L’effectivité sans exécution ? La Cour européenne face à la gestion structurelle du DALO
Par un arrêt Eisenauer et autres c/ France du 12 mai 2026, la Cour européenne des droits de l’homme était saisie de plusieurs requêtes relatives à l’inexécution prolongée de décisions juridictionnelles ordonnant le relogement de demandeurs reconnus prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALO). Malgré l’absence persistante de relogement plusieurs années après les injonctions prononcées par les juridictions administratives, la Cour conclut à la non-violation de l’article 6, § 1er, de la Convention européenne des droits de l’homme.
L’arrêt Eisenauer et autres c/ France illustre les difficultés rencontrées par la Cour européenne lorsqu’elle est confrontée à l’effectivité juridictionnelle d’un droit social structurellement sous tension. Saisie de requêtes individuelles relatives à l’inexécution de décisions ordonnant le relogement des requérants au titre du DALO, la Cour développe un raisonnement largement centré sur le fonctionnement global du dispositif français de prise en charge du mal-logement concluant, par ce biais, à l’absence de violation de la Convention européenne des droits de l’homme.
De l’individuel au systémique : le déplacement du contrôle européen
Les requérants ont tous été reconnus « prioritaires » dans le cadre du système DALO et ont tous obtenu des injonctions, sous astreinte, délivrées par le juge administratif. Plusieurs années après que ces décisions sont devenues définitives, ils n’étaient toujours pas relogés. Le tableau annexé à l’arrêt est, sur ce point, éloquent : la durée litigieuse est comprise entre 3 et 8 ans ; une requérante indique vivre à la rue ; d’autres avec des enfants ; d’autres encore souffrir d’une pathologie ou d’un handicap.
Ces éléments individuels, d’ordinaire scrutés par la juridiction européenne, n’ont pas joué un rôle dans le raisonnement qu’elle a développé dans cet arrêt.
La singularité de l’arrêt tient précisément à ce déplacement du regard conventionnel. Alors même que la Cour rappelle régulièrement qu’elle ne statue pas in abstracto sur des politiques publiques mais uniquement sur des situations individuelles concrètes, le raisonnement développé dans Eisenauer repose largement sur des considérations systémiques. Statistiques de relogement, état du parc social, difficultés structurelles d’attribution des logements, rapports institutionnels ou capacités globales du dispositif DALO deviennent les véritables points d’appui de l’analyse européenne. La situation propre des requérants, pourtant particulièrement dégradée dans certains cas, tend ainsi à s’effacer derrière l’appréciation globale du fonctionnement du système national.
L’arrêt révèle ainsi le paradoxe d’une Cour qui affirme ne connaître que de situations individuelles concrètes mais dont le contrôle devient, confronté à une pénurie structurelle durable, essentiellement systémique jusqu’à conduire à un constat de non-violation malgré la reconnaissance d’une inexécution prolongée des décisions de justice.
L’épuisement des voies de recours interne dans le contentieux DALO
L’approche est pourtant, à première vue, favorable aux requérants puisque la Cour considère que la procédure de liquidation de l’astreinte n’est pas un recours effectif à épuiser pour la saisir d’une requête individuelle.
L’arrêt sous commentaire apporte donc un enseignement important quant à l’épuisement des voies de recours internes dans le contentieux du DALO. Le gouvernement soutenait que les requérants auraient dû saisir les juridictions administratives d’une demande de liquidation des astreintes prononcées à l’encontre de l’État. La Cour écarte toutefois cette exception de non-épuisement, considérant qu’une telle procédure n’était pas de nature à remédier directement à la situation dénoncée par les requérants, à savoir l’absence persistante de relogement malgré les décisions juridictionnelles obtenues. Le gouvernement échoue ainsi à démontrer l’existence d’un recours effectif au sens de l’article 35 de la Convention.
Le constat d’une inexécution durable
Entrant, sur le fond du sujet, la Cour constate l’existence d’une inexécution prolongée des décisions juridictionnelles ordonnant le relogement des requérants, y compris plusieurs années après les injonctions prononcées par les juridictions administratives.
Dans ce cadre, elle souligne le caractère structurel du phénomène, s’appuyant largement sur les différents rapports produits au cours de la procédure, notamment ceux de la Cour des comptes et du Haut Comité pour le droit au logement. Ces documents décrivent un dysfonctionnement ancien, massif et durable du dispositif DALO, particulièrement en Île-de-France. Ils mettent en évidence l’accumulation des ménages reconnus prioritaires mais toujours en attente de relogement plusieurs années après les décisions des commissions de médiation.
L’utilisation particulièrement abondante des données institutionnelles dans l’arrêt mérite attention. La Cour ne se contente pas de constater l’inexécution des décisions individuelles litigieuses. Elle replace celles-ci dans une analyse beaucoup plus large du fonctionnement du système français du logement social. Les rapports mobilisés ne servent pas uniquement de contexte factuel, comme dans d’autres affaires : ils deviennent de véritables instruments de qualification conventionnelle de la situation litigieuse.
Dès lors, l’inexécution apparaît comme la conséquence d’une pénurie structurelle de logements sociaux accessibles, combinée aux difficultés propres au fonctionnement du système français d’attribution des logements. En effet, l’arrêt insiste sur « l’ampleur des défis » auxquels les autorités françaises sont confrontées dans la mise en œuvre du droit au logement opposable. Le contentieux de l’exécution se trouve ainsi replacé dans le cadre plus large des contraintes pesant sur les politiques publiques du logement.
Les difficultés rencontrées par les requérants s’inscrivent ainsi dans une crise structurelle durable dont la Cour prend explicitement acte.
Le commencement d’exécution comme standard conventionnel
Le constat d’une inexécution durable ne conduit pourtant pas la Cour à conclure à une violation de l’article 6 § 1. La Cour considère en effet que les autorités françaises ont mis en place un ensemble de mécanismes permettant d’assurer, sinon une exécution pleine et entière des décisions juridictionnelles, du moins un « commencement d’exécution » de celles-ci.
Cette notion joue un rôle décisif. Elle permet à la Cour de dissocier partiellement l’effectivité conventionnelle de l’exécution intégrale des décisions juridictionnelles obtenues par les requérants. L’existence de mécanismes institutionnels destinés à répondre, même imparfaitement, aux conséquences de l’inexécution devient alors un élément suffisant pour écarter le constat de violation.
Le raisonnement repose largement sur une approche globale du dispositif DALO. La Cour attache une importance particulière à la combinaison de deux mécanismes : d’une part, l’astreinte versée au Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement afin de financer des actions d’accompagnement et d’accès au logement ; d’autre part, le recours indemnitaire destiné à réparer les « troubles dans les conditions d’existence » résultant de l’absence de relogement. La Cour relève également les efforts entrepris par les autorités nationales pour augmenter l’offre de logements sociaux et améliorer le fonctionnement du système d’attribution.
La Cour européenne considère que les autorités françaises ont mis en place un ensemble de mécanismes permettant d’assurer, sinon une exécution pleine et entière des décisions juridictionnelles, du moins un « commencement d’exécution » de celles-ci.
La solution retenue apparaît néanmoins ambivalente. Le « commencement d’exécution » identifié par la Cour ne réside pas dans le relogement effectif des requérants, mais dans l’existence de mécanismes destinés à gérer les conséquences collectives et individuelles de l’inexécution. L’astreinte finance des actions générales en matière de logement ; l’indemnisation compense les effets du maintien dans des conditions de logement inadéquates. Le dispositif validé par la Cour repose ainsi moins sur l’exécution effective des décisions juridictionnelles que sur l’organisation institutionnelle de la non-exécution.
Le rôle central, en pratique, du recours indemnitaire
La question n’est plus uniquement celle de l’exécution effective des décisions individuelles obtenues par les requérants. Elle devient celle du fonctionnement général du dispositif mis en place par l’État pour faire face à une pénurie structurelle durable. Formellement saisie de requêtes individuelles relatives à l’exécution de décisions de justice, la Cour développe ainsi un raisonnement largement structuré autour des capacités globales du système national de prise en charge du mal-logement. Elle insiste à cet égard sur la large marge d’appréciation reconnue aux autorités nationales dans le domaine des politiques sociales et économiques.
Le paradoxe du raisonnement est alors manifeste. Ni la liquidation de l’astreinte ni le recours indemnitaire ne sont regardés comme des recours effectifs permettant de remédier directement à l’absence de relogement des requérants. Pourtant, ce sont précisément ces mêmes mécanismes qui deviennent ensuite les pivots du raisonnement par lequel la Cour valide l’effectivité globale du système français.
L’arrêt produit ainsi une configuration procédurale singulière. Alors qu’une astreinte constitue traditionnellement un instrument destiné à renforcer l’effectivité d’une obligation juridictionnelle dans l’intérêt du créancier de cette obligation, l’astreinte DALO ne bénéficie pas directement au requérant. Celui-ci ne dispose donc ni d’un véritable levier de contrainte sur l’administration, ni d’un intérêt financier direct à la liquidation des sommes prononcées. Le mécanisme apparaît dès lors moins orienté vers l’exécution individuelle immédiate des décisions juridictionnelles que vers le soutien global du dispositif public de prise en charge du mal-logement.
L’incitation contentieuse se déplace alors vers le recours indemnitaire. Or ce même recours, qui n’est pas regardé comme une condition de recevabilité devant la Cour, semble néanmoins devenir un élément presque indispensable pour espérer démontrer la défaillance globale du système. Le requérant européen demeure donc libre, en théorie, de ne pas exercer ce recours ; mais son absence fragilise considérablement, en pratique, la démonstration d’une violation conventionnelle.
L’arrêt révèle ainsi les tensions propres au traitement conventionnel des droits sociaux. La Cour ne renonce pas à toute exigence d’effectivité. Mais cette effectivité est désormais appréciée davantage à l’échelle du système dans son ensemble qu’à celle de la situation individuelle des requérants. La solution retenue conduit ainsi à admettre qu’une inexécution prolongée puisse demeurer conventionnellement acceptable dès lors qu’elle s’inscrit dans un dispositif public de gestion et de compensation de la pénurie.
par Manuela de Ravel d’Esclapon, Docteur en droit, Avocat au barreau de Strasbourg, Chargée d’enseignement à l’Université de Strasbourg
CEDH 12 mai 2026, Eisenauer et autres c/ France, nos 47090/22 et autres
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