L’élargissement des finalités du régime juridique d’échange de données entre administrations n’aura pas lieu : censure partielle du projet de loi « simplification de la vie économique »
L’article 10 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique proposait un élargissement des finalités et objectifs de l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration.
Cet article, qui consacre un accès et une réutilisation des données d’un usager dans certains cas très précis (afin d’instruire une demande de prestation ou pour informer le public d’un droit, voire de l’attribuer automatiquement), aurait pu désormais comporter des cas de réutilisation notamment en matière de sécurité des personnes ou de sauvegarde des intérêts économiques des entreprises. La saisine du conseil constitutionnel en a décidé autrement, en censurant cet article 10, le considérant comme un cavalier législatif sans rapport avec l’objet du projet de loi.
Le contexte du projet de loi
Le projet de loi « simplification de la vie économique » est déposé par le ministre de l’Économie alors en place Bruno Le Maire, le 24 avril 2024 en première lecture au Sénat. L’ambition du texte est présentée au travers de trois principes figurant dans l’exposé des motifs du projet loi. Le premier est de diminuer radicalement la charge engendrée par les démarches administratives, notamment celles qui concernent les entrepreneurs. Le second est de passer d’une logique de contrôle entre l’administration et les entreprises, à une logique d’accompagnement afin de promouvoir la conformité et la sécurisation de l’entreprise. Le troisième enfin, est celui qui vise à rationaliser la norme, en proposant la purge de normes jugées irritantes ou trop rigides. C’est précisément dans le premier des trois principes ainsi évoqués dans l’exposé des motifs, que l’on retrouve la volonté d’opérationnaliser davantage le principe du « dites-le nous une fois », et qui préfigure la volonté d’une modification du régime juridique d’échange de données entre administrations figurant dans le code des relations entre le public et l’administration.
L’historique du régime juridique d’échange de données entre administrations
Afin d’améliorer les relations entre les usagers et l’administration et alléger les démarches de ces premiers, la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle dite « loi Madelin » a prévu dans un article 32 que les données relatives aux rémunérations, gains et effectifs que les employeurs sont tenus de transmettre aux organismes de protection sociale ne feraient désormais l’objet que d’une seule déclaration établie sur un support unique et adressée à un unique destinataire. C’est la première apparition, en droit positif, d’un principe de non-redondance dans la transmission d’informations demandées aux usagers. Ce principe a été généralisé à l’ensemble des administrations par l’article 16 A de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, introduit par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 et modifié par celle du 22 mars 2012, loi n° 2012-387 relative à la simplification du droit et l’allégement des démarches administratives, et qui entérine un régime juridique permettant l’échange de données entre administrations. Depuis codifié à l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration, ce régime juridique permet à toute administration de récupérer des données personnelles déjà déposées auprès d’une autre administration, dans les cas exclusifs ou un usager aurait demandé l’attribution d’une prestation, ou afin d’informer cet usager de l’existence desdites prestations. Ce régime juridique avait été modifié la dernière fois par l’article 162 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, qui a introduit le II de l’article L. 114-8 afin de permettre les échanges entre administrations aux seules fins d’informer un usager de ses droits, dans une logique de lutte contre le non-recours aux droits. C’est l’aboutissement normatif, en droit positif, du principe d’administration proactive.
Un amendement introduit en première lecture visant à élargir le régime juridique
C’est par un amendement n° CS1347 que le gouvernement a introduit, le 25 mars 2025 en première lecture à l’Assemblée nationale, un article nouveau dans le projet de loi visant à élargir l’échange de données entre administrations pour permettre à celles-ci d’aller plus largement vers le public, et tout particulièrement les entreprises. Ainsi, par un article 3 quater nouveau dans le projet de loi, le premier alinéa du nouveau II de l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration aurait eu vocation à contenir désormais non seulement un 1° et un 2° consacrant l’information du public pour des droits et obligations susceptibles de lui être applicables et pour permettre à l’administration, le cas échéant, d’attribuer lesdits droits, mais surtout un 3° permettant de prendre à l’égard du public des mesures visant à préserver sa sécurité, ou s’agissant des personnes morales, la pérennité de leur activité. Ce dernier 3° est le cœur de nouveauté de cet amendement inscrit à l’article 3 quater du projet de loi, car il consacre un élargissement fondamental des finalités du régime juridique d’échange de données, ce dernier n’ayant été contenu, jusqu’à présent, qu’à cette logique d’information et d’attribution quant aux prestations et droits des usagers.
Un élargissement des finalités justifié par le gouvernement
Dans le rapport réalisé sur le projet de loi en première lecture, des justifications sont apportées au travers de plusieurs exemples concernant cet élargissement des finalités du régime. Il s’agirait pour une entreprise en difficulté de pouvoir être accompagnée vers un rétablissement par l’administration afin de préserver ses intérêts économiques ou vitaux. Les administrations pourraient obtenir des données de contact également pour alerter les personnes de dangers imminents. Enfin, les administrations pourront s’échanger davantage de données pour détecter également les fraudes et les sanctionner, ce qui donne une orientation désormais axée tout autant sur des logiques de contrôle et de police administrative, que sur les logiques de prestations et de service public qui figuraient déjà depuis 2022 au sein de l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration. En effet, avec la création d’un II au sein de l’article et les finalités susmentionnées, le I de l’article L. 114-8 se retrouve cantonné au principe permettant aux administrations d’échanger des données strictement nécessaires pour les cas où l’usager a présenté une demande de droit ou prestation. L’amendement du gouvernement permet donc, dans le cas des données échangées au titre du I (et non du II) de l’article, de réutiliser ces données y compris à des fins de lutte contre la fraude, puisque le paragraphe conclusif du projet de II de l’article L. 114-8 proposé dans le projet de loi précise que les informations et données recueillies et échangées en application du présent II ne peuvent être réutilisées ultérieurement à des fins de détection ou de sanction d’une fraude. Il n’en demeure pas moins que l’élargissement demeure conséquent.
Un élargissement qui n’aura finalement pas lieu
Tout semblait clair et bien ordonnancé à l’article 3 quater nouveau du projet de loi, maintenu dans sa rédaction au moment de la commission mixte paritaire, dont le projet de loi a été adopté en avril 2026 et ou les dispositions figuraient, dans le texte voté, à l’article 10. Cependant, le 21 avril 2026, le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés en application de l’article 61 de la Constitution. Dans les considérants nos 117 et 118 de la décision du 21 mai 2026, les juges constitutionnels ont considéré que ces dispositions, introduites en première lecture, ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles des articles 2 et 3 du projet de loi initial, qui visaient à modifier plusieurs procédures, formalités déclaratives à destination des entreprises, ou pour permettre à une entreprise de demander à l’administration une prise de position formelle sur l’application d’une norme à sa situation de fait (Cons. const. 21 mai 2026, n° 2026-903 DC). L’article 10 du projet de loi voté est donc en conséquence censuré entièrement par le conseil constitutionnel, et l’article L. 114-8 se voit alors intouché, demeurant dans sa rédaction de 2022. L’essai d’un élargissement du régime juridique d’échange de données n’est donc pas transformé, mais il fait peu de doute quant à un retour à la charge du gouvernement sur le sujet, tant ce régime apparaît utile car vecteur de proactivité et d’utilisation rationalisée des données collectées.
par Paul Moussier, Doctorant en droit public et droit du numérique à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
Loi n° 2026-403, 26 mai 2026, JO 27 mai
© Lefebvre Dalloz