Les conditions de contestation d’une aide d’État par un tiers, un rappel nécessaire à l’application cohérente des règles européennes de concurrence

12.03.2026

L’arrêt du 15 janvier 2026, rendu dans le cadre d’une procédure d’attribution d’une aide d’État, met en exergue le degré d’atteinte nécessaire afin qu’une entreprise présente sur le même marché que celle ayant reçu l’aide puisse contester l’attribution de cette dernière. Ce critère semble particulièrement important parce qu’une aide d’État, lorsqu’elle est dûment perçue, est susceptible de fausser le jeu de la concurrence de l’ensemble des acteurs présents sur un même marché. Pour cela, la Cour de justice rappelle qu’un requérant doit apporter la preuve d’une atteinte substantielle à sa position sur le marché.

En l’espèce, l’entreprise Correos était chargée de l’exécution du service postal universel en Espagne pour une période de quinze ans à compter du 1^er janvier 2011. Une obligation similaire avait déjà existé entre les années 2004 et 2010 et a été renouvelée pour la période susmentionnée par le législateur espagnol. Le service correspond donc, de fait, à la qualification de service d’intérêt économique général de l’article 106, § 2, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Au titre de ces obligations, l’opérateur s’est vu attribuer une compensation destinée à soutenir financièrement son activité qui présentait un déséquilibre financier du fait de son caractère universel ; le service universel nécessitait en effet de desservir des zones économiquement peu rentables (v. en ce sens égal., CJCE 19 mai 1993, Paul Corbeau, aff. C-320/91, AJDA 1993. 865 , note F. Hamon ; ibid. 1994. 286, chron. H. Chavrier, E. Honorat et P. Pouzoulet ; D. 1993. 169 ; RTD eur. 1994. 39, étude A. Wachsmann et F. Berrod ; ibid. 1995. 859, chron. J.-B. Blaise et L. Idot ; Rev. UE 2015. 396, étude C. Guillard ).

Dans une première procédure s’étant achevée le 10 juillet 2018, la Commission a relevé l’illégalité des compensations que Correos avait perçues entre les années 2004 et 2010. Par la suite, et surtout pour éviter une nouvelle décision de sanction de la part de la Commission, l’État espagnol a lancé des procédures de notification en 2018 concernant les compensations prévues pour la période de 2011 à 2020.

Par une décision publiée le 14 mai 2020 sur le fondement de l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la Commission a qualifié d’aide d’État les compensations perçues par l’opérateur, ce qui aurait en effet nécessité une notification à la Commission avant leur attribution en 2011. Toutefois, l’Autorité bruxelloise retient que l’aide est en principe conforme au régime des aides d’État parce qu’elle est censée compenser un service d’intérêt économique général au sens de l’article 106, § 2, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il doit être précisé, à ce stade, que la procédure de l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne constitue pas un examen de fond, mais simplement une procédure liminaire qui permet à la Commission d’apprécier a priori la licéité de l’aide.

Estimant que l’état de la concurrence, et ainsi sa propre position, est lésé par l’octroi de l’aide, la partie requérante – une organisation patronale regroupant des opérateurs privés agissant en partie sur le même segment du marché – a formulé une demande en annulation de la décision de la Commission auprès du Tribunal de l’Union européenne. Saisi de l’affaire, le Tribunal a rejeté la demande, en précisant que la partie requérante n’était pas individuellement concernée par la décision, ce qui lui enlève sa qualité d’agir.

Cette dernière a par la suite formé un pourvoi devant la Cour de justice. Elle s’appuie notamment sur le fait que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en décidant que l’organisation patronale n’aurait pas démontré être individuellement concernée par la décision ; aux yeux de la partie requérante, sa participation à la phase d’observation liminaire exigée par l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne constitue en effet une preuve suffisante. Enfin, la requérante évoque un moyen tiré de la violation du droit à une protection juridictionnelle effective.

En substance, la Cour de justice devait donc répondre à la question de savoir si le fait d’exercer son activité sur le même marché que l’entreprise subventionnée est suffisant pour être qualifiée de personne indirectement concernée au sens de l’article 263, alinéa 4, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ce recours en annulation a permis à la Cour de justice de mettre en évidence plusieurs éléments, dont les conséquences ont des effets tant sur le régime des aides d’État que sur l’équilibre concurrentiel en général.

L’influence générale sur l’état de la concurrence, un critère insuffisant aux yeux de l’article 263, alinéa 4, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

D’une part, la Cour rappelle que les « personnes autres » que les destinataires d’une décision au sens de l’article 263, alinéa 4, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne doivent être atteintes en raison « de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne ». Dans le cadre de l’attribution d’une aide d’État, cette exigence d’individualisation montre toute son importance : il semble en effet indéniable que l’octroi d’une subvention sous forme d’aide d’État fausse la concurrence puisque le bénéficiaire de celle-ci dispose de moyens supplémentaires que la seule concurrence selon « les mérites » (RTD eur. 2025. 743, chron. L. Idot ) ne permettrait pas d’avoir. Au surplus, la subvention permet de maintenir sur le marché des entreprises qui auraient disparu autrement. On comprend dès lors ce qui a animé la partie requérante dans ses motivations, à savoir un affaiblissement de l’état de concurrence.

D’autre part, la Cour souligne qu’à elle seule, l’influence sur la concurrence n’est pas suffisante pour qu’une autre personne puisse être considérée comme étant destinataire indirecte de la décision (CJUE 15 juill. 2021, Deutsche Lufthansa c/ Commission, aff. C-453/19). Il aurait donc fallu que l’organisation patronale apporte davantage de justifications quant à sa situation individuelle, notamment au regard de l’influence que la décision exerce sur elle. Sur ce point, la Cour de justice confirme par conséquent la décision rendue par le Tribunal de l’Union européenne. Ce dernier avait considéré que les éléments présentés par l’organisation ne parvenaient pas à démontrer les qualités particulières de celle-ci par rapport à d’autres concurrents.

Bien qu’il puisse paraître difficile de démontrer en quoi l’octroi d’une aide d’État affecte un opérateur concurrent à titre individuel – il s’agirait probablement d’apporter la preuve d’une potentielle hausse de clients en l’absence de l’aide (par ex., CJCE 22 déc. 2008, British Aggregates c/ Commission, aff. C-487/06, AJDA 2009. 245, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ) –, la distinction semble justifiée en vue du fonctionnement des aides d’État : étant donné qu’une aide est susceptible de fausser le jeu de la concurrence, elle ne pourrait être attribuée sans être systématiquement contestée par un concurrent.

Notons également que la Cour insiste sur le fait que la participation à la phase d’observation liminaire dans le cadre de la procédure de l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne permet pas de qualifier l’entreprise de concurrent indirectement concerné, qualité nécessaire pour contester l’attribution de l’aide sur le fond (§§ 66 s.).

La preuve du renforcement d’une position dominante en tant que critère supplémentaire mais insuffisant

Au demeurant, la requérante soulève le fait que l’entreprise bénéficiaire de l’aide occupe une position dominante au sens de l’article 102, § 1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Selon une jurisprudence bien établie, la position dominante est caractérisée par la possibilité pour un opérateur de faire « obstacle au maintien d’une concurrence effective sur le marché en cause [en adoptant des] comportements indépendants […] vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients et, finalement, des consommateurs » (CJCE 14 févr. 1978, United Brands, aff. C-27/76). L’argumentaire de l’association patronale s’appuie ainsi sur l’idée selon laquelle tout versement d’une aide provoquerait naturellement des effets négatifs pour les concurrents, parce que ces subventions financières ne feraient que renforcer la position dominante de l’opérateur principal ; il ne serait alors plus nécessaire d’apporter des preuves supplémentaires qui établissent une atteinte substantielle à la position individuelle du concurrent.

Or, cet argument n’est pas accueilli par la Cour de justice, qui considère que le Tribunal de l’Union européenne n’a ni commis d’erreur de droit, ni dénaturé les faits. En effet, les magistrats luxembourgeois réitèrent que « l’affectation individuelle » n’est pas prouvée par le seul constat d’une position dominante d’une entreprise concurrente sur ce marché. Cela « viderait de leur sens les exigences énoncées par la jurisprudence » (§ 52).

Cette solution paraît cohérente en prenant en compte la logique des règles européennes de concurrence. Il peut être rappelé que ces dernières autorisent des positions dominantes à condition que celles-ci n’abusent pas de leur position. Si la Cour avait admis que la position dominante – bien que renforcée par l’aide – était suffisante pour considérer que l’entreprise concurrente était « indirectement concernée » au sens de l’article 263, alinéa 4, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, cela aurait signifié une incrimination de la position dominante en tant que telle. Or, tout l’intérêt de l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne est l’encadrement de la position dominante, et non pas sa mise en cause. Cette solution aurait alors été ouvertement contraire à la logique du droit européen de la concurrence.

Enfin, on peut souligner que l’absence d’une atteinte particulière ne permet pas à la partie requérante d’invoquer un moyen tiré d’une violation du principe de protection juridictionnelle effective : celle-ci est une garantie accordée aux parties dont l’intérêt à agir a été reconnu (§§ 83 s.).

Les conditions d’une compensation d’une mission de service d’intérêt économique général au sens de la jurisprudence européenne

Outre ces arguments, il convient de rappeler un autre élément, propre au fonctionnement des services d’intérêt économique général. Rappelons que l’opérateur dominant a pu bénéficier du versement en raison de la mission d’intérêt économique général qui lui avait été attribuée par le législateur espagnol. À cet égard, il est de jurisprudence constante que ces opérateurs puissent bénéficier d’une compensation de leurs frais de gestion, à condition que cette dernière ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour faire fonctionner le service (CJCE 24 juill. 2003, Altmark, aff. C-280/00, AJDA 2003. 1739 , note S. Rodrigues ; ibid. 2146, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; D. 2003. 2814 , note J.-L. Clergerie ; RTD eur. 2004. 33, étude S. Bracq ; Rev. UE 2015. 396, étude C. Guillard ; ibid. 425, étude C. Blumann ; JDI 2004. 628, obs. C. Prieto).

Dans la mesure où la Commission avait effectivement reconnu qu’il s’agissait d’une compensation liée à l’exercice du service postal, toute contestation de l’aide de la part d’un concurrent n’a de sens que pour la partie de l’aide qui dépasse les frais de gestion du service. Or, en l’espèce, il n’apparaît pas qu’il y a eu un trop-perçu. Dans l’hypothèse d’une admission de la demande du requérant par la reconnaissance en tant que personne indirectement concernée, la légalité de l’aide aurait probablement été confirmée par la Cour. Cet argument avait peut-être échappé à l’organisation patronale…

par Constantin Buchholz, Docteur en droit, Université Paris-Saclay, laboratoire IDEST, ATER Université Paris-Saclay

CJUE 15 janv. 2026, aff. C-126/24

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