le contrôle URSSAF est une procédure au long cours. Entre l’avis qui l’annonce et la contrainte qui en assure le recouvrement, le cotisant traverse plusieurs étapes, chacune encadrée par des règles dont la Cour de cassation se montre la gardienne attentive. Le 24 septembre 2026, la deuxième chambre civile a rendu trois arrêts qui, lus ensemble, racontent le rôle d’équilibriste joué par cette chambre dans le contentieux du contrôle URSSAF : l’information du cotisant avant le contrôle, la collecte des documents pendant celui-ci, puis la contestation du redressement qui en résulte. Sur ce fil, le juge avance en funambule, oscillant entre la préservation des droits du cotisant et celle des prérogatives de l’organisme.
Avant le contrôle : l’avis de contrôle et la charte du cotisant contrôlé (n° 24-12.226)
À la suite d’un contrôle portant sur les années 2016 à 2018, l’URSSAF de Normandie a adressé à une société une lettre d’observations, suivie d’une mise en demeure. L’avis de contrôle mentionnait que la charte du cotisant contrôlé était consultable sur le site internet de l’URSSAF, dont il indiquait l’adresse. La Cour d’appel de Rouen a pourtant annulé l’avis et le redressement : l’organisme ne démontrait pas qu’au moment de l’envoi de l’avis, son site permettait l’accès à la charte et son téléchargement.
La Cour de cassation casse et annule la décision de la cour d’appel. L’avis préalable « doit faire état de l’existence de la « charte du cotisant contrôlé » et préciser les moyens d’y accéder, afin de mettre la personne contrôlée à même d’y avoir accès avant l’ouverture des opérations de contrôle ». Dès lors que l’avis informait la cotisante de l’existence de la charte, précisait l’adresse électronique où elle était consultable et indiquait qu’elle pouvait lui être adressée à sa demande, les juges du fond ne pouvaient annuler le redressement.
La formule n’est pas nouvelle. Sous l’empire d’une rédaction antérieure de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, la Cour jugeait déjà que l’organisme doit, « à peine de nullité des opérations de contrôle, mettre à même l’employeur ou le travailleur indépendant d’accéder à la charte du cotisant contrôlé avant l’ouverture de celles-ci » (Civ. 2e, 20 déc. 2018, n° 17-20.041, D. 2019. 848, chron. N. Touati, C. Bohnert, E. de Leiris et N. Palle 
). L’avis qui omet ces mentions entraîne d’ailleurs l’annulation du redressement (Civ. 2e, 18 sept. 2014, n° 13-17.084). Force est d’observer que l’arrêt du 24 septembre 2026 tire de ce principe une conséquence favorable à l’organisme : l’exigence porte sur le contenu de l’avis, non sur l’accès effectif du cotisant à la charte.
Faut-il y voir un affaiblissement de la garantie ? La réponse doit être nuancée. La charte n’est pas un document anodin : depuis le décret n° 2016-941 du 8 juillet 2016, ses dispositions sont opposables aux organismes de recouvrement. L’avis de contrôle offre néanmoins au cotisant la possibilité de demander directement à l’URSSAF l’envoi de la charte. Cet envoi sur demande neutralise de facto l’éventuelle défaillance du site. Partant, la diligence se déplace vers le cotisant : celui qui ne trouve pas la charte en ligne peut la réclamer. Reste sans doute une ligne de défense pour le cotisant fondée sur la formule de la Cour de cassation dans son paragraphe 5 : une adresse électronique erronée ne constitue pas un « moyen d’y accéder » et ne saurait satisfaire aux exigences réglementaires.
Pour être complet, précisons que la solution rendue par la Cour de cassation sous l’empire d’un texte antérieur est transposable au texte en vigueur qui prévoit désormais la publication de la charte au Bulletin officiel de la sécurité sociale, tout en conservant l’exigence du contenu de l’avis de contrôle.
Pendant le contrôle : la collecte des documents par l’inspecteur (n° 24-14.061)
Deuxième étape du parcours : la collecte des documents. À la suite d’un contrôle portant sur les années 2011 à 2013, l’URSSAF de Picardie a notifié à une société une lettre d’observations du 27 octobre 2014, suivie d’une mise en demeure du 27 mai 2015. La cotisante reprochait à l’inspectrice d’avoir emporté des copies de ses livres de paie et fiches de salaire sans son autorisation. La Cour d’appel d’Amiens a validé le contrôle. L’organisme est autorisé, au regard de son droit de communication, à copier les documents examinés lors du contrôle pour les sortir de l’entreprise lorsque la société a conservé ses originaux et que tout avait été restitué avant la mise en recouvrement.
La Cour de cassation casse l’arrêt d’appel pour défaut de base légale. Les dispositions de l’article R. 243-59, qui sont d’interprétation stricte, imposent aux employeurs de présenter les documents demandés ; elles n’autorisent pas les inspecteurs « à rechercher eux-mêmes les documents dont ils ont besoin et à les emporter pour examen sans en avoir informé l’employeur et avoir obtenu son accord ». Les juges du fond devaient donc vérifier si l’agent avait obtenu cette autorisation « pour emporter ces documents, même en copie ».
La précision est décisive, bien que rendue dans un cadre réglementaire antérieur. Ce n’est pas le principe du droit de communication qui est sanctionné par la Cour, mais l’exercice de ce dernier. La sortie de l’information par l’inspecteur hors du lieu du contrôle doit respecter le périmètre consenti par le cotisant. La solution s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence selon laquelle les agents de contrôle ne peuvent recueillir des informations qu’auprès de la personne contrôlée et des personnes rémunérées par celle-ci (Civ. 2e, 7 juill. 2022, n° 20-18.471, Dr. soc. 2022. 748, étude R. Salomon ).
La portée de l’arrêt doit toutefois être mesurée. Dans sa rédaction actuelle, l’article R. 243-59 prévoit que, « sauf autorisation de la personne contrôlée, seules des copies des documents remis peuvent être exploitées hors de ses locaux ». La règle est désormais inversée : les copies peuvent sortir sans autorisation, seuls les originaux la requièrent. L’arrêt conserve néanmoins un double intérêt. D’une part, il régit les contrôles soumis aux rédactions antérieures, et le contentieux en stock est abondant, comme en témoignent les trois arrêts commentés : douze ans séparent en l’espèce la lettre d’observations de la cassation. D’autre part, le texte actuel ne vise que les documents « remis » ; l’interdiction faite aux inspecteurs de « rechercher eux-mêmes » les documents paraît donc survivre. Reste une question en suspens à laquelle la cour d’appel de renvoi devra sans doute répondre : la sortie non autorisée de documents par l’inspecteur entraîne-t-elle la nullité du contrôle sans que le cotisant ait à prouver un grief ?
Après le contrôle : les conséquences d’une réclamation partielle sur l’étendue du litige (n° 23-18.932)
Dernière étape du parcours : la contestation du redressement. À la suite d’un contrôle portant sur les années 2013 et 2014, l’URSSAF du Nord-Pas-de-Calais a adressé à une société une lettre d’observations comportant six chefs de redressement, suivie d’une mise en demeure du 13 avril 2016. La société a saisi la commission de recours amiable des seuls chefs de redressement nos 4 et 6. Une contrainte lui ayant été signifiée le 26 novembre 2019, elle a formé opposition devant le tribunal judiciaire et contesté l’ensemble des chefs. À la suite de la décision du tribunal judiciaire dont nous n’avons pas connaissance, le cotisant a interjeté appel.
La Cour d’appel d’Amiens l’a déclaré irrecevable à contester les chefs nos 1, 2, 3 et 5. Le pourvoi formé par la société est également rejeté. Selon la Cour de cassation, le cotisant qui a saisi la commission de recours amiable à réception de la mise en demeure « ne peut, au soutien de son opposition à contrainte, contester, devant le juge de la sécurité sociale, des chefs de redressement différents de ceux qu’il a visés dans sa réclamation soumise à la commission ». La solution s’éclaire à la lumière d’une jurisprudence mouvementée.
En 2019, la Cour, par un premier revirement de jurisprudence, avait jugé que le cotisant qui n’avait contesté en temps utile ni la mise en demeure ni la décision de la commission de recours amiable, bien que recevable dans son action, ne pouvait plus discuter de la régularité et le bien-fondé des chefs de redressement (Civ. 2e, 4 avr. 2019, n° 18-12.014, Dalloz actualité, 7 mai 2019, obs. E. Tamion ; D. 2019. 769 ; RDSS 2019. 771, obs. Y. Dagorne-Labbe ). La Cour de cassation est néanmoins revenue en 2022 sur cette position largement critiquée en ce qu’elle méconnaissait le droit à un recours effectif. Renouant avec sa jurisprudence antérieure à 2019, la Cour de cassation juge que le cotisant qui n’a pas contesté la mise en demeure devant la commission peut, à l’appui de l’opposition, contester la régularité de la procédure et le bien-fondé des causes de la contrainte (Civ. 2e, 22 sept. 2022, n° 21-10.105, D. 2022. 1710 ; Dr. soc. 2023. 265, étude R. Salomon ).
Il convient donc, selon les termes de la Cour de cassation, de distinguer le cotisant pour qui l’opposition constitue la seule voie de recours effectif de celui qui a exercé le recours amiable. En saisissant la commission de recours amiable, le cotisant fixe les limites de l’étendue de son action judiciaire dans le cadre d’une opposition à contrainte. En effet, il est de jurisprudence constante que l’étendue de la saisine de la commission se détermine au regard du contenu de la lettre de réclamation (Civ. 2e, 12 mars 2020, n° 19-13.422) et que, devant le juge, le cotisant peut invoquer de moyens nouveaux que pour les chefs de redressement préalablement contestés (Civ. 2e, 12 mai 2022, n° 20-18.077 F-B, D. 2022. 1993, chron. F. Jollec, C. Bohnert, C. Dudit, J. Vigneras, S. Ittah et X. Pradel ).
En 2026, la Cour de cassation, confrontée à une question nouvelle liée aux conséquences d’une réclamation seulement partielle devant la commission de recours amiable, rend une décision cohérente au regard de sa jurisprudence : seuls les chefs de redressements contestés devant la commission pourront faire l’objet d’une discussion au stade de l’opposition à contrainte.
La solution est cohérente, mais le résultat n’en demeure pas moins paradoxal au regard de la finalité du recours amiable. Le cotisant qui garde le silence devant la commission conserve devant le juge l’intégralité de ses moyens au stade de l’opposition à contrainte ; celui qui conteste deux chefs de redressement, comme c’est le cas en l’espèce, perd le droit d’en contester les autres au stade de l’opposition. Vaut-il mieux se taire que critiquer à moitié ? Pour le praticien, la leçon est claire : la réclamation devant la commission doit viser l’ensemble du redressement. La commission est saisie même en l’absence de motivation (Civ. 2e, 12 mars 2020, n° 19-13.422).
Sur le fil du contrôle URSSAF, l’équilibre n’est jamais acquis : il se rejoue à chaque étape au gré des incessantes évolutions législatives et réglementaires qui rendent l’exercice périlleux.
par Gauthier Lacroix, Docteur en droit privé
Civ. 2e, 24 sept. 2026, F-B, n° 24-12.226
Civ. 2e, 24 sept. 2026, F-B, n° 24-14.061
Civ. 2e, 24 sept. 2026, FS-B, n° 23-18.932
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