Le Pacte européen sur la migration et l’asile : consolidation normative et tensions juridiques persistantes des accords d’externalisation et de réadmission
Le « Pacte européen sur la migration et l’asile » a en grande partie été mis en application le 12 juin 2026. Cet ensemble tentaculaire modifie profondément le droit de l’Union européenne applicable aux ressortissants des pays tiers et, par conséquent, le droit français des étrangers. Ce dossier a pour objet de mettre en lumière quelques-uns des mécanismes de ce Pacte.
Cette contribution analyse la dimension extérieure du Pacte européen sur la migration et l’asile qu’il consacre comme l’un des ressorts majeurs de la politique migratoire de l’Union, parachevant une évolution engagée de longue date. Cette consolidation normative demeure toutefois traversée de tensions. Tandis que l’externalisation soulève des interrogations persistantes quant à sa compatibilité avec les principes de l’ordre juridique européen, la réadmission reste tributaire d’équilibres géopolitiques que le Pacte ne parvient pas à maîtriser. L’ensemble interroge la capacité de l’Union à développer une gouvernance externe des migrations fidèle aux valeurs qu’elle revendique.
L’externalisation de la procédure d’asile constitue désormais une catégorie conceptuelle dont la plasticité explique qu’elle soit fréquemment appréhendée comme une notion « parapluie » (v. à propos, E. Xanthopoulou, Mapping EU Externalisation Devices through a Critical Eye, European Journal of Migration and Law, 2024, 26(1), janv. 2024, p. 108 à 135). Dans son acception la plus courante, elle renvoie au transfert, par un État, à un État tiers du soin d’accomplir des opérations qui relèvent pourtant, en principe, de ses prérogatives souveraines dans le cadre de la procédure d’examen des demandes d’asile. Une partie de la procédure se trouve ainsi délocalisée, déplacée hors du territoire de l’État responsable, ce qui modifie profondément la physionomie de la protection internationale telle qu’elle était traditionnellement conçue. L’externalisation peut notamment prendre la forme d’un soutien financier versé à un État tiers afin qu’il réalise, sur son sol ou à sa frontière, des activités relevant normalement de la compétence de l’État membre. Les engagements réciproques sont alors formalisés dans des accords dits « d’externalisation », qu’il convient de distinguer des accords de réadmission, lesquels visent spécifiquement à faciliter le retour dans leur pays d’origine des personnes en situation irrégulière sur le territoire d’un État membre. Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, l’article 79, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne consacre expressément la compétence de l’Union pour conclure avec des États tiers des conventions relatives au retour des ressortissants en séjour irrégulier – seule habilitation externe explicitement prévue dans l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ). Cette compétence demeure toutefois étroitement circonscrite : les États membres restent les acteurs premiers du domaine, et l’Union n’intervient qu’en appui ou en complément, dans un cadre juridique soigneusement délimité.
Externalisation de la procédure et accords de réadmission constituent ainsi deux manifestations complémentaires de la dimension extérieure de la politique migratoire, en ce qu’ils impliquent, dans les deux cas, l’intervention d’États tiers dans la gestion des flux migratoires. À cet égard, le Pacte européen sur la migration et l’asile (ci-après, le Pacte) s’inscrit dans une dynamique de réforme structurelle du régime d’asile commun, affichant l’ambition de refonder un système européen d’asile renouvelé. Loin de rompre avec les évolutions antérieures, les instruments du Pacte prolongent au contraire une tendance déjà bien établie : celle d’une gestion des politiques migratoires reposant sur une association étroite avec des États tiers et des acteurs non étatiques, au titre de laquelle l’Union délègue une partie du contrôle de ses frontières extérieures et externalise certaines responsabilités en matière de protection internationale, en contrepartie d’avantages essentiellement financiers. Cette logique, désormais pleinement assumée, confère à la dimension extérieure une place structurante dans l’architecture globale de la politique migratoire européenne.
C’est dans ce cadre que le Pacte procède, d’une part, à une consécration périlleuse des mécanismes d’externalisation de la procédure d’asile et, d’autre part, à un renforcement substantiel de la place des accords de réadmission dans la gouvernance migratoire externe de l’Union, évolution dont la portée apparaît, à bien des égards, contestable.
Une consécration périlleuse de l’externalisation de la procédure d’asile
L’externalisation repose sur un ensemble d’instruments du Pacte dont la cohérence interne révèle l’ambition de structurer, de manière systémique, une gestion délocalisée de l’asile. Le règlement (UE) 2024/1356 établissant le filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures (Règl. du Parl. UE et du Conseil du 14 mai 2024 établissant le filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures et modifiant les règl. [CE] n° 767/2008, [UE] 2017/2226, [UE] 2018/1240 et [UE] 2019/817, JOUE 22 mai) soumet toute personne appréhendée à l’entrée à un contrôle préalable, avant même qu’elle ne puisse formellement présenter une demande de protection. Ce filtrage, qui constitue désormais une étape autonome de la procédure, marque une rupture avec la logique antérieure d’accès immédiat à la procédure d’asile.
Le règlement (UE) 2024/1348 instituant une procédure commune en matière de protection internationale (Règl. [UE] 2024/1348 du Parl. UE et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la dir. 2013/32/UE, JOUE 22 mai) prévoit, à ses articles 43 à 54, une procédure d’asile à la frontière permettant d’examiner une demande sans autoriser l’entrée sur le territoire, notamment lorsque le demandeur provient d’un « pays d’origine sûr » au sens du même règlement. Cette procédure, qui se déroule dans un espace liminaire où l’accès au territoire est juridiquement suspendu, constitue l’un des piliers de la nouvelle architecture de l’externalisation. La procédure de retour à la frontière consécutive à un rejet, régie par le règlement (UE) 2024/1349 (Règl. [UE] 2024/1349 du Parl. UE et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure de retour à la frontière et modifiant le règl. [UE] 2021/1148, JOUE 22 mai), s’applique aux ressortissants de pays tiers dont la demande a été rejetée dans ce cadre. Elle parachève le dispositif en assurant une continuité entre la procédure d’asile à la frontière et l’éloignement, sans que l’intéressé n’entre jamais sur le territoire de l’État membre. Enfin, l’article 56, § 2, alinéa b, du règlement (UE) 2024/1351 relatif à la gestion de l’asile et de la migration (Règl. [UE] 2024/1351 du Parl. UE et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l’asile et de la migration, modifiant les règl. [UE] 2021/1147 et [UE] 2021/1060 et abrogeant le règl. [UE] n° 604/2013, JOUE L 1351 du 22 mai, rectifié par le Rectificatif au règl. [UE] 2024/1351 du Parl. UE et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l’asile et de la migration, modifiant les règl. [UE] 2021/1147 et [UE] 2021/1060 et abrogeant le règl. [UE] n° 604/2013, JOUE 25 nov. 2025) consacre directement la dimension externe, en prévoyant que la réserve annuelle de solidarité peut être mobilisée pour des actions « menées dans les pays tiers ou en lien avec les pays tiers ». Cette disposition précise que les actions en question « sont mises en œuvre par les États membres bénéficiaires », ce qui confère à l’externalisation une base financière et opérationnelle explicite. À cet égard, le concept de « pays tiers sûr », inscrit dans le règlement (UE) 2024/1348 précité, participe également à cette logique d’externalisation : il permet aux États membres de déclarer une demande irrecevable et de transférer le demandeur vers un pays tiers réputé sûr, sans examen au fond, dès lors qu’une protection effective y serait disponible. En février 2026, le Parlement européen et le Conseil ont assoupli le dispositif prévu en adoptant le règlement (UE) 2026/463 (Règl. [UE] 2026/463 du Parl. UE et du Conseil du 24 févr. 2026 modifiant le règl. [UE] 2024/1348 en ce qui concerne l’application du concept de pays tiers sûr, JOUE 26 févr.). En vertu de ce règlement, le lien de connexion entre le demandeur et le pays tiers sûr n’est plus une condition obligatoire, les colégislateurs affirmant dans le considérant n° 2 que la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut de réfugié, complétée par le protocole de New York du 31 janvier 1967, n’impose pas une telle exigence. Cette évolution, loin d’être anodine, élargit considérablement le champ des transferts possibles vers des pays tiers.
Le Pacte offre incontestablement une assise normative beaucoup plus explicite aux mécanismes d’externalisation. Cette consécration normative ne dissipe toutefois pas les difficultés juridiques qui entourent ces dispositifs. Avant l’entrée en vigueur du Pacte déjà, les péripéties contentieuses des dispositifs en la matière avaient illustré la tension entre l’externalisation et le respect de certaines obligations découlant du droit de l’Union. Dans une ordonnance du 28 février 2017 (aff. T-192/16, Dalloz actualité, 16 mars 2017, obs. B. Herisset ; D. 2018. 313, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot 
; RTD eur. 2017. 609, obs. C. Rapoport ), le Tribunal de l’Union européenne s’était déclaré incompétent pour connaître d’un recours en annulation visant « l’accord » conclu entre les États membres et la Turquie (Déclaration UE-Turquie, 18 mars 2016), estimant que ce dernier ne pouvait être considéré comme un acte émanant d’une institution de l’Union, et en l’occurrence du Conseil européen, mais qu’il fallait au contraire analyser la déclaration comme engageant les États membres dans le cadre de leurs compétences retenues. La validité de l’accord n’avait donc pu être observée, ce qui révélait déjà une zone grise dans la gouvernance externe de l’asile. Le protocole italo-albanais conclu au mois de novembre 2023, souvent désigné comme ayant servi de laboratoire dans le cadre de l’externalisation de la procédure de demande d’asile, a quant à lui donné lieu à un contentieux significatif. Par un arrêt du 1er août 2025 (CJUE 1er août 2025, Alace et Canpelli, aff. jtes C-758/24 et C-759/24, Dalloz actualité, 7 oct. 2025, obs. R. Foucart ; AJDA 2025. 1523 ; Europe 2025. Comm. 300, note D. Simon ; JDE 2026/3, n° 327, obs. E. Frasca et J.-Y. Carlier) rendu sur renvoi préjudiciel de juridictions italiennes, la Cour de justice de l’Union européenne a encadré la possibilité pour les États membres de conclure de tels accords, en rappelant que la qualification de « pays sûr » doit être inscrite dans la loi et soumise à un contrôle juridictionnel. Cette décision n’a toutefois pas remis en question la possibilité même pour un État membre de procéder à la contractualisation de la procédure de demande d’asile avec un État tiers. Dans ses conclusions rendues le 23 avril 2026 dans le cadre d’une demande préjudicielle introduite par la Cour de cassation italienne à propos du même accord conclu entre le gouvernement italien et le gouvernement albanais (aff. C-414/25, Sedrata), l’avocat général Emiliou a estimé que le droit de l’Union n’interdit pas à un État membre de créer un centre de rétention pour les procédures de retour en dehors de son propre territoire. Les instruments adoptés au titre du Pacte ne sont pas de nature à remettre en cause le sens de ces décisions rendues alors que la directive 2008/115/CE dite « retour » était encore en vigueur.
Pourtant, les études doctrinales en la matière, et parmi les plus récentes, mettent en avant les dangers d’incompatibilités juridiques que comportent de tels dispositifs d’externalisation. Il a notamment été souligné que les pratiques d’externalisation menacent la grande majorité des objectifs de la politique extérieure de l’Union européenne consacrés à l’article 21 du Traité sur l’Union européenne (T. Stirk, EU External Cooperation on Migration: In Search of the Treaty Principles, European Papers, vol. 8, 2023, n° 2, p. 905 à 929). De même, les conclusions du rapport dédié à l’externalisation des politiques d’asile et de migrations publié par le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe en août 2025 soulignent les risques importants d’atteinte aux droits fondamentaux des demandeurs d’asile que fait courir ce type de dispositif (M. O’Flaherty, Externalised asylum and migration policies and human rights law, Strasbourg, Conseil de l’Europe, 4 sept. 2025, 76 p.). Le risque le plus élevé concernerait notamment la méconnaissance du principe de non-refoulement. Les interrogations portent également sur l’efficacité du processus, dans la mesure où certaines garanties procédurales prévues par le Pacte lui-même, comme l’assistance juridique gratuite pour les demandeurs d’asile, paraissent beaucoup plus compliquées à mettre en œuvre en cas de délégation à un pays tiers du traitement de la procédure d’asile (V. Apatzidou, Bordering Asylum: Examining the EU’s Border Procedures under the Asylum Procedures Regulation [EU] 2024/1348, International Journal of Refugee Law, vol. 37, n° 2, juin 2025, p. 201 à 218).
Enfin, un enjeu de taille demeure, qui ne peut être formulé que sous une forme interrogative : dans quelle mesure la méconnaissance du droit de l’Union peut-elle conduire à l’engagement de la responsabilité des acteurs concernés dans le cadre d’une procédure d’externalisation de la demande d’asile ? La décision récemment rendue dans les affaires jointes Ala Hamoudi c/ Frontex et WS et autres c/ Frontex (CJUE, gr. ch., 18 déc. 2025, aff. C-679/23 P et C-136/24 P, AJDA 2026. 371, chron. P. Bonneville, A. Iljic, E. Lepka et E. Briançon ; D. 2026. 206, obs. M.-L. Basilien-Gainche, O. Boskovic, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; RTD eur. 2026. 451, obs. S. Barbou des Places ) a donné l’occasion à la Cour de préciser les choses en la matière. La Cour a estimé que la responsabilité de Frontex ne peut être exclue a priori lorsque des violations de droits fondamentaux interviennent à l’occasion d’opérations de retour, l’agence ayant par ailleurs une obligation particulière de vérification du statut des personnes prises en charge. De surcroît, la responsabilité internationale des États membres pourrait être établie en cas de violation des droits de l’homme par l’État tiers mettant en œuvre l’externalisation migratoire (T. Molnar, EU Member States’ Responsibility Under International Law for Breaching Human Rights When Cooperating with Third Countries on Migration: Grey Zones of Law in Selected Scenarios, European Papers, vol. 8, 2023, n° 2, p. 1013 à 1035). On comprend mieux alors pourquoi l’externalisation des demandes d’asile a pu être qualifiée de « ligne rouge » à ne pas franchir (F. Gazin, Migration – L’Europe a-t-elle accouché d’un monstre ou d’un colosse aux pieds d’argile ? Quelques jalons pour une analyse du Pacte sur la migration et l’asile, Europe 2024. Étude 7).
Un renforcement contestable de la place des accords de réadmission
L’Union européenne a conclu dix-huit accords de réadmission avec différents États tiers. Les partenaires concernés proviennent de l’ancien espace soviétique, de la région des Balkans occidentaux, ainsi que d’Asie du Sud et d’Afrique de l’Ouest, parmi lesquels figurent notamment le Sri Lanka, la Turquie, le Cap-Vert ou encore le Bélarus (pour une étude complète, v. A. Eck, Les accords européens de réadmission : tension entre recherche d’effectivité de la réadmission et protection des droits fondamentaux, thèse, Université de Strasbourg, 2022, 625 p.). Ces instruments s’articulent avec les accords bilatéraux conclus par les États membres à titre individuel : la France en compte à elle seule trente-huit (v. M. Jourda et O. Bitz, Rapport d’information n° 304 [2024‑2025], Sénat, 5 févr. 2025, 295 p.). Leur objet est d’organiser des procédures communes d’identification, de redocumentation et de transfert physique des personnes visées, soit vers leur pays de nationalité, soit vers un État de transit ayant lui-même souscrit des engagements de réadmission. La géographie de ces partenariats constitue cependant, en elle-même, une limite fonctionnelle manifeste : les principaux pays de départ des flux migratoires contemporains – Sahel, Corne de l’Afrique, Maghreb, Proche et Moyen-Orient – demeurent largement absents du réseau conventionnel, ce qui réduit considérablement la portée opérationnelle de ces instruments.
Bien avant l’entrée en vigueur du Pacte, les accords de réadmission avaient suscité de vives critiques, en particulier quant à leur compatibilité avec les droits fondamentaux. Avant même le Traité de Lisbonne, il avait été démontré que, dans le cadre des procédures d’urgence qu’ils organisent, les délais imposés rendent matériellement impossible l’exercice effectif des voies de droit, aujourd’hui consacré à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (C. Charles, Accords de réadmission et respect des droits de l’homme dans les pays tiers, Parlement européen, oct. 2007, 36 p.). Dans les arrêts El Dridi (CJUE 28 avr. 2011, aff. C‑61/11, Dalloz actualité, 11 mai 2011, obs. C. Fleuriot) puis Mahdi (CJUE 5 juin 2014, aff. C‑146/14 PPU, Dalloz actualité, 7 juill. 2014, obs. N. Devouèze ; AJDA 2014. 1651, chron. M. Aubert, E. Broussy et H. Cassagnabère ), la Cour de justice a rappelé l’exigence d’un contrôle juridictionnel de toute mesure privative de liberté adoptée dans le cadre d’une procédure d’éloignement. La doctrine a également mis en lumière le risque dit de « refoulement en cascade » : en renvoyant un individu vers un État de transit qui n’offre pas de garanties suffisantes en matière de protection, les accords de réadmission peuvent déclencher une chaîne d’éloignements successifs aboutissant à une violation du principe de non-refoulement, norme impérative de droit international général. Ce risque est d’autant plus prégnant que, pour éviter de devenir eux-mêmes débiteurs d’obligations de réadmission, les États partenaires tendent à restreindre leur politique d’entrée et de transit, allant parfois jusqu’à entraver le droit de toute personne à quitter un pays (M. Rais, Les accords de réadmission de l’Union européenne, Forced Migration Review, n° 51, janv. 2016, p. 45 et 46).
Les interrogations relatives à la compatibilité de ces accords avec les droits fondamentaux tiennent également à l’informalisation croissante de la politique européenne de réadmission (E. Fernando‑Gonzalo, The EU’s Informal Readmission Agreements with Third Countries on Migration: Effectiveness over Principles?, European Journal of Migration and Law, 25 (3), mars 2023, p. 83 à 108). La tendance est en effet à la conclusion d’accords informels, en marge des procédures prévues, ce qui accroît le risque de méconnaissance des droits fondamentaux et offre aux autorités une latitude susceptible d’éclipser les garanties procédurales (E. Frasca et E. Roman, The Informalisation of EU Readmission Policy: Eclipsing Human Rights Protection Under the Shadow of Informality and Conditionality, European Papers, vol. 8, 2023, n° 2, p. 931 à 957).
Le Pacte confère pourtant à la réadmission une place renforcée dans l’architecture normative de la politique migratoire externe de l’Union. Le règlement (UE) 2024/1351 précité institutionnalise la réadmission comme instrument de solidarité interétatique. L’article 56, § 3, du règlement prévoit ainsi que les contributions financières fournies par les États membres au titre de la réserve annuelle de solidarité, destinées à financer des actions en lien avec les pays tiers, sont consacrées notamment « au soutien à l’aide au retour volontaire ». En parallèle, la proposition de règl. sur le retour présentée par la Commission européenne (Proposition de règl. du Parl. UE et du Conseil établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l’Union, COM[2025] 101 final), qui a fait l’objet d’une position commune adoptée par le Parlement européen en première lecture le 17 juin 2026 (Position du Parl. UE arrêtée en 1re lecture le 17 juin 2026 en vue de l’adoption du règl. [UE] 2026/… du Parl. UE et du Conseil établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l’Union, et abrogeant la dir. 2008/115/CE du Parl. UE et du Conseil, la dir. 2001/40/CE du Conseil et la décis. 2004/191/CE du Conseil), systématise un mécanisme de conditionnalité : l’octroi de visas (art. 35), les préférences commerciales (art. 36) et l’aide au développement (art. 37) seraient désormais indexés sur le niveau de coopération des États tiers en matière de réadmission. La limite de cette « conditionnalité négative » appliquée à la politique des visas a pourtant été démontrée (E. Frasca, L’instrumentalisation de la politique européenne des visas comme levier de la coopération en matière de réadmission : qui est sanctionné par ce mécanisme de conditionnalité négative ? Annuaire de droit de l’Union européenne 2022, p. 163 à 173). Présenté comme une réponse à l’inefficacité diplomatique des instruments existants, ce levier suscite néanmoins des réserves sérieuses : sa mise en œuvre ne risque‑t‑elle pas de fragiliser des partenariats stratégiques dont l’enjeu dépasse largement la seule question migratoire, dans un contexte de compétition géopolitique accrue (v. Observatoire de l’immigration et de la démographie, La réforme européenne des retours : un tournant dans la politique migratoire de l’UE ?, note, mars 2026, 16 p.) ?
De surcroît, la question centrale de l’efficacité – voire de l’utilité – des accords de réadmission demeure entière. Le Pacte n’offre aucun mécanisme juridiquement contraignant permettant d’imposer aux États récalcitrants la reprise de leurs ressortissants. La proposition de règlement « retour » précitée définit d’ailleurs un instrument de réadmission comme « un instrument juridiquement contraignant ou non contraignant » (art. 4, 12), ce qui illustre l’absence de garantie normative. L’absence de conventions opérationnelles avec les principaux pays d’origine constitue un obstacle majeur que la conditionnalité ne saurait, à elle seule, surmonter. Plus préoccupant encore, l’article 17 de la proposition initiale de règlement sur le retour introduit la possibilité de conclure des accords ou arrangements avec des pays tiers pour créer des « centres de retour », au sein desquels des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière pourraient être admis temporairement ou durablement. Même si l’article 17, § 1, exige que ces accords ne soient conclus qu’avec des États respectant « les normes et principes internationaux en matière de droits de l’homme », ce dispositif soulève des interrogations majeures, notamment au regard du principe de non-refoulement et du droit à un recours effectif (A. Marie, Immigration : les « hubs de retour », nouvelle orientation de la politique migratoire de l’Union européenne, Le Club des juristes, 31 mars 2026). Au demeurant, plusieurs décennies de pratique conventionnelle montrent que la multiplication des accords de réadmission n’a pas amélioré de manière significative les taux d’éloignement effectifs (M. Jourda et O. Bitz, Rapport d’information n° 304, préc.). En définitive, la réadmission demeure davantage tributaire des équilibres géopolitiques que des constructions normatives, et le Pacte, malgré ses ambitions affichées, ne paraît pas en mesure de modifier cette réalité.
Conclusion
Le Pacte européen sur la migration et l’asile consacre la dimension extérieure comme l’un des ressorts structurants de la politique migratoire de l’Union. En érigeant l’externalisation de l’asile et la réadmission en instruments centraux de sa gouvernance, il parachève une évolution engagée de longue date : associer les États tiers à la gestion des flux migratoires pour renforcer l’efficacité du système européen d’asile et de retour. Cette consolidation normative ne dissipe toutefois pas les interrogations majeures que soulèvent ces dispositifs, tant au regard des garanties procédurales que des exigences du droit de l’Union. L’avenir de la politique migratoire européenne dépend désormais moins de l’extension de ces mécanismes que de leur capacité à demeurer compatibles avec les principes qui fondent l’ordre juridique de l’Union. Les négociations en cours sur le règlement « retour », notamment autour des centres de retour situés dans des États tiers, constitueront à cet égard un test décisif. L’Union peut-elle développer une gouvernance externe de l’asile fidèle aux valeurs qu’elle affirme promouvoir, tant dans son ordre juridique interne que dans son action extérieure ?
par Damien Bouvier, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont-Blanc
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