L’entrée de l’unité touristique nouvelle dans le champ de la théorie des opérations complexes
Dans un arrêt remarqué, le Conseil d’État considère que des autorisations d’urbanisme peuvent être annulées eu égard à l’illégalité d’un plan local d’urbanisme (PLU) spécialement adapté pour mettre en œuvre une autorisation unité touristique nouvelle (UTN) elle-même devenue caduque, et ce, en dépit de son caractère non réglementaire. Pour parvenir à une telle solution, le Conseil d’État fait application de la théorie des opérations complexes.
Le contentieux qui s’est noué dans la commune alpestre de Saint-François-Longchamp autour d’un vaste projet immobilier est des plus classiques.
Cette station de ski située en Maurienne dispose, comme nombre de ses voisines, d’une économie qui repose largement sur la fréquentation de son domaine skiable, lequel est d’ailleurs utilement relié à celui de Valmorel. Or, on sait que les évolutions climatiques en cours fragilisent l’équilibre économique de son exploitation compte tenu de la raréfaction de la neige et du raccourcissement des périodes d’ouverture qui en découlent. Pour sécuriser son manteau neigeux, l’exploitant de ce domaine l’a équipé de 356 enneigeurs artificiels. Si un tel choix peut nourrir le contentieux, surtout lorsqu’il s’accompagne de la création d’une retenue collinaire (F. Balaguer, Annulation de la retenue collinaire de La Clusaz, AJDA 2026.42 
), tel ne fut pas l’objet du litige.
Celui-ci trouve sa source dans le second pilier sur lequel repose une station de sports d’hiver : celui de l’immobilier. Dépendante du climat, la fréquentation d’un domaine skiable l’est en effet également de l’attractivité et de la capacité d’accueil du parc immobilier qui l’accompagne. Témoin de l’orientation touristique de la commune de Saint-François-Longchamp, ce dernier est, d’après les chiffres de l’INSEE, composé à plus de 90 % de résidences secondaires, sachant en outre qu’il comporte au total, selon le dossier UTN, 9 706 lits touristiques, dont 7 863 non classés.
Pour la commune néanmoins, ce ne serait pas assez.
Pas assez d’un point de vue quantitatif, puisqu’il lui faudrait – considère-t-elle – pouvoir accueillir davantage de skieurs.
Pas assez d’un point de vue qualitatif, puisqu’une large partie de ses hébergements touristiques – là encore d’après elle – ne correspondrait plus aux attentes de la clientèle.
Pour renforcer son attractivité, elle estime par conséquent devoir produire de nouveaux lits plus modernes.
Le choix de la commune s’est pour cela porté sur un site vierge – le lieu-dit Colora – qui présente l’intérêt d’être connecté au domaine skiable, au front de neige, aux circulations et aux divers équipements de la station. À cet endroit, elle envisage d’autoriser la construction d’environ 1 000 nouveaux lits.
S’il est certes connecté au domaine skiable, le lieu-dit Colora est néanmoins situé en discontinuité du village. Son territoire n’étant pas à l’époque couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCoT), la commune était donc tenue – au vu de l’envergure du projet – de solliciter le préfet coordonnateur de massif pour obtenir l’autorisation de créer, sur son territoire, une UTN (, art. R. 145-5).
Se définissant comme une opération de développement touristique ayant pour objet ou pour effet de construire – notamment – des surfaces destinées à l’hébergement touristique (C. urb., art. L. 145-9), cette procédure présente ici l’intérêt de permettre à la commune de déroger au principe d’urbanisation en continuité (C. urb., art. L. 145-10).
Faisant application du régime antérieur à la réforme introduite par la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016, la commune a donc sollicité et obtenu du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, le préfet coordonnateur de massif des Alpes, l’autorisation de créer une UTN au lieu-dit Colora par un arrêté du 18 juillet 2011.
Cette UTN a ensuite été « intégrée » au PLU à la faveur d’une révision simplifiée adoptée par le conseil municipal le 2 juillet 2012, ouvrant la voie à la délivrance dans le secteur des autorisations d’urbanisme requises.
Un premier permis d’aménager a été délivré le 9 décembre 2019 à la SAS Mial MV résidences aux fins d’aménager la zone et de créer des lots à bâtir. Par un arrêté du 26 septembre 2022, il a été prorogé – ce qui a été contesté par plusieurs associations auprès du Tribunal administratif de Grenoble, puis modifié par un nouvel arrêté délivré le 12 avril 2023, déféré par le préfet devant le même tribunal.
Un second permis d’aménager a été délivré au même pétitionnaire aux fins de création de trente lots devant comprendre, au total, une surface de plancher maximale constructible de 25 000 m², lequel a également été contesté par plusieurs associations. Sur le lot B5, un nouvel arrêté portant permis de construire a autorisé ladite société à construire un immeuble, qui n’a pas échappé à un recours en annulation déposé par les mêmes requérantes.
Ces recours ont prospéré puisque, dans un jugement du 28 mai 2024, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé l’ensemble de ces autorisations, ce que le Conseil d’État a confirmé par un arrêt du 27 mai 2026 – l’appel étant ici supprimé par l’effet des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative.
De son arrêt, il ressort que les autorisations d’urbanisme sont illégales pour deux raisons.
D’abord, parce que le PLU ne pouvait valablement plus rendre la zone constructible par suite de la caducité de l’autorisation UTN. Faisant expressément application de la théorie des opérations complexes, il considère en effet que l’illégalité d’une autorisation UTN rejaillit sur le contenu du PLU et, in fine, sur la légalité des autorisations d’urbanisme.
Ensuite, le Conseil d’État ajoute que le PLU d’espèce ne peut pas intégrer de lui-même le contenu de l’UTN en litige, qui est en tout état de cause illégale à raison de la sensibilité du site d’implantation.
Les conséquences de la caducité d’une autorisation UTN sur le PLU précisées
Le premier apport de l’arrêt tient à l’indication des conséquences que peut avoir une UTN illégale sur les actes qui sont pris dans son sillage, en l’occurrence un PLU spécialement adapté pour permettre la délivrance d’autorisations d’urbanisme dans le secteur considéré.
Une autorisation UTN devenue caduque
L’entrée du projet immobilier contesté dans le périmètre de l’UTN ne faisait pas débat.
Le litige portait plus simplement sur la validité de l’autorisation UTN délivrée par le préfet.
À l’instar des autorisations d’urbanisme, une autorisation UTN n’est en effet pas valable indéfiniment.
L’article L. 145-11, IV, du code de l’urbanisme, en vigueur au moment de la délivrance de l’autorisation UTN, prévoit qu’elle devient caduque si, dans un délai de quatre ans à compter de sa notification au bénéficiaire, les équipements et constructions autorisés n’ont pas été entrepris. Tel est également le cas dans l’hypothèse où les travaux seraient interrompus pendant quatre ans, à moins qu’elle ne soit prorogée par délibération du conseil municipal pour une nouvelle durée de quatre années.
En l’espèce, il était soutenu par la commune que l’UTN n’était pas devenue caduque au moment de la délivrance des autorisations d’urbanisme dès lors, d’une part, que des travaux de terrassement de la voie de desserte du projet avaient été réalisés en juillet 2015 et, d’autre part, qu’elle avait été, en juillet 2019, prorogée par une délibération du conseil municipal.
Un tel argumentaire n’a guère convaincu le Conseil d’État à raison de la trop faible consistance des travaux – un seul terrassement très partiel de la voie de desserte de l’UTN – au regard de l’importance du projet autorisé et des nombreux aménagements par ailleurs nécessaires à sa réalisation.
Devenue caduque en juillet 2015, la prorogation votée par le conseil municipal en juillet 2019 ne pouvait fatalement engendrer aucun effet. À l’évidence, une autorisation caduque ne saurait être valablement prorogée.
Restait encore à déterminer les conséquences qu’une telle caducité pouvait avoir sur les actes pris à sa suite pour autoriser le projet objet de l’UTN.
Un PLU illégal par application de la théorie des opérations complexes
L’autorisation UTN n’étant pas une autorisation d’urbanisme, elle n’est pas de nature, à elle seule, à permettre la réalisation des ouvrages qu’elle prévoit. Il appartient donc au constructeur de solliciter et d’obtenir l’autorisation d’urbanisme requise laquelle, nécessairement, ne pourra être délivrée que si un PLU couvre le territoire concerné – une UTN ne pouvant être exécutée sous l’empire des dispositions du RNU (C. urb., art. L. 145-11) – et qu’il en autorise spécialement la réalisation, au besoin, comme en l’espèce, en dérogeant au principe d’urbanisation en continuité.
On comprend qu’il y a entre ces actes une solidarité juridique forte, l’UTN conditionnant l’adaptation du PLU puis la délivrance des autorisations d’urbanisme.
C’est ce que relève explicitement le Conseil d’État en affirmant qu’« eu égard aux liens existant ainsi entre ces actes, la décision par laquelle le préfet autorise la création ou l’extension d’une UTN et les dispositions du PLU spécialement adoptées pour en permettre la réalisation, le cas échéant en dérogeant au principe d’urbanisation en continuité, doivent être regardées comme constituant les éléments d’une même opération complexe ».
Il devient donc possible, à l’occasion d’un recours dirigé contre une autorisation d’urbanisme, d’exciper de l’illégalité d’un PLU spécialement adapté pour permettre la réalisation d’une autorisation UTN qui est elle-même entachée d’illégalité et ce, en dépit de son caractère non réglementaire (v. égal., pour ce qui est des ZAC, CE 26 mars 1999, Sté d’aménagement de Port Léman, n° 185841, Lebon ; D. 1999. 154 ; RFDA 1999. 847, concl. J.-C. Bonichot ).
Faisant en l’espèce application de cette théorie des opérations complexes, il juge que la caducité de l’autorisation préfectorale a pour effet de rendre illégales, d’une part, les dispositions du PLU spécifiquement destinées à permettre la réalisation de cette UTN et, d’autre part, les autorisations d’urbanisme délivrées sur la base d’un zonage devenu illégal. Les règles du PLU antérieurement applicables (C. urb., art. L. 600-12-1) classaient le secteur en zone N, ce qui rendait impossible leur délivrance (C. urb., art. L. 600-12).
La caducité de l’autorisation UTN a donc contaminé l’ensemble des actes pris pour en assurer l’exécution. Elle n’a pu de surcroît être « sauvée » par son éventuelle intégration dans le PLU en vigueur.
Un PLU insusceptible de « sauver » lui-même l’UTN
Soucieuse de voir aboutir le projet immobilier qu’elle a autorisé, la commune avait développé un second angle d’attaque.
Elle soutenait que le PLU pouvait être regardé comme autorisant par lui-même l’UTN, ce qu’il est habilité à faire depuis la réforme introduite par la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. À compter de cette date, les UTN sont en effet susceptibles, selon leur envergure, d’être directement autorisées soit par le SCoT, pour les plus importantes d’entre elles, soit par le PLU, pour les projets d’une plus modeste dimension. Les premières sont considérées comme des UTN structurantes (C. urb., art. L. 122-17 et R. 122-8), les secondes comme des UTN locales (C. urb., art. L. 122-18 et R. 122-9).
Une telle argumentation n’a pas plus convaincu le Conseil d’État et ce, pour deux raisons.
Une UTN structurante insusceptible d’être programmée par le PLU
D’abord, il relève que l’UTN en cause est une UTN structurante, pas une UTN locale. À moins d’avoir fait l’objet d’une autorisation préfectorale autonome (C. urb., art. R. 122-10 s.), seul un SCoT peut en autoriser la réalisation, pas un PLU. Partant, le PLU de la commune de Saint-François-Longchamp n’est pas en mesure d’autoriser, par ce biais, un projet immobilier de cette envergure.
Une UTN de toute façon attentatoire aux grands équilibres naturels
Ensuite, et en tout état de cause, même si l’UTN avait pu être programmée par le PLU, elle n’en aurait pas moins été censurée compte tenu de la sensibilité environnementale de l’unité foncière retenue. Si un projet de ce type échappe à la règle d’urbanisation en continuité, il se doit en revanche de respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels (C. urb., art. L. 122-15).
Or, tel n’était pas le cas du projet contesté. Le Conseil d’État relève que la création des deux immeubles collectifs et des vingt-sept chalets individuels comprenant au total jusqu’à 1 400 lits était envisagée sur un site vierge de toute construction qui apparaît éminemment sensible au regard de son classement en zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique et de la proximité d’une zone Natura 2000. Il comporte en effet trois grandes zones humides, et de nombreuses espèces végétales et animales protégées sur lesquelles, ajoute le Conseil d’État, les impacts du projet avaient été évalués comme forts à très forts.
En statuant comme il l’a fait, le juge administratif préserve de l’artificialisation un espace naturel sensible et invite incidemment la commune à renouveler « la station sur la station » pour répondre aux besoins immobiliers qui sont les siens. Et peut-être aussi à réfléchir à un modèle de développement moins tourné vers un tourisme dépendant d’une matière première – la neige – que l’on sait de plus en plus rare.
par Frédéric Balaguer, Professeur de droit public à l’université Côte d’Azur - CERDACFF
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