Le dérèglement climatique affecte aussi le droit des aides d’État : les calamités naturelles devant la CJUE

23.06.2026

La Cour de justice de l’Union européenne précise les conditions dans lesquelles l’absence d’assurance peut conduire à une réduction de l’indemnisation des exploitants agricoles que l’État verse en cas de calamité naturelle. À travers une interprétation finaliste du règlement d’exemption, la Cour confirme le mouvement de verdissement du droit des aides d’État tout en consacrant une limite fondée sur l’exigence d’un effort raisonnable, destinée à encadrer les conditions environnementales imposées aux bénéficiaires.

L’intensification des épisodes de sécheresse constitue l’une des manifestations les plus visibles du dérèglement climatique. Elle affecte gravement les productions agricoles, de sorte que les mécanismes juridiques destinés à indemniser ces pertes sont amenés à évoluer. L’arrêt rendu par la Cour de justice le 21 mai 2026 permet de mesurer ce phénomène.

Un épisode de sécheresse est en effet à l’origine de cette décision. Affectant la Belgique d’août 2016 à juin 2017, il a été qualifié de calamité naturelle par le gouvernement wallon. Les PME agricoles ayant subi des pertes du fait de cet évènement ont dès lors pu obtenir une indemnisation de la part du gouvernement. Cependant, l’indemnité devait être réduite de moitié si les exploitants n’avaient pas préalablement une assurance couvrant leur activité face aux risques climatiques. Les requérants à l’origine de cette affaire ont fait les frais de cette exigence particulière : le gouverneur de la province de Luxembourg n’a fait droit à leur demande d’indemnisation qu’à hauteur de 50 %, estimant qu’ils n’avaient pas souscrit une assurance conforme aux exigences applicables.

Soutenant être confrontés à une condition impossible à remplir, faute d’offre adéquate sur le marché assurantiel au moment des faits, les requérants ont contesté cette décision devant les juridictions internes.

Mais, au-delà du cas belge, se posait dans ce contentieux une question de droit de l’Union européenne. En effet, l’indemnisation versée en cas de calamité agricole constitue une aide d’État au sens de l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et elle est expressément qualifiée d’aide compatible avec le marché intérieur par le § 2, b, du même article. Son régime est fixé par un règlement d’exemption, et plus précisément, au moment des faits, par l’article 25 du règlement (UE) n° 702/2014 du 25 juin 2014. En d’autres termes, la satisfaction des conditions posées par ce texte autorise les autorités publiques à attribuer légalement l’aide en cas de calamité agricole, sans enfreindre le principe général d’interdiction posé par le § 1 de l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et sans être tenues de la notifier préalablement la Commission.

Or, le débat soulevé par les requérants portait sur les conditions déterminant le montant de l’aide, telles qu’elles résultaient du § 9 de l’article 25 du règlement du 25 juin 2014. La Cour de justice a donc été saisie d’une question préjudicielle par la Cour d’appel de Mons, afin d’éclairer l’interprétation de ces conditions.

Plus précisément, trois questions ont été adressées au juge européen, toutes visant à déterminer si la condition subordonnant le versement d’une indemnisation complète à la souscription d’une police d’assurance pouvait être écartée en l’espèce. Le règlement européen exige en effet des bénéficiaires de l’aide qu’ils aient « souscrit une assurance couvrant au moins 50 % de leur production annuelle moyenne ou des revenus liés à la production et les risques climatiques statistiquement les plus fréquents dans l’État membre ou la région concernés, couverte par une assurance », sous peine de voir l’aide réduite de moitié. Mais une telle exigence a-t-elle vocation à s’appliquer si le phénomène climatique justifiant le versement de l’indemnisation étatique ne correspond pas à un de ces risques fréquents ? Qu’en est-il si ledit phénomène ne fait pas partie des risques climatiques pour lesquels il existe une couverture d’assurance disponible dans l’État membre ? Enfin, faut-il réduire l’indemnisation lorsque le bénéficiaire n’a pas pu souscrire une assurance couvrant les risques les plus fréquents sur son territoire du fait de l’absence de police d’assurance applicable à son type d’exploitation ?

La Cour de justice a répondu simultanément aux deux premières questions, en jugeant que la réduction de l’indemnité s’applique dès lors que le bénéficiaire n’avait pas souscrit une assurance couvrant les risques climatiques les plus fréquents sur son territoire, quand bien même le versement de l’indemnité serait justifié par la survenance d’un phénomène climatique rare et non assurable. Ainsi, la nature du risque effectivement subi par l’exploitant agricole, son caractère exceptionnel et/ou assurable importe peu, l’objectif de la condition posée par l’article 25 du règlement étant d’inciter les agriculteurs à assurer leur exploitation contre les risques climatiques communs.

Mais un risque commun n’est pas pour autant toujours un risque assurable, ainsi que le soulignait la troisième question. La Cour de justice consacre alors une exception quant à l’application de la réduction de l’indemnité, lorsqu’il s’avère impossible d’assurer une exploitation agricole face aux risques climatiques les plus fréquents. Il ne peut donc être reproché au bénéficiaire de l’aide de ne pas avoir souscrit une assurance répondant aux exigences de l’article 25 du règlement européen si l’absence d’assurance n’est pas de son fait. Sont ainsi prises en compte les lacunes du marché assurantiel, qui ne propose pas une couverture uniforme des risques pour l’ensemble des exploitations agricoles.

De telles solutions dépassent le cas d’espèce et entraînent des conséquences concrètes importantes pour le monde agricole. En effet, le dispositif d’aide en cas de calamité naturelle en cause dans cette affaire a été renouvelé par le nouveau règlement d’exemption (UE) 2022/2472 du 14 décembre 2022, y compris la condition imposant la souscription d’assurance (que l’on dénommera condition d’assurance). Le mécanisme trouve d’ailleurs à s’appliquer en France, notamment depuis l’adoption de la loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d’orientation relative à une meilleure diffusion de l’assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture, qui a réformé le régime d’indemnisation des pertes agricoles pour risque climatique. Ainsi, loin d’être anecdotiques, les précisions apportées par la Cour de justice éclairent un mécanisme qui a vocation à s’appliquer largement et de plus en plus souvent.

Cependant, au-delà de l’aspect pratique, la décision commentée retient également l’attention pour ce qu’elle révèle des mutations en cours du droit des aides d’État. Le raisonnement déployé par la Cour de justice confirme le mouvement de verdissement du droit des aides d’État, tout en encadrant ses modalités de mise en œuvre par un contrôle de la rationalité des exigences imposées aux bénéficiaires.

Le verdissement confirmé du droit des aides d’État

Historiquement structuré autour de la protection de la concurrence, le droit des aides d’État connaît aujourd’hui un mouvement de verdissement de plus en plus marqué. Fondé sur un principe d’interdiction des aides, le régime européen aménage traditionnellement des exceptions dans le but de favoriser la croissance économique. Il admet désormais que des aides puissent être distribuées dans le but « d’orienter le comportement des entreprises vers la protection de l’environnement » (D. Jouve, L’éco-conditionnalité des aides d’État, in L’obsolescence programmée du droit (public) économique ?, Legitech, 2025, p. 225 s., spéc. p. 226). En prenant de l’ampleur, ce phénomène conduit à une mutation du droit des aides d’État, qui, guidé par de nouveaux impératifs, devient plus permissif.

La décision du 21 mai 2026 illustre parfaitement ce changement. Afin de déterminer comment doit être appliquée la condition d’assurance dans le calcul du montant de l’indemnité pour calamité naturelle, la Cour de justice, suivant en cela les conclusions de l’avocat général Andrea Biondi, opte pour une interprétation finaliste du règlement d’exemption du 25 juin 2014 (pts 19 et 29). Elle souligne ainsi que le législateur européen a entendu favoriser « une bonne gestion des risques et des crises » engendrées par le dérèglement climatique (pt 23), notamment en incitant les entreprises agricoles à recourir à l’assurance pour couvrir leur activité (pt 23). De fait, face à un secteur agricole où la « culture de l’assurance » est peu développée et dans un contexte de risques accrus, la mise en œuvre d’un « choc assurantiel » constitue un enjeu majeur aux yeux des pouvoirs publics européens et nationaux (R. Bigot, A. Cayol et M. Phélippé-Guivarc’h, Le droit des assurances agricoles, un frein à la transition écologique ? in L’obsolescence programmée du droit « public » économique ?, op. cit, p. 173-183). Il ne s’agit alors pas seulement d’aider des entreprises mises en difficulté par un évènement climatique dévastateur, mais plus largement de conduire une politique publique d’adaptation au dérèglement climatique.

La Cour de justice entend ainsi donner une pleine portée à ces objectifs de politique publique en livrant une interprétation de la condition d’assurance qui sert au mieux leur réalisation. Si l’interprétation finaliste constitue une méthode classique de la Cour, son emploi est ici remarquable par la finalité qu’elle sert.

En effet, le libellé de l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne invite normalement à faire une lecture restrictive des exceptions au principe d’interdiction (v. par ex., à propos du même règlement d’exemption que celui discuté en l’espèce, CJUE 20 mai 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, aff. C-128/19, pt 42), et à analyser les aides d’État au regard de leur effet sur le marché et la concurrence. Or, en l’espèce, la Cour ne rappelle ni cette limitation interprétative ni la primauté de l’objectif de protection de la concurrence.

Au contraire, l’interprétation qu’elle livre de la condition d’assurance est susceptible d’accentuer les déséquilibres économiques pouvant résulter du mécanisme prévu par le législateur. On peut en effet s’interroger sur les conséquences, en termes de marché et de concurrence, résultant de la première solution consacrée dans la décision commentée, selon laquelle la condition d’assurance s’applique en toutes circonstances, quelles que soient la nature et les caractéristiques du risque climatique qui s’est réalisé. Alors que l’objectif initial de l’aide est de soutenir les entreprises agricoles mises en difficulté par un phénomène climatique grave, une partie d’entre elles seront privées d’une fraction de l’aide, et donc désavantagées, même si elles ont été confrontées à un évènement peu prévisible (car exceptionnel), et à des préjudices peu évitables (car non assurables).

Observe-t-on alors une prééminence des objectifs environnementaux sur une approche économique du droit des aides d’État ? Une telle conclusion serait sans doute excessive. La Cour ne revendique aucun changement de doctrine et continue d’ailleurs de mobiliser, dans le second temps de son raisonnement, des considérations économiques. Il n’en demeure pas moins que la décision témoigne d’une conception des aides d’État qui ne se laisse plus guider exclusivement par l’objectif de préservation de la concurrence. En acceptant d’interpréter les règles applicables principalement à la lumière des objectifs de politique publique poursuivis par le législateur européen, la Cour de justice envoie un signal fort en faveur du verdissement de la matière.

La rationalisation des exigences du législateur européen

Si la Cour prend acte des mutations qui traversent le droit des aides publiques, elle n’en reste pas moins soucieuse de rationaliser les exigences du législateur européen qui en découlent et qui s’imposent aux bénéficiaires.

En l’espèce, la deuxième solution consacrée par la Cour de justice apporte un tempérament à l’application maximaliste de la condition d’assurance qui a été retenue dans le premier temps de la décision. Est ainsi admise une exception à la réduction de l’indemnité pour défaut d’assurance, lorsque l’exploitant agricole démontre qu’il lui est impossible de souscrire une assurance au regard des offres existantes sur le marché assurantiel.

Cette solution est principalement fondée sur la notion d’effort raisonnable. La Cour explique en effet que si le législateur peut valablement inciter les entreprises agricoles à recourir à l’assurance, il ne peut légitimement exiger d’elles que « des efforts raisonnables (…) afin de minimiser les conséquences financières des risques climatiques prévisibles » (pts 31 et 32). Parce que cette interprétation conduit à faciliter la distribution d’une aide d’État, la Cour mobilise ensuite l’argument économique pour conforter sa lecture : la solution retenue ne nuit ni à l’attribution objective des aides d’État ni à une concurrence saine entre les entreprises agricoles.

La portée de cette solution dépasse le cadre de l’espèce. Le verdissement du droit des aides d’État se traduit le plus souvent par la méthode de la « conditionnalité environnementale », qui consiste à subordonner le versement d’une aide au respect d’une exigence d’ordre environnemental (D. Jouve, art. préc.) Il semble donc possible de généraliser l’enseignement de la décision commentée : si le législateur peut exiger des entreprises bénéficiant d’une aide d’État un comportement vertueux sur le plan environnemental, il ne peut avoir des attentes déraisonnables vis-à-vis de ces mêmes entreprises.

Cette approche ne remet pas en cause la finalité environnementale de l’aide, bien au contraire : c’est au regard de l’objectif incitatif poursuivi par le législateur européen que la Cour apprécie le caractère raisonnable de l’effort attendu du bénéficiaire. En l’espèce, il est inutile d’inciter un agriculteur à souscrire une assurance pour un risque inassurable au regard des conditions d’exploitation de son activité.

Cependant, il y a bien là une forme de limite qui est opposée aux exigences environnementales du législateur européen, et la Cour apparaît comme la garante d’une certaine rationalité dans ce domaine. Tel qu’appliqué en l’espèce, le contrôle de la Cour sur le caractère rationnel des exigences qui pèsent sur le bénéficiaire de l’aide apparaît bénéfique et souhaitable. Mais c’est aussi une façon pour la Cour de justice de s’aménager une marge de manœuvre dans l’interprétation des conditions environnementales : il reste donc à voir quel usage il en sera fait par la suite.

par Manon Zarpas, Docteure en droit public et Enseignante-chercheuse contractuelle de l’Université de Bordeaux (ILD)

CJUE 21 mai 2026, RZ, GT, AX et UI c/ Région wallonne, aff. C-52/25 et C-53/25

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