Le fabuleux destin de la loi Urbanisme et logement

03.12.2025

La loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, déposée sur le bureau de la chambre basse par le député Harold Huwart le 1er avril 2025, a quelque peu été malmenée par le Conseil constitutionnel qui a censuré douze « cavaliers législatifs » et une disposition contestée par les députés.

Déposée le 1^er avril 2025 à l’initiative du député Harold Huwart, la proposition de loi (PPL) de simplification du droit de l’urbanisme et du logement aura finalement connu un succès inespéré. Initialement composé de quatre articles, le texte a poursuivi avec brio son cursus honorum devant les assemblées, gagnant en épaisseur au fil de la discussion parlementaire pour atteindre la trentaine d’articles, avant d’être définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le 15 octobre ; largement soutenue par le gouvernement, la loi aura donc « suivi un parcours législatif assez court ».

Particulièrement attendue des élus locaux, elle complète l’œuvre simplificatrice dont la loi visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements (Loi n° 2025-541 du 16 juin 2025, Dalloz actualité, 24 juin 2025, obs. A. Fontin) constitue un premier accessit, et « pose une nouvelle brique dans le vaste chantier de la politique du logement » (D. Estrosi-Sassone, sénatrice, Rapp. CMP 3 juill. 2025, p. 6). Seule ombre au tableau, le passage sous les fourches caudines des Sages de la rue de Montpensier ; saisi par plus de soixante députés, le Conseil constitutionnel s’est livré à une véritable opération de détourage en frappant de stérilité une douzaine de « cavaliers législatifs » (Cons. const. 20 nov. 2025, n° 2025-896 DC, Loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, AJDA 2025. 2129 ), introduits en cours de débat parlementaire alors qu’ils ne présentaient pas de lien, même indirect, avec la proposition de loi initiale. Le procédé est prohibé par l’article 45 de la Constitution (Cons. const. 19 janv. 2006, n° 2005-532 DC, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, AJDA 2006. 172 , obs. S. Brondel ; D. 2006. 826 , obs. V. Ogier-Bernaud et C. Severino ; ibid. 2007. 1166, obs. V. Bernaud, L. Gay et C. Severino ; consid. 25, S. Hutier, LPA 26 oct. 2016, p. 12 ; P. Blacher, Le Club des juristes, 31 janv. 2024) ; toutefois, les articles censurés pourront être réinséré dans un futur texte de loi puisque le Conseil constitutionnel n’a pas examiné leur conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis.

L’ambition initiale des promoteurs de la loi était de résorber la crise structurelle et conjoncturelle que traverse actuellement le secteur du logement et de « sécuriser les projets et d’accélérer des procédures sans dégrader le niveau de protection de nos paysages et notre environnement » (H. Huwart, député, Rapp. CMP, p. 7). Certes, ces objectifs initiaux étaient aussi louables qu’ambitieux. Il faut cependant reconnaître – et les parlementaires en sont conscients – que cette loi « ne va pas révolutionner la politique du logement » (M.-P. Daubresse, sénateur, Rapp. CMP, p. 11).

Simplifier le régime des documents d’urbanisme

Le législateur n’a pas été avare de moyens pour simplifier le régime des principaux documents d’urbanisme. Dans le long et monolithique article 1^er de la loi, le législateur cherche à faciliter la gestion des documents d’urbanisme en réduisant le nombre de procédures d’évolution, qui passe de quatre à deux (révision et modification). La distinction entre modification de droit commun et modification simplifiée disparaît, cette dernière devenant ex nunc la procédure de gestion de droit commun du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du plan local d’urbanisme (PLU). Par exception, le document fait l’objet d’une révision lorsque l’autorité chargée de son élaboration envisage des changements portant sur les orientations du projet d’aménagement stratégique (PAS) du SCoT ou du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLU (excepté lorsque l’évolution a pour objet de soutenir le développement de la production d’énergie renouvelable ou, concernant spécifiquement le PLU, de délimiter les secteurs dans lesquels les constructions de logements sont à usage exclusif de résidence principale). La loi adapte par ailleurs les nouvelles modalités qu’il institue (not., le recours à la modification) à l’intégration des objectifs de zéro artificialisation nette (Loi Climat n° 2021-1104 du 22 août 2021, art. 194, IV, 5°, al. 3), à la délimitation des secteurs d’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable (Loi 3DS n° 2022-217 du 21 févr. 2022, art. 35) et à l’expérimentation portée par l’article 97 de la loi 3DS (intégration de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général).

Le texte consacre la participation du public par voie électronique (PPVE), qui se substitue de façon optionnelle à l’enquête publique lors des procédures d’élaboration et d’approbation du SCoT et du PLU (art. 1^er). Le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou le maire qui choisit d’opter pour la voie dématérialisée doit motiver son choix, et le dossier soumis à la procédure de participation du public par voie électronique est également mis en consultation sur un support papier aux horaires d’ouverture dans les mairies concernées, afin d’« éviter que la fracture numérique ne pénalise l’acceptabilité des projets » (Rapp. CMP 3 juill. 2025, p. 9).

La caducité automatique du SCoT en l’absence de délibération de l’EPCI compétent sur l’évaluation du schéma (C. urb., art. L. 143-28 in fine) disparaît du code de l’urbanisme (art. 3). L’évaluation, désormais prescrite tous les dix ans, consiste en pratique en une analyse des résultats de l’application du schéma, notamment en matière d’environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation de l’espace, de réduction du rythme de l’artificialisation des sols, d’implantations commerciales, de réhabilitation de l’immobilier de loisir et d’unités touristiques nouvelles (UTN) structurantes (en zone de montagne) et, lorsque le périmètre du SCoT est identique à celui d’un PLUi, l’examen de l’opportunité d’élargir le périmètre du schéma, en lien avec les territoires limitrophes. Les nouvelles dispositions, permettant aux collectivités territoriales de « mieux maîtriser le cycle de vie de ces documents », sont motivées par une volonté d’harmonisation avec le régime applicable aux PLU.

La loi crée (art. 3) par ailleurs un document d’urbanisme unique, valant SCoT et PLUi lorsque leurs périmètres sont identiques (C. urb., art. L. 146-1), inséré dans la section du code de l’urbanisme relative au SCoT. Ce nouveau document – l’avenir et la pratique nous renseigneront sur son éventuel caractère superfétatoire – comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement stratégique, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Un décret en Conseil d’État précisera le contenu, les effets et les procédures d’élaboration, d’évolution et d’évaluation du nouveau document.

Outre une longue disposition (art. 4) sur le nouveau régime du schéma cadre d’aménagement et de planification de l’urbanisme de la Défense (décrit avec un certain luxe de détails), une disposition concerne le schéma d’aménagement régional (SAR). Créé par la loi du 2 août 1984 (Loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion), il a pour objet, dans les régions ultramarines, de fixer les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement, eu égard aux objectifs assignés à l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme ; le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) lui tient lieu de vis-à-vis dans les régions métropolitaines. La nouvelle loi (art. 7) simplifie les procédures d’élaboration, de modification et de révision du SAR. Jusqu’à présent, son approbation se faisait par décret en Conseil d’État. Exit la compétence ministérielle et la saisine du Conseil d’État ; le préfet devient compétent pour notifier à l’assemblée délibérante les modifications à apporter au schéma et pour approuver ce dernier par arrêté. La loi met ainsi fin à la différence de traitement, apparaissant injustifiée, entre les régimes d’approbation du SAR et du SRADDET.

Mieux outiller les collectivités en matière d’ingénierie foncière

La loi facilite l’adhésion autonome des communes aux établissements publics fonciers locaux (EPFL), outils d’ingénierie et de portage foncier. Les stratégies de mobilisation du foncier mises en œuvre par les établissements publics fonciers (EPF) visaient historiquement l’ensemble des opérations d’aménagement avant d’être prioritairement orientées vers la réalisation de logements sociaux ; elles peuvent cependant contribuer au développement, au maintien ou à la transformation des activités économiques, à la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), à l’adaptation au recul du trait de côte ou à la limitation de l’artificialisation des sols. Or, « le constat, sur le terrain, est parfois celui du rôle hégémonique d’une commune dans un EPCI et qui, pour des raisons diverses, décide d’entraver la capacité d’autres communes membres du même EPCI à rejoindre un EPF local » (Rapp. n° 5121 sur l’évaluation de la loi ELAN, 23 févr. 2022, p. 155) ; il arrive aussi que le préfet s’oppose à l’adhésion d’un EPCI à un EPFL au motif que la mise en place d’un EPF d’État sur le même territoire est en gestation (cas rencontré en Occitanie). L’extension du périmètre des EPF locaux a donc fait l’objet de discussions lors de l’adoption de la proposition de loi d’avril 2025 – l’extension du périmètre des EPF d’État ayant déjà été examinée au cours de l’adoption du projet de loi 3DS (Étude d’impact de la loi 3DS, p. 284 s.). Les modalités d’extension du périmètre d’un EPFL à un EPCI à fiscalité propre étant déjà arrêtées (C. urb., art. L. 324-2-1, A), l’article 3 de la loi isole le cas de l’extension du périmètre de l’établissement public à certaines communes. Il est étendu à « une commune compétente en matière de document d’urbanisme, membre d’un EPCI à fiscalité propre n’adhérant pas à l’EPFL » ; la loi autorise donc les communes à adhérer de manière autonome à un EPFL. À ce titre, la commission mixte paritaire avait noté que ce souhait émanait en particulier des communes impliquées dans des programmes de revitalisation comme Petites villes de demain (PVD) ou Villages d’avenir, « qui n’intéressent pas forcément l’ensemble de l’EPCI dont elles sont membres » (Rapp. Sénat, 4 juin 2025, p. 47).

Faisant par ailleurs suite à une « demande récurrente des associations d’élus » (ibid.), la loi ouvre la possibilité à des communes non compétentes en matière de document d’urbanisme d’être couvertes par un EPF d’État car « tous les types de collectivités et de territoires ont besoin d’appui et d’accompagnement pour l’élaboration et la mise en œuvre de leurs politiques foncières, a fortiori dans un contexte de crise du logement, de politique de réindustrialisation et de raréfaction du foncier » (ibid.).

Enfin, l’élargissement des missions pouvant être confiées par les collectivités aux sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLAIN) – maintenance et entretien des équipements d’intérêt collectif pour lesquels elles se sont déjà vu confier la construction ou la réhabilitation (C. urb., art. L. 327-3, 2°) – présent dès la mouture initiale de la proposition de loi, figure tel quel dans le texte définitif.

Assouplir certains dispositifs environnementaux

La loi (art. 1^er) facilite les évolutions des PLU en diminuant les cas dans lesquels les procédures de modification du document sont soumises à une évaluation environnementale (en particulier pour réduire la surface d’une zone U ou AU et pour rectifier une erreur matérielle).

Dans le but d’amplifier la production d’énergie renouvelable tout en limitant la consommation d’espace, la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (dite « APER ») a prévu des obligations d’installation d’infrastructures de production d’énergie renouvelable dans les parcs de stationnement. Plus précisément, l’article 40 de cette loi fixe une obligation de solarisation (ombrières portant des panneaux photovoltaïques) des parkings de plus de 1 500 m² – précisons qu’il en existe environ 65 000 en France métropolitaine (Cerema, Calcul du parc de stationnement non couvert, juin 2023) – sur au moins la moitié de leur superficie. Cette obligation, assortie de dérogations (Décr. n° 2024-1023 du 13 nov. 2024), ne s’applique pas lorsqu’au moins la moitié de la surface du parc est végétalisée ou lorsqu’un autre procédé équivalent est mis en place. La mise en œuvre de ces deux modalités était jusqu’à présent alternative ; l’article 40 est reformulé (art. 8) pour prévoir qu’il sera dorénavant possible de les combiner. Les parcs de stationnement extérieurs pourront donc être équipés de procédés mixtes « correspondant à une part d’ombrières couvrant au moins 35 % de la moitié de la superficie de ces parcs et à des dispositifs végétalisés concourant à l’ombrage de la surface restant à couvrir ». Afin d’assurer la pleine effectivité des nouvelles dispositions, l’application des règles des PLU ne peut avoir pour effet d’interdire ou de limiter l’installation desdits dispositifs. Du reste, un report de calendrier de mise en œuvre est prévu pour permettre un approvisionnement résilient – au passage, que faut-il entendre par « approvisionnement résilient » ? – d’ombrières.

Faciliter la densification pour appuyer la construction de logements

Le règlement national d’urbanisme est complété par un nouvel article L. 111-35, lequel dispose que lorsqu’une construction régulièrement édifiée fait l’objet d’une demande d’autorisation d’urbanisme concernant des travaux de surélévation ou de transformation limitée de l’existant, « l’autorisation d’urbanisme ne peut être refusée sur le seul fondement de la non-conformité de la construction initiale aux règles applicables en matière d’implantation, d’emprise au sol et d’aspect extérieur des constructions » (art. 9). Cette disposition permet aux maires d’autoriser dans toutes les communes la construction de logements lorsque le règlement du PLU l’interdit a priori.

En 2024, plus de 2,6 millions de ménages étaient en attente d’un logement social (chiffres de l’Union sociale pour l’habitat, relayés par Le Monde, 11 sept. 2024). Aussi, la loi prévoit-elle (art. 9) que, pour une durée de dix ans, dans certains territoires où les besoins en matière de logement ont significativement augmenté (zones de réindustrialisation ou de développement d’activités économiques, par ex.), les résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS) pourront être transformées en logements sociaux par le biais d’un protocole conclu entre le préfet, l’exploitant, le conseil départemental et l’EPCI à fiscalité propre d’implantation de la structure ; le protocole prévoit l’échéance à laquelle doit être réalisée la transformation.

Dans ce même cadre, la nouvelle loi porte également création de la résidence à vocation d’emploi (art. 15). Il s’agit d’un « ensemble d’habitations constitué de logements autonomes meublés, loués pour une durée d’une semaine à dix-huit mois à des locataires justifiant, à la date de prise d’effet du bail, suivre des études supérieures ou être en formation professionnelle, en contrat d’apprentissage, en stage, en engagement volontaire dans le cadre d’un service civique, en cours de mutation professionnelle ou en mission temporaire dans le cadre de leur activité professionnelle » ; elle peut constituer la résidence principale du locataire. Ce faisant, le bail conclu avec le locataire est un « bail mobilité » d’une durée minimale d’une semaine et maximale de dix-huit mois. Un décret d’application déterminera notamment les montants maximaux des loyers à la nuitée dans la limite de plafonds de loyers légaux ainsi que le prix et les modalités de facturation des meubles et des services aux locataires.

Sont créés une nouvelle catégorie d’orientation d’aménagement et de programmation (OAP, C. urb., art. L. 151-7-3) et un nouvel outil ad hoc destiné à leur mise en œuvre, « l’opération de transformation urbaine », définie à l’article L. 315-1 du code de l’urbanisme. La loi (art. 17) prévoit en effet que, dans les zones pavillonnaires ou commerciales, ces OAP pourront définir les actions ou opérations nécessaires pour faire évoluer le bâti existant, optimiser l’utilisation de l’espace ou intégrer de la mixité fonctionnelle, en tenant compte des besoins supplémentaires en matière de stationnement, de desserte par les transports en commun, de réseaux d’eau, d’assainissement et d’énergie et d’équipements publics et en garantissant la qualité environnementale ainsi que l’insertion architecturale, urbaine et paysagère ; leur mise en œuvre fera l’objet de la nouvelle « opération de transformation urbaine ».

Enfin, le règlement du PLU peut désormais imposer « dans des secteurs qu’il délimite une densité minimale de constructions » et non plus simplement, comme avant, « au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés » (art. 19, nouv. rédaction de l’art. L. 151-26 c. urb.).

Simplifier en recourant à la dérogation

Si l’on ne craignait pas les qualifications réductrices, on pourrait dire que cette nouvelle loi prône la simplification par l’utilisation d’un urbanisme dérogatoire. Il faut signaler à ce titre qu’un rapport récent indique qu’un tiers des collectivités territoriales estime que le secteur « construction, logement et urbanisme » devrait prioritairement faire l’objet d’un élargissement du pouvoir de dérogation local (R. Pointereau et G. Pantel, Rapp. n° 346 fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, 13 févr. 2025).

L’article L. 152-6 du code de l’urbanisme (Ord. n° 2013-889 du 3 oct. 2013 relative au développement de la construction de logements) permet au maire de déroger à certaines règles fixées par le PLU, principalement pour les besoins d’une opération de logements et dans le but de favoriser la densification. Nommé par la pratique « dérogation logement », le procédé permet de contourner la nécessité de recourir aux procédures longues et coûteuses de gestion du document. Initialement réservé aux territoires situés en zones dites « tendues » caractérisées par un fort déséquilibre entre l’offre et la demande de logements (Décr. n° 2013-671 du 24 juill. 2013, Dalloz actualité, 26 juill. 2013, obs. R. Grand), un élargissement matériel et territorial du champ d’application de ce texte avait déjà été opéré à plusieurs reprises. La loi Climat avait étendu le champ d’application de cette dérogation au périmètre d’une GOU et d’une ORT – ces opérations peuvent avoir pour objectif de réhabiliter ou de transformer des bâtiments existants, notamment pour y créer du logement. Concernant la dérogation en secteur ORT, la loi 3DS avait complété le dispositif (art. 96) en y prévoyant des dérogations au règlement du PLU dans l’optique de contribuer à la revitalisation du territoire, faciliter le recyclage et la transformation des zones déjà urbanisées et lutter contre la consommation d’ENAF (C. urb., art. L. 152-6-4), essentiellement pour déroger aux règles qui limitent la densité des constructions ; l’autorité compétente peut, par ailleurs, autoriser une destination non autorisée par le document d’urbanisme, dès lors qu’elle permet une diversification fonctionnelle au sein du secteur (nécessairement situé en zone urbaine du PLU) concerné. La nouvelle loi (art. 9) élargit encore les hypothèses de « dérogation logement » ; d’une part, un article L. 152-6, 2°, permet de déroger au règlement pour autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, lorsque la surélévation a pour objet la création de logements ou un agrandissement de la surface de logement, d’autre part, sont ajoutés quatre articles (C. urb., art. L. 152-6-7 à L. 152-6-10).

Dans le périmètre d’une zone d’activité économique (ZAE), un projet de réalisation de logements dérogeant aux règles de destinations fixées par le PLU peut être autorisé ou, le cas échéant, assorti de prescriptions spéciales. Il peut également être dérogé, en fonction de certains paramètres, aux règles relatives à l’emprise au sol, au retrait, au gabarit, à la hauteur et à l’aspect extérieur des bâtiments ainsi qu’aux obligations en matière de stationnement. Le législateur a ici cherché à faciliter la transformation de zones d’activité ou tertiaire monofonctionnelles et la reconversion de friches industrielles ou commerciales, y compris en entrée de ville, dans le but d’y introduire de la mixité fonctionnelle.

Dans les zones U ou AU, il est possible de déroger aux règles du PLU pour construire des logements étudiants.

En tenant compte de la nature et de la zone d’implantation du projet, il est possible d’autoriser le changement de destination d’un bâtiment à destination d’exploitation agricole et forestière dérogeant aux règles relatives aux destinations fixées par le PLU. L’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme ou de document en tenant lieu est sollicité pour donner un avis (conforme) sur l’octroi d’une telle dérogation.

Sauf exception, les dérogations ne pourront être accordées qu’avec l’accord du maire de la commune d’implantation du projet lorsqu’il n’est pas l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme.

Dans les communes soumises aux dispositions de la loi littoral, en principe, l’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants (C. urb., art. L. 121-8). Par dérogation, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées en dehors des espaces proches du rivage, à l’exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines, avec l’accord du préfet et après avis de la Commission de la nature, des paysages et des sites et de la Commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (C. urb., art. L. 121-10). La nouvelle loi (art. 9) ajoute que le changement de destination d’un bâtiment à destination d’exploitation agricole et forestière situé en dehors des espaces proches du rivage peut être autorisé sous conditions, y compris lorsqu’il est situé en dehors des agglomérations et villages existants ou des secteurs déjà urbanisés, sauf si le projet est de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages.

La loi (art. 20 et 21) a modifié plusieurs dispositions du code de l’urbanisme relatives au stationnement. Les nouvelles dispositions ont pour objet, d’une part, de prévoir dans le règlement du PLU des secteurs dans lesquels les obligations de réalisation d’aires de stationnement pour les véhicules motorisés peuvent être réduites (réduction de 30 % au minimum en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques munis d’un dispositif de recharge adapté ou de véhicules propres en autopartage ou si une aire de covoiturage existe dans l’environnement immédiat de l’opération) et, d’autre part, de déroger à l’obligation de création de places de stationnement pour certaines opérations de réhabilitation d’immeubles dans les centres-villes de certaines communes. Elles « facilitent la réalisation de projets de logement, sans pour autant remettre en cause le travail de planification du territoire effectué par la collectivité » (obs. du gouvernement sur la saisine du Cons. const., p. 14).

Déroger au régime général des autorisations d’urbanisme

La loi consacre (art. 22) le permis d’aménager multisites (C. urb., art. L. 442-1-3). Pour rappel, la loi ELAN avait institué, dans le cadre des opérations de revitalisation de territoire (ORT), la possibilité expérimentale de déroger aux règles du permis d’aménager classique pour les projets portant sur plusieurs unités foncières non contiguës mais visant à la réalisation d’opérations caractérisées par une unité architecturale et paysagère et situés dans des espaces déjà urbanisés. Dans ces cas en effet, « la zone d’aménagement concerté [n’était] pas un outil adapté car elle concerne un territoire d’un seul tenant et ne permet pas systématiquement d’équilibrer économiquement l’opération menée » (Rapp. n° 5121 sur l’évaluation de la loi ELAN, 23 févr. 2022, p. 27). Ce permis d’aménager expérimental, baptisé « permis d’aménager multisites », visait en outre à « répondre au défi d’équilibre économique d’une opération de renouvellement urbain [par l’instauration d’un] équilibre entre plusieurs opérations au sein d’un même projet, le bénéfice des unes équilibrant le déficit des autres » (Étude d’impact de la loi 3DS, p. 284). Mais, malgré sa qualification de « dispositif riche de possibilités » (Rapp. sur l’évaluation de la loi ELAN, préc.), ce permis d’aménager (PA) dérogatoire n’avait pas immédiatement connu le succès escompté, notamment en raison de la limitation de son champ d’application aux seuls secteurs d’intervention prioritaire des ORT. La loi 3DS de 2022, ayant enrichi et pérennisé la disposition expérimentale initiale, était visiblement parvenue à en corriger certains écueils en prévoyant une augmentation de la tessiture spatiale du PA à tout le ressort territorial d’une ORT, et en offrant la faculté de mobiliser un tel PA dans le cadre d’un contrat de projet partenarial d’aménagement (PPA) – et donc d’une grande opération d’urbanisme (GOU). Le législateur de 2022 avait également apporté d’utiles précisions pour une meilleure mise en œuvre de l’outil ; il n’était ainsi pas requis qu’une collectivité adopte une OAP ad hoc pour permettre la mise en œuvre du permis. Le nouveau dispositif fut codifié sans passer par la phase d’expérimentation – comme ce fut le cas pour l’ORT avec la loi ELAN. La disposition subordonnait la possibilité de recourir à ce nouveau PA à ce que l’opération d’aménagement garantisse l’unité architecturale et paysagère des sites concernés et s’inscrive dans le respect des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU. Cette mesure devait permettre de faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement, en particulier en matière de recyclage urbain, comprenant la production de logements, de locaux d’activités économiques (dont les commerces), d’équipements collectifs et d’infrastructures, d’espaces verts et de loisirs mais également la préservation et la réduction de la consommation de certains espaces non artificialisés et le renouvellement urbain (Étude d’impact de la loi 3DS, p. 288).

La loi sécurise juridiquement les porteurs de projets immobiliers en cas de dépôt d’un permis (de construire ou d’aménager) modificatif (art. 23) en instituant le principe d’une cristallisation, à la date de délivrance du permis de construire initial, des règles d’urbanisme applicables à l’examen d’une demande de permis modificatif ; le mécanisme est largement inspiré de celui existant pour les certificats d’urbanisme pré-opérationnels (C. urb., art. L. 410-1). Jusqu’alors, les règles d’urbanisme applicables à un permis modificatif étaient celles en vigueur à la date de sa délivrance (CE 7 mars 2018, n° 404079, Dalloz actualité, 13 mars 2018, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2018. 535 ; ibid. 1051 , concl. X. Domino ; RDI 2018. 294, obs. P. Soler-Couteaux ; ibid. 302, obs. M. Revert ; AJCT 2018. 410, obs. P. Jacquemoire ) ; désormais, pendant les trois ans suivant la délivrance du permis initial, une demande de permis modificatif ne peut être refusée ou assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues après la délivrance du permis initial, lorsque les travaux qu’il autorise ne sont pas achevés – sous réserve cependant des règles qui ont pour objet de préserver la sécurité ou la salubrité publiques. Cette disposition, qui a fait l’objet d’un examen de constitutionnalité, a été déclarée conforme à la Constitution.

Plusieurs dispositions sont ensuite consacrées aux permis délivrés à titre précaire. En principe, un permis de construire ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols (C. urb., art. L. 421-6). Une construction ne satisfaisant pas à ces dispositions peut néanmoins être autorisée, exceptionnellement et à titre précaire (C. urb., art. L. 433-1). L’objet d’une tel permis est « d’autoriser, à titre exceptionnel, des constructions temporaires qui, sans respecter l’ensemble de la règlementation d’urbanisme applicable, répondent à une nécessité caractérisée, tenant notamment à des motifs d’ordre économique, social, culturel ou d’aménagement, et ne dérogent pas de manière disproportionnée aux règles d’urbanisme applicables eu égard aux caractéristiques du terrain d’assiette, à la nature de la construction et aux motifs rendant nécessaire le projet » (CE 18 févr. 2015, n° 385959, Dalloz actualité, 26 févr. 2015, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2015. 373 ; RDI 2015. 322, obs. A. Tchameni ). L’autorisation est délivrée par l’autorité compétente en matière d’autorisations d’urbanisme (C. urb., art. L. 433-1) et selon les mêmes procédures, après établissement d’un état descriptif des lieux avant réalisation de ladite construction (C. urb., art. L. 433-2). L’arrêté accordant le permis de construire à titre précaire peut fixer un délai à l’expiration duquel le pétitionnaire doit enlever la construction autorisée. La loi ajoute (art. 24) que « lorsqu’un délai a été fixé, l’autorisation de la construction peut faire l’objet d’une prolongation. La demande de prolongation est instruite et, le cas échéant, accordée dans les mêmes conditions que le permis initial. La décision qui accorde la prolongation fixe un nouveau délai ».

La loi du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes est modifiée (art. 25) pour faciliter les constructions à caractère temporaire nécessaires au logement, à l’hébergement ou aux déplacements des personnes participant aux travaux de construction d’un réacteur électronucléaire, sauf dans les zones où un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou technologiques le défend. Le préfet est compétent pour délivrer par arrêté les autorisations d’urbanisme relatives à ces projets pour une durée qui ne pourra excéder vingt ans, à l’expiration de laquelle le terrain devra être remis en son état initial.

Réformer une nouvelle fois le contentieux d’urbanisme

La loi propose en dernier lieu un corpus, assez fouillis il faut dire, de dispositions relatives au contentieux de l’urbanisme ; la plupart d’entre elles ont été visées par la saisine a priori du Conseil constitutionnel à l’initiative des députés. Le législateur a visiblement cherché à aligner le contentieux de l’urbanisme sur le contentieux administratif général mais, à l’analyse, on ne peut que difficilement porter la simplification du contentieux de l’urbanisme au crédit de cette loi.

En contentieux administratif général, la légalité des règles fixées par un acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées dans le cadre d’une contestation par voie d’exception (id est à l’occasion d’un recours ultérieur contre une décision d’application du règlement). En revanche, les conditions d’édiction de cet acte et des vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne peuvent être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et nécessairement introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux (CE, ass., 18 mai 2018, n° 414583, Dalloz actualité, 24 mai 2018, obs. J.-M. Pastor ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2018. 1009 ; ibid. 1206 , chron. S. Roussel et C. Nicolas ; D. 2019. 2241, édito. T. Perroud ; AJFP 2018. 278 ; AJCT 2018. 528, obs. G. Le Chatelier ; RFDA 2018. 649, concl. A. Bretonneau ). L’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, issu d’une loi de 1994 (Loi n° 94-112 du 9 févr. 1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction) fixait jusqu’à présent une règle dérogatoire : l’illégalité pour vice de forme ou de procédure des principaux documents d’urbanisme pouvait être invoquée par voie d’exception pendant un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause ; il n’en allait autrement que s’agissant des vices de forme liés à la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique ou à l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. Abrogeant cet article L. 600-1, la loi (art. 26, I, 3°) restitue à la procédure contentieuse de droit commun tout son empire – l’objectif étant de limiter le risque d’insécurité juridique affectant les documents d’urbanisme en évitant la contestation de vices de forme et de procédure par la voie de l’exception d’illégalité et de « favoriser une cohérence générale du contentieux des documents d’urbanisme (CE 24 mars 2021, Giret, n° 428462, Lebon ; AJDA 2021. 709 ; RDI 2021. 297, obs. P. Soler-Couteaux ) » (obs. du gouvernement, préc., p. 4). Le Conseil constitutionnel n’a rien trouvé à redire à cet alignement du régime contentieux applicable aux documents d’urbanisme sur le droit commun des actes réglementaires.

Une autre disposition enferme dorénavant dans un délai de deux mois les demandes de substitution de motifs dans le cadre des recours formés à l’encontre de refus d’autorisation d’urbanisme (C. urb., art. L. 600-2 modifié).

En outre, lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé suspension (CJA, art. L. 521-1), la condition d’urgence est présumée satisfaite. Cette disposition s’appliquera aux référés introduits après le 27 novembre.

Enfin, auparavant, en cas de refus de permis, l’intéressé pouvait, dans le délai de recours contentieux (délai franc de 2 mois), demander à l’autorité compétente de revenir sur sa décision ; ce recours gracieux prorogerait le délai de recours contentieux. Un nouveau délai de deux mois courait à compter de la notification du rejet du recours administratif ou de l’expiration du délai de deux mois au terme duquel le silence gardé par l’administration valait rejet de ce recours. Désormais (art. 26, I, 7°), le délai de recours administratif est réduit à un mois et il ne prolonge plus le délai de recours contentieux. Cette disposition vise à « accélérer le délai global de jugement des décisions en matière d’urbanisme » et à réduire « les coûts liés à l’incertitude des recours et aux délais supplémentaires pour les porteurs de projet » (selon les travaux préparatoires de la loi). Ici, a contrario des dispositions précédentes, le contentieux de l’urbanisme était déjà aligné sur le contentieux général (CRPA, art. L. 411-2) ; la loi instaure donc une double dérogation, et de délai et de procédure. Le législateur a choisi de ne pas renoncer à cette disposition alors qu’elle avait pourtant suscité des réserves, tant de la part du Conseil d’État (CE, ass., 2 mai 2024, avis sur un projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables) que de la Défenseure des droits Claire Hédon. Mais dans ses observations sur la saisine du Conseil constitutionnel, le gouvernement prend fait et cause pour la mesure, estimant qu’elle poursuit deux objectifs d’intérêt général, celui de diminuer les délais de jugement pour les opérations bénéficiant d’un droit à construire (CE 23 déc. 2014, Syndicat de la juridiction administrative et a., n° 373469, § 8, AJDA 2015. 731 ) et celui de prévenir les recours dilatoires susceptibles de décourager les investissements (Cons. const. 10 nov. 2017, n° 2017-672 QPC, § 8, Dalloz actualité, 20 nov. 2017, obs. M.-C. Lesergent ; AJDA 2018. 356 , note J. Tremeau ; ibid. 2017. 2231 ; D. 2017. 2303 ; RDI 2018. 53, obs. P. Soler-Couteaux ; Constitutions 2017. 651, Décision ) ; il est suivi en son argumentation par les Sages. Pour autant, la pertinence de cette disposition interroge : pourquoi alors maintenir un recours gracieux ? Il y fort à craindre que le fait de décorréler les recours administratif et contentieux pousse les requérants à saisir directement le juge administratif, sans passer préalablement par la voie gracieuse ou hiérarchique…

Une dernière disposition relative au contentieux (art. 26, I, 4°) a été censurée par le Conseil constitutionnel. Elle apportait une modification à l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme, en subordonnant la possibilité de saisir le juge administratif d’un recours contre un document d’urbanisme à la condition d’avoir préalablement participé à la procédure de participation du public. Cette disposition, nous dit le juge constitutionnel, méconnaît le droit à un recours effectif protégé par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme. En effet, « une telle limitation portée au droit d’agir en justice contre ces actes règlementaires prive les justiciables qui n’ont pas pris part à la procédure de participation de la possibilité de soumettre au juge une illégalité y compris lorsque celle-ci est apparue postérieurement à cette procédure de participation ».

En définitive, la complexité normative constituant, selon les promoteurs de cette loi, l’un des principaux freins à la production de logements, il fallait intervenir prioritairement sur les outils d’urbanisme pour fluidifier les procédures et réduire coûts et délais. Le législateur a donc procédé par touches pointillistes pour, ici alléger les procédures (en particulier s’agissant du régime des documents d’urbanisme – SCoT, PLU et PLUi), là mettre en place de nouveaux leviers opérationnels, essentiellement dérogatoires, aux mains des premiers édiles, et partout tenter de simplifier. Procédant essentiellement par adjonctions à l’existant (notamment s’agissant des nouvelles dérogations), cette nouvelle loi semble alors confondre simplification et création de nouveaux outils juridiques. Texte « patchwork », « taillé trop étroit pour pouvoir répondre aux véritables urgences et développer des solutions structurelles pour le logement » (D. Estrosi-Sassone, Rapp. préc.), la loi ne tient alors qu’en partie la promesse portée par son titre et les dispositions sur le contentieux d’urbanisme laissent les praticiens dubitatifs. La simplification de l’urbanisme souffre donc manifestement toujours de points aveugles …

Loi n° 2025-1129, 26 nov. 2025, JO 27 nov.

Cons. const. 20 nov. 2025, n° 2025-896 DC

par Emmanuelle Bornet, Doctorante - UT Capitole - IEJUC