Le Pacte européen sur la migration et l’asile face à l’impératif de sécurité : quelles conséquences pour les demandeurs d’asile considérés comme une menace ?

23.09.2026

Le « Pacte européen sur la migration et l’asile » a en grande partie été mis en application le 12 juin 2026. Cet ensemble tentaculaire modifie profondément le droit de l’Union européenne applicable aux ressortissants des pays tiers et, par conséquent, le droit français des étrangers. Ce dossier a pour objet de mettre en lumière quelques-uns des mécanismes de ce Pacte. Cette contribution analyse la place de l’impératif de sécurité qui essaime dans le Pacte. En effet, soucieux de sauvegarder leur sécurité, les États membres font évoluer les règles substantielles et procédurales relatives à la demande d’asile des personnes considérées comme une menace pour la sécurité, nécessitant la modification de plusieurs dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Le 22 mai 2025, soit un an après l’adoption du pacte européen sur la migration et l’asile, neuf chefs d’États membres de l’Union européenne reprochaient à la Cour européenne des droits de l’homme, dans une lettre ouverte, d’avoir imposé des restrictions excessives à l’expulsion des ressortissants étrangers. Le 10 décembre 2025, vingt-sept ministres de la justice d’États membres du Conseil de l’Europe, dont dix-neuf membres de l’Union européenne, adoptaient une déclaration conjointe appelant à une évolution de la jurisprudence de la Cour européenne, afin qu’il n’existe plus de situations dans lesquelles un étranger condamné pour un crime grave serait protégé contre l’éloignement. Enfin, le 15 mai 2026, moins d’un mois avant l’entrée en vigueur du pacte, les quarante-six États membres du Conseil de l’Europe, incluant l’ensemble des États membres de l’Union européenne, rappelaient leur droit souverain incontestable de contrôler l’entrée et le séjour des étrangers sur leur territoire et soulignaient de nouveau la difficulté que posait l’impossibilité d’éloigner certaines personnes condamnées ou inculpées.

Si ces offensives ont eu lieu dans le cadre du Conseil de l’Europe, elles révèlent les préoccupations sécuritaires qui ont animé les États membres de l’Union européenne lors de la refonte du régime d’asile européen commun et s’inscrivent dans le prolongement de l’orientation sécuritaire déjà perceptible dans le Pacte sur la migration et l’asile adopté le 14 mai 2024.

Le ton est donné par le préambule du règlement « qualification » (Règl. [UE] 2024/1347 du 14 mai 2024), dont le considérant 67 dispose que « Les autorités des États membres conservent un certain pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne l’ordre public et la sécurité nationale, qu’il convient d’interpréter conformément au droit national, international et de l’Union ».

Le pacte contient ainsi de nombreuses dispositions visant à renforcer la sécurité et entraînant des conséquences importantes pour les demandeurs d’asile considérés comme une menace. Le règlement « filtrage » (Règl. [UE] 2024/1356 du 14 mai 2024) instaure un contrôle de sécurité aux frontières de l’Union (art. 15 à 17), tandis que le règlement « procédure » (Règl. [UE] 2024/1348 du 14 mai 2024) rend obligatoire l’examen à la frontière de la demande d’asile déposée par une personne identifiée comme une menace pour la sécurité lors de ce contrôle, y compris lorsqu’elle est mineure (art. 44, 1°, b), 45, 1° et 53, 1°), et même lorsque la capacité au-delà de laquelle l’État n’est plus tenu d’examiner les demandes à la frontière est atteinte (art. 47, 3°). Le règlement « retour à la frontière » (Règl. [UE] 2024/1349 du 14 mai 2024) prévoit alors une procédure de retour immédiate si la demande d’asile est rejetée à la frontière. Le règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration (Règl. [UE] 2024/1351 du 14 mai 2024) exclut quant à lui les personnes considérées comme une menace pour la sécurité des mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen de la demande d’asile et de relocalisation (art. 16, 4° et 69, 2° et 9°), tandis que le règlement établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire (Règl. [UE] 2024/1350 du 14 mai 2024) les exclut du dispositif de la réinstallation (art. 6, 1°, c).

Les États membres ont également réformé le cadre juridique applicable à la demande d’asile déposée sur leur territoire par une personne considérée comme une menace pour la sécurité, non sans incidence sur le droit français. Ces évolutions seront présentées suivant un ordre chronologique : l’examen de la demande, la décision de l’autorité administrative, l’exercice du droit de recours, l’adoption immédiate d’une décision de retour et la privation du droit au séjour.

Procédure accélérée

Tandis que la directive « procédures » (n° 2013/32/UE du 26 juin 2013) permettait aux autorités nationales de placer en procédure accélérée l’examen de la demande d’asile déposée par une personne considérée comme une menace pour la sécurité (art. 31, 8°, j), le règlement « procédure » rend ce placement obligatoire (art. 42, 1°, f). Il demeure toutefois facultatif concernant les mineurs non accompagnés (art. 42, 3°, b). Cette évolution est sans incidence sur le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dont les dispositions sont conformes au règlement (CESEDA, art. L. 531-27, 5° et L. 531-30).

Toutefois, le règlement « procédure » prévoit, d’une part, qu’il revient à l’autorité responsable de la détermination, définie comme l’organe « responsable de l’examen des demandes de protection internationale », de placer la demande d’asile en procédure accélérée (art. 42, 1°). Il dispose, d’autre part, que lorsque cette autorité « estime que l’examen de la demande fait intervenir des questions factuelles ou juridiques trop complexes pour être examinées dans le cadre d’une procédure accélérée », elle peut la placer en procédure normale (art. 42, 2°).

Dans leur version actuelle, les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile contredisent celles du règlement, non seulement en donnant compétence à l’autorité préfectorale, et non à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), pour placer une demande d’asile en procédure accélérée en présence d’une menace pour la sécurité (CESEDA, art. L. 531-27, 5°), mais aussi en ne permettant pas à l’Office de la requalifier en procédure normale (CESEDA, art. L. 531-28).

Dans sa fiche n° I-1.4 sur la mise en œuvre du pacte, annexée à la circulaire relative au Pacte européen sur la migration et l’asile du 11 juin 2026, le gouvernement indique que, désormais, le préfet demeurera compétent pour opérer une première qualification de la procédure, et que « [l]’OFPRA endossera alors cette première qualification qui apparaîtra dans les visas de sa propre décision ». Il pourra toutefois, « y compris dans des cas faisant intervenir des motifs d’ordre public, requalifier en procédure normale une procédure qualifiée initialement par le préfet en procédure accélérée ». Les préfets sont invités à transmettre à l’OFPRA « tous les éléments relatifs à l’ordre public », afin de lui permettre « de décider en toute connaissance de cause ».

La directive « accueil » (Dir. [UE] 2024/1346 du 14 mai 2024) prévoit que les demandeurs d’asile dont la demande a été placée en procédure accélérée sont privés d’accès au marché du travail (art. 17, 1°). Le règlement « procédure » dispose enfin que la procédure accélérée doit être conclue au plus tard trois mois à compter de la date d’introduction de la demande, contre six mois renouvelables une fois pour la demande examinée en procédure normale (art. 35).

Exception au droit de rester durant la phase administrative

Le règlement « procédure » permet aux États de prévoir une exception au droit du demandeur d’asile de rester sur le territoire pendant la procédure administrative d’examen de sa demande s’il constitue un danger pour la sécurité, à condition toutefois de ne pas l’éloigner en violation du principe de non-refoulement (art. 10, 4°, c). Le décret n° 2026-454 du 6 juin 2026 a modifié en conséquence l’article R. 541-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, prévoyant que dans ce cas, l’attestation de demande d’asile ne sera pas renouvelée – ce qui n’était auparavant possible qu’en cas de perte du droit au maintien postérieure à la décision de l’OFPRA.

Le gouvernement considère que « l’absence de droit de rester en phase administrative implique en principe […] que le préfet prenne une OQTF [obligation de quitter le territoire français] sur le fondement de l’article L. 611-1 4° du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » (fiche n° I-5.2 sur la mise en œuvre du pacte). Pourtant, le règlement « procédure », qui n’impose l’adoption d’une décision de retour qu’après le rejet de la demande d’asile (art. 37), ne prévoit pas la possibilité pour le demandeur d’asile de saisir une juridiction afin d’être autorisé à rester sur le territoire durant la phase administrative de l’examen de sa demande. Afin de garantir le respect du principe de non-refoulement, le recours prévu par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile permettant de demander la suspension de l’exécution de la mesure d’éloignement jusqu’à ce que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) se prononce (CESEDA, art. L. 542-6 et L. 752-5) devra vraisemblablement être étendu à cette phase de la procédure d’asile.

Refus de protection internationale

Le règlement « qualification » reprend les clauses d’exclusion de la qualité de réfugié, elles-mêmes issues de l’article 1F de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951. Il rappelle ainsi qu’est exclue de la qualité de réfugié la personne dont il y a des raisons sérieuses de penser qu’elle a commis un crime international, un crime grave de droit commun en dehors du pays de refuge avant d’être admise comme réfugiée ou des agissements contraires aux buts et principes des Nations unies (art. 12, 2°).

Le règlement reprend également le mécanisme, créé par la directive « qualification » (Dir. n° 2011/95/UE du 13 déc. 2011), permettant le refus du statut de réfugié s’il existe des motifs raisonnables de le considérer comme une menace pour la sécurité de l’État ou s’il a été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave et constitue une menace pour la société de l’État (art. 14, 2°).

Alors que la différence entre l’exclusion et le refus du statut de réfugié paraissait ténue, la Cour de justice de l’Union européenne a consacré une distinction entre la qualité et le statut de réfugié : tandis que l’exclu ne bénéficie ni de l’un ni de l’autre, le réfugié qui menace la sécurité se voit reconnaître la qualité de réfugié et refuser le seul statut. La Cour de justice a alors retenu que le réfugié sans statut devait néanmoins conserver la jouissance de certains droits garantis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à savoir les droits de travailler, d’accéder à la sécurité sociale et à l’aide sociale et de bénéficier de soins médicaux (CJUE, gr. ch., 14 mai 2019, M. c/ Ministerstvo Vnitra et X. X. c/ Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, aff. jtes C-391/16, C-77/17 et C-78/17, § 109 ; Dalloz actualité, 16 mai 2016, obs. E. Maupin ; AJDA 2019. 1021 ; ibid. 1641, chron. H. Cassagnabère, P. Bonneville, C. Gänser et S. Markarian ; ibid. 1788, étude J. Fernandez, T. Fleury Graff et A. Marie ; D. 2019. 1047 ; ibid. 2020. 298, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; Rev. crit. DIP 2019. 749, note T. Fleury Graff ; RTD eur. 2020. 136, obs. S. Barbou des Places ; ibid. 326, obs. F. Benoît-Rohmer ). En pratique, la plupart de ces droits ne sont toutefois pas garantis par les États membres, dès lors que leur effectivité est conditionnée à la détention d’un titre de séjour et que le règlement « qualification » prévoit, à l’instar de la directive, que le réfugié sans statut est privé de droit au séjour (art. 24, 5°) – de sorte que la distinction entre exclusion et refus du statut de réfugié est artificielle. Le règlement ne consacre d’ailleurs pas expressément le bénéfice de ces droits, ce qui ne remet pas en cause la jurisprudence de la Cour de justice, fondée sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Une telle distinction entre statut et qualité n’existe pas concernant la protection subsidiaire. Reprenant la directive, le règlement « qualification » prévoit qu’en est exclu l’individu dont il existe des motifs sérieux de considérer qu’il a commis un crime international, un crime grave ou des agissements contraires aux buts et principes des Nations unies, ou qu’il représente une menace pour la société ou la sécurité de l’État. Il permet aussi l’exclusion de la personne ayant commis, avant son admission dans l’État membre, un crime ne relevant pas des clauses d’exclusion mais qui aurait été passible d’une peine d’emprisonnement s’il avait été commis dans cet État, à condition que l’intéressé n’ait quitté son pays que pour échapper à des sanctions (art. 17, 1° et 3°).

Le règlement précise toutefois, contrairement à la directive, que l’exclusion de la protection subsidiaire pour un crime grave n’est possible que si ce crime a été commis avant l’arrivée du demandeur d’asile sur le territoire de l’État membre ou, s’il a été commis après, si l’intéressé a été condamné. Cela empêche ainsi l’exclusion pour un crime grave commis sur le territoire de l’État qui n’aurait pas abouti à une condamnation. Cette limite semble toutefois théorique, dès lors que l’exclusion pourra, le plus souvent, être prononcée sur le fondement de l’existence d’une menace pour la société ou la sécurité, laquelle n’exige pas de condamnation. Le Conseil d’État a d’ailleurs déjà prononcé l’exclusion de la protection subsidiaire à la fois pour un crime grave et en raison d’une menace pour la sécurité, en l’absence de condamnation (CE, 10^e ch., 31 déc. 2025, OFPRA, n° 498184, inédit). Il a également retenu que pour apprécier si le demandeur d’asile devait être exclu de la protection subsidiaire pour un motif sécuritaire, il fallait « tenir compte des agissements qui lui sont imputables, sans qu’il soit nécessaire de rechercher l’existence d’éléments matériels et intentionnels spécifiques à la commission d’un crime » (CE, 10^e-9^e ch., 22 avr. 2022, OFPRA, n° 455520, Dalloz actualité, 13 mai 2022, obs. D. Necib ; Lebon ; AJDA 2022. 843 ). La seule hypothèse dans laquelle l’entrée en vigueur du règlement « qualification » empêchera l’exclusion est celle d’un crime commis sur le territoire de l’État membre qui n’a pas mené à une condamnation et qui est suffisamment ancien pour que la menace que représente son auteur ne soit plus d’actualité, ce qui devrait concerner des situations très résiduelles.

Par ailleurs, le règlement « qualification » impose que, dans le cadre de l’examen de l’exclusion, l’autorité nationale tienne compte, lorsque le demandeur d’asile est mineur, « de la capacité de ce dernier à être considéré pénalement responsable s’il avait commis le crime en question sur le territoire de l’État membre […] conformément aux dispositions de droit national relatives à l’âge de la responsabilité pénale » (art. 12, 5° et 17, 5°). À ce jour, la CNDA n’applique pas la présomption de non-discernement aux enfants de moins de treize ans, issue du droit pénal français, mais elle apprécie une diversité de critères : outre son âge, elle analyse sa vulnérabilité, son environnement et l’emprise exercée sur lui (CNDA 4 oct. 2021, M. C., n° 21019250 C+, citée par B. Fiorini, L’appréhension des qualifications pénales par le juge de l’asile, in J.-L. Iten et N. Stirn [dir.], L’ordre public saisi par l’asile, Mare & Martin, 2025, p. 149 à 162).

Enfin, le règlement précise – ce que ne faisait pas la directive – que lorsque l’autorité de détermination établit que le demandeur d’asile relève d’une clause d’exclusion, elle l’exclut sans réaliser d’examen de proportionnalité au regard de sa crainte d’être persécuté ou de subir des atteintes graves. Cette solution confirme la jurisprudence de la Cour de justice (CJUE, gr. ch., 9 nov. 2010, Bundesrepublik Deutschland c/ B. et D., aff. C-57/09 et C-101/09, §§ 106 à 111, Dalloz actualité, 16 nov. 2010, obs. R. Grand ; AJDA 2010. 2136 ; ibid. 2305, chron. M. Aubert, E. Broussy et F. Donnat ; D. 2012. 390, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ) et la pratique des juridictions françaises, qui ne font jamais état de la gravité des risques dans l’État d’origine lors de l’examen mené sur le terrain de l’exclusion.

Retrait de la protection

Le règlement « qualification » prévoit, à l’instar de la directive, que le bénéficiaire de la protection internationale est exclu ou se voit retirer son statut de réfugié si les conditions de l’exclusion ou du refus du statut sont réunies (art. 14, 1° et 19, 1°).

Le règlement « procédure » impose alors à l’autorité nationale, lorsqu’elle envisage de procéder à l’exclusion de la protection ou au retrait du statut d’un réfugié, de permettre à l’intéressé de présenter les motifs s’opposant à l’adoption d’une telle décision « au moyen d’une déclaration écrite […] et lors d’un entretien individuel » (art. 66, 1°, d). La personne concernée est alors tenue de coopérer avec l’autorité responsable de la détermination, étant précisé que le refus de coopération « ne peut être considéré que comme une présomption réfragable [de ce qu’elle] ne souhaite plus bénéficier d’une protection internationale » (art. 66, 5°).

Les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile rendent à ce jour facultatif l’entretien individuel, en prévoyant que l’OFPRA informe par écrit l’intéressé de l’engagement de la procédure et de ses motifs, que ce dernier peut présenter par écrit ses observations et que l’Office n’organise un entretien que s’il l’estime nécessaire (CESEDA, art. L. 562-1 et L. 562-2). Cette procédure était conforme à la directive « procédures » qui laissait le choix aux États entre entretien et observations écrites (art. 45, 1°, b°).

Le décret n° 2026-452 du 6 juin 2026 a créé l’article R. 562-1, A, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui permet à l’OFPRA, lorsqu’il envisage de mettre fin à la protection internationale, de procéder à l’entretien personnel préalable par un moyen de communication audiovisuelle, « lorsque le comportement de l’intéressé est susceptible de constituer une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’État ».

Tandis que, sous l’empire de la directive, tant le refus que le retrait du statut de réfugié étaient facultatifs, le règlement « qualification » rend le retrait obligatoire, alors que le refus demeure facultatif. Cette architecture est difficilement intelligible : l’État membre pourrait accorder le statut de réfugié à un demandeur d’asile menaçant la sécurité, tout en étant immédiatement tenu de le lui retirer. Un amendement avait été proposé en vain afin d’assurer la cohérence de ce dispositif en rendant également obligatoire le refus de statut (Parl. UE, Amendement n° 509 de M. le député Halla-aho, 2 mars 2017, 2016/0223 [COD]). Si la Cour de justice avait déduit du caractère facultatif du retrait de protection, sous l’empire de la directive, qu’il appartenait aux autorités nationales de « vérifier la possibilité d’adopter d’autres mesures moins attentatoires aux droits garantis aux réfugiés et aux droits fondamentaux qui seraient aussi efficaces pour assurer la protection de la société de l’État membre » (CJUE 6 juill. 2023, XXX c/ Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, aff. C-8/22, § 68), cette solution ne semble plus d’actualité à la lumière du règlement.

Le règlement « qualification » apporte par ailleurs une précision bienvenue, selon laquelle la charge de la preuve incombe à l’autorité nationale lorsqu’elle envisage de retirer la protection (art. 14, 4° et 19, 2°).

Recours et perte du droit de rester sur le territoire

Le règlement « procédure » prévoit que le recours formé contre la décision de rejet de la demande d’asile doit être exercé dans un délai compris entre cinq et dix jours à compter de sa notification, lorsque la demande a été examinée en procédure accélérée (art. 67, 7°, a). Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoyait un délai de recours d’un mois devant la CNDA (CESEDA, art. L. 532-1 et R. 532-10), amenant le Conseil d’État à relever l’incompatibilité de ces dispositions au règlement (CE 7 mai 2026, avis relatif à la préparation de l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile, n° 410889, § 54, AJDA 2026. 1025 ). Le décret n° 2026-451 du 3 juin 2026 a abrogé l’indication du délai d’un mois à l’article L. 532-1 et modifié l’article R. 532-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, lequel prévoit désormais, à peine d’irrecevabilité, un délai de recours de dix jours lorsque la décision de rejet a été prise à l’issue de la procédure accélérée prévue par l’article 42 du règlement. La décision de retrait de la protection demeure quant à elle soumise au délai de recours d’un mois.

Tandis que la directive permettait aux États d’exclure le droit au maintien sur le territoire de l’État membre après la décision administrative rejetant une demande d’asile placée en procédure accélérée, le règlement « procédure » transforme cette faculté en obligation (art. 68, 3°, a, i).

Par ailleurs, si le gouvernement indique que, lorsque l’OFPRA a retiré une protection, « la décision d’éloignement ne peut pas être exécutée tant que cette décision n’est pas définitive. Le droit actuel est inchangé sur ce point », cette affirmation apparaît difficilement conciliable avec le règlement « procédure », qui étend la privation du droit de rester sur le territoire, durant la procédure juridictionnelle, aux décisions de retrait de la protection (art. 68, 3°, e).

Jusqu’à ce jour, aucune disposition du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne prévoit la perte du droit au maintien sur le territoire à la suite d’une décision de retrait de protection prise par l’OFPRA, et les juridictions annulent les mesures d’éloignement adoptées avant la décision de la CNDA (TA Nice, 5 mars 2024, M. B. A., n° 2401140 ; TA Lille, 5 déc. 2023, M. B. C., n° 2309726). Cette jurisprudence est toutefois amenée à évoluer à l’aune du règlement.

Le règlement « procédure » dispose, comme la directive qui l’a précédé, qu’une juridiction doit pouvoir décider si la personne dont la demande d’asile a été rejetée ou la protection retirée est ou non autorisée à rester sur le territoire de l’État dans l’attente de l’issue de son recours (art. 68, 4°). Il précise que l’intéressé doit disposer d’au moins cinq jours à compter de la notification de la décision pour demander à rester sur le territoire – il ne peut alors être éloigné jusqu’à l’expiration de ce délai ou, s’il a formulé une telle demande, dans l’attente de la décision de la juridiction.

Le Conseil d’État relève que le recours prévu à l’article L. 542-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui permet à l’étranger de demander au tribunal administratif la suspension de la mesure d’éloignement adoptée à son encontre lorsque son droit au maintien a pris fin après la décision de l’OFPRA, remplit les conditions posées par le règlement « procédure ». Il relève que cette voie de recours doit être étendue à toutes les situations dans lesquelles l’intéressé perd son droit de rester en application du règlement – le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit déjà la perte du droit au maintien lorsque la demande d’asile a été placée en procédure accélérée pour un motif sécuritaire (CESEDA, art. L. 542-2, 1°, d).

Le Conseil d’État relève enfin que le délai de recours de quarante-huit heures, prévu par l’article L. 921-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile lorsque le demandeur d’asile est placé en rétention, est contraire à l’article 68 du règlement, qui prévoit un délai de recours minimal de cinq jours (CE, avis, 7 mai 2026, n° 410889, préc., §§ 43-46). Pour cette raison, le décret n° 2026-456 a modifié l’article L. 921-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile – dont le Conseil constitutionnel a autorisé le déclassement (Cons. const. 21 mai 2026, n° 2026-321/322/323 L) – et ajouté l’article R. 921-2-1 qui prévoit un délai de recours de cinq jours lorsque l’étranger placé en rétention demande à rester sur le territoire après avoir perdu son droit de rester en application de l’article 68 du règlement. Ce délai court à compter, selon les cas, de la notification de l’OQTF, de la notification du placement en rétention ou de la notification de la décision de l’OFPRA.

Adoption immédiate d’une décision de retour

Le règlement « procédure » impose aux États d’adopter une décision de retour concomitamment à la décision de rejet de la demande d’asile adoptée par l’autorité administrative, sans attendre la décision de la juridiction saisie d’un recours (art. 37). Par conséquent, le Conseil d’État a relevé que les articles L. 542-4 et L. 611-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile étaient contraires au règlement, en ce qu’ils ne prévoient l’adoption d’une mesure d’éloignement qu’après le rejet définitif de la demande d’asile (CE, avis, 7 mai 2026, n° 410889, préc., §§ 30-31). Le gouvernement a depuis précisé que l’application directe du règlement « conduit à interpréter l’article L. 611-1, 4°, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile de manière à écarter l’application du terme "définitivement" » (fiche I-5.1 annexée à la circ. du 11 juin 2026).

Le règlement « procédure » prévoit enfin que le recours formé contre la décision de retour doit être exercé dans un délai compris entre cinq et dix jours à compter de la notification de la décision lorsque la demande était placée en procédure accélérée (art. 67, 7°, a). Le nouvel article R. 614-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, créé par le décret n° 2026-455 du 6 juin 2026, dispose que la décision portant OQTF sera dans ce cas susceptible de recours dans le délai de sept jours prévu à l’article L. 921-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Refus ou retrait du titre de séjour

La Cour de justice a jugé « qu’un ressortissant d’un pays tiers dont le statut de réfugié a été révoqué devra être considéré comme étant en séjour irrégulier, sauf s’il s’est vu accorder une autorisation de séjour à un autre titre par l’État membre dans lequel il se trouve » (CJUE, 1^re ch., 6 juil. 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl c/ AA, aff. C-663/21, § 47). Elle a étendu cette solution à la personne exclue de la protection subsidiaire (CJUE, 8^e ch., 26 mars 2026, HG c/ Minister van Asiel en Migratie, aff. C‑202/25, § 33, AJDA 2026. 664 ).

La directive « qualification » imposait la délivrance d’un titre de séjour aux bénéficiaires du statut de réfugié « à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d’ordre public ne s’y opposent » (art. 24, 1°). La Cour de justice retenait que cette disposition autorisait « implicitement mais nécessairement » les États à révoquer le titre de séjour du réfugié y compris lorsque la menace qu’il représentait pour la sécurité ne justifiait pas le retrait de son statut (CJUE, 1^re ch., 24 juin 2015, H.T. c/ Land Baden-Württemberg, aff. C-373/13, § 50, AJDA 2015. 1585, chron. E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; D. 2015. 1490 ; ibid. 2016. 336, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; RTD eur. 2016. 61, étude Perrine Dumas ; ibid. 359, obs. F. Benoît-Rohmer ).

Outre les dispositions relatives au retrait du titre de séjour consécutif au retrait de la protection internationale (CESEDA, art. L. 424-6, L. 424-8, L. 424-15 et L. 424-17), ce code prévoit également des hypothèses de refus de délivrance, de renouvellement ou de retrait de la carte de résident ou de la carte pluriannuelle en présence d’une menace à l’ordre public (CESEDA, art. L. 412-5, L. 432-1, L. 432-3 et L. 432-4), sans exclure expressément de leur champ d’application le réfugié ayant conservé son statut. La Cour administrative d’appel de Lyon a alors validé le refus de délivrance d’une carte de résident au réfugié ayant conservé son statut, pour un motif sécuritaire (CAA Lyon, 2^e ch., 5 déc. 2024, M. A. C., n° 24LY01046).

En janvier 2026, la Cour administrative d’appel de Marseille a au contraire jugé, par une interprétation combinée des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, « qu’un étranger à qui la qualité de réfugié a été reconnue se voit de plein droit accorder une carte de résident, et qu’un refus de renouvellement de cette carte ne peut être fondé sur la menace grave pour l’ordre public constituée par sa présence sur le territoire français s’il n’a pas préalablement été mis fin au statut de réfugié de l’intéressé » (CAA Marseille, 1^re ch., 15 janv. 2026, Préfet des Alpes-Maritimes, n° 25MA01075).

Le règlement « qualification » clarifie la situation et modifie l’état du droit européen, en prévoyant que « les bénéficiaires d’une protection internationale ont droit à un titre de séjour aussi longtemps qu’ils bénéficient du statut de réfugié ou du statut de protection subsidiaire » et, par conséquent, que « les autorités compétentes ne peuvent révoquer ou refuser de renouveler un titre de séjour que lorsqu’elles ont retiré le statut de réfugié conformément à l’article 14 ou le statut de protection subsidiaire conformément à l’article 19 » (art. 24, 1° et 5°).

Enfin, ce règlement prévoit que le membre de la famille d’un individu exclu ou privé de statut ne peut bénéficier, en application du principe de maintien de l’unité familiale, des avantages accordés aux réfugiés, et notamment d’un titre de séjour (art. 23, 5°). Le Conseil d’État avait déjà consacré l’exclusion des membres de la famille du réfugié privé de statut (CE, 2^e-7^e ch., 28 mai 2024, M. B. A., n° 47359, Lebon ; AJDA 2024. 1086 ; ibid. 1970 , note E. Aubin-Kanezuka 3).

Respect du principe de non-refoulement

La directive « qualification » imposait aux États membres le respect du principe de non-refoulement tout en leur permettant, lorsque cela n’était pas interdit par le droit international, de refouler un réfugié lorsqu’il existait des raisons sérieuses de le considérer comme une menace pour la sécurité de l’État ou, ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, pour la société de cet État (art. 21, 1° et 2°) – ce qui recoupe les hypothèses de refus ou de retrait du statut de réfugié.

Ces exceptions demeurent toutefois largement neutralisées par la jurisprudence de la Cour européenne, qui, interprétant l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, ne tolère aucune exception à l’interdiction absolue d’éloigner une personne vers un pays sur le territoire duquel elle est exposée à un risque réel de subir des actes de torture ou des traitements inhumains ou dégradants (CEDH, ass. plén., 7 juill. 1989, Soering c/ Royaume-Uni, n° 14038/88, § 91 ; CEDH, gr. ch., 15 nov. 1996, Chahal c/ Royaume-Uni, n° 22414/93, § 80, AJDA 1997. 977, chron. J.-F. Flauss ; ibid. 1998. 37, chron. J.-F. Flauss ; RSC 1997. 452, obs. R. Koering-Joulin ; ibid. 458, obs. R. Koering-Joulin ; ibid. 462, obs. R. Koering-Joulin ; ibid. 485, obs. R. Koering-Joulin ; ibid. 687, obs. L.-E. Pettiti ; 28 févr. 2008, Saadi c/ Italie, n° 37201/06, § 138, AJDA 2008. 978, chron. J.-F. Flauss ; ibid. 1929, chron. J.-F. Flauss ; RSC 2008. 692, chron. J.-P. Marguénaud et D. Roets ). Cela explique les pressions exercées par les États pour obtenir un infléchissement de sa jurisprudence.

L’article 21 du règlement « qualification » dispose désormais seulement que « Le principe de non-refoulement est respecté conformément au droit de l’Union et au droit international », sans faire état des exceptions à ce principe, pourtant consacrées depuis 1951 par la Convention de Genève, et alors même que les États s’en prévalent et qu’elles sont régulièrement rappelées par les institutions européennes (par ex., Comm. UE, Communication relative à la lutte contre les menaces hybrides résultant de l’instrumentalisation de la migration ainsi qu’au renforcement de la sécurité aux frontières extérieures de l’UE, 11 déc. 2024, COM(2024) 570 final).

La protection contre le refoulement est aussi garantie par l’article 19, 2° de la Charte de l’Union européenne, amenant la Cour de justice à relever que l’État peut révoquer le statut de réfugié « sans toutefois être nécessairement autoris[é] à éloigner celui-ci vers son pays d’origine » (CJUE 6 juill. 2023, AA, aff. C-663/21, préc., § 39).

Enfin, la directive « retour » (Dir. 2008/115/CE du 16 déc. 2008), qui impose aux États membres d’adopter une décision de retour « à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire » (art. 6, 1°), les oblige également à respecter le principe de non-refoulement (art. 5). La Cour de justice a jugé que cette obligation s’oppose à l’adoption d’une décision de retour à l’égard d’un réfugié privé de statut lorsqu’il est établi que son éloignement « vers le pays de destination envisagé est, en vertu du principe de non-refoulement, exclu pour une durée indéterminée » (CJUE 6 juill. 2023, AA, aff. C-663/21, préc., § 52).

Elle a récemment étendu cette solution aux personnes exclues de la protection subsidiaire (CJUE 26 mars 2026, HG, aff. C‑202/25, préc., § 36). Si la Cour retient que le droit de l’Union ne permet pas aux États d’adopter une décision de retour sans fixation du pays de destination, ni d’identifier comme pays de destination le pays d’origine si le principe de non-refoulement fait obstacle au retour de l’intéressé dans ce pays, elle souligne toutefois que cette solution ne prive pas d’effet utile le retrait de la protection, dès lors que l’intéressé ne jouira plus des droits qui y sont attachés et qu’un pays tiers pourra être désigné (ibid., §§ 41 à 57). La pratique des autorités préfectorales, consistant à désigner comme pays de destination tout pays dans lequel l’intéressé établit être légalement admissible, semble conforme à cette jurisprudence – à condition d’exclure le pays de nationalité lorsqu’un risque de mauvais traitements a été identifié.

Institutionnalisation des « ni-ni »

Davantage que renforcer la sauvegarde de la sécurité, les mesures ci-dessus exposées tendent à précariser la situation des personnes considérées comme une menace. Celles-ci demeureront privées de titre de séjour tant au cours de la procédure d’asile qu’à son issue, et ce alors même que leurs craintes de persécution ou d’atteintes graves ayant été caractérisées, elles ne pourront pas être éloignées vers leur pays d’origine. Cela risque d’entretenir durablement leur présence sur le territoire des États membres dans une « zone grise », privées de droit au séjour sans pouvoir être éloignées (H. Raspail, Entre droit de l’asile et droits de l’homme : une zone grise du droit européen, JDE 2020, n° 2009, p. 154 à 164). Les réformes du Pacte européen pourraient alors s’avérer contre-productives au regard de l’objectif de sécurité qu’elles poursuivent.

Sans doute les députés européens comptent-ils, pour permettre l’éloignement des intéressés vers des États tiers, sur les dispositions du règlement « retour » adopté le 17 juin 2026 par le Parlement européen, dont l’article 16 est dédié au retour des ressortissants de pays tiers qui présentent des risques pour la sécurité. Encore faudra-t-il qu’un État tiers accepte d’admettre ces derniers sur son territoire, tout en respectant à son tour le principe de non-refoulement – à ce jour, parmi les dix-huit accords de réadmission conclus par l’Union, dix-sept contiennent une disposition permettant à l’État tiers de refuser l’admission d’une personne pour un motif de sécurité.

Ainsi, faute de pouvoir éloigner ceux qu’elle prive de protection, l’Union européenne risque, par sa politique sécuritaire, d’institutionnaliser l’irrégularité. Elle pourrait aussi faire le choix de systématiser l’éloignement, au point de l’ériger en priorité absolue au détriment de la protection des droits fondamentaux.

par Sophie Olivier, Docteure en droit qualifiée aux fonctions de maître de conférences

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