Les enjeux juridiques des JO de Paris 2024 – Épisode 4 – Les atteintes à la probité dans le cadre des Jeux olympiques (anti-corruption, sponsoring, cadeaux et invitations)

12.07.2024

À l’occasion des Jeux olympiques de Paris 2024, le cabinet VIGO, en partenariat avec Dalloz actualité, vous propose une série d’articles consacrés aux problématiques juridiques rencontrées dans le cadre de cet événement. Au programme, les questions juridiques et réglementaires essentielles liées à l’organisation des Jeux olympiques, notamment les enjeux RSE pris en compte dans l’organisation, la lutte contre le dopage, les atteintes à la probité, et l’impact environnemental. Quatrième épisode : Les atteintes à la probité dans le cadre des Jeux olympiques (anti-corruption, sponsoring, cadeaux et invitations)

« En tant que valeur, le sport suppose une compétition non biaisée où les résultats ne se fondent que sur le mérite et la performance. Il est attendu des sportifs un comportement exemplaire, exempt de tricherie, et de tout comportement qui fausserait le résultat d’une compétition saine. Il est légitime d’attendre la même exemplarité des organisations qui participent au monde du sport ». C’est en ces termes que la directrice des sports, Fabienne Bourdais, introduisait le guide de l’Agence française anti-corruption (AFA) sur la prévention des atteintes à la probité à destination des fédérations sportives publié le 21 juillet 2022.

L’exemplarité éthique dans l’organisation Jeux olympiques de Paris fait l’objet d’un large consensus au sein des parties prenantes depuis la phase de candidature de la ville de Paris. Cette exemplarité est d’autant plus nécessaire au regard des enjeux financiers croissants du secteur sportif, vecteurs de comportements infractionnels. Il est vrai que les revenus générés par ces évènements sportifs de grande ampleur sont de nature à inciter les parties en présence à proposer ou à accepter certains avantages en vue d’influer sur une décision tendant à l’attribution d’un contrat rémunérateur ou assurant une certaine visibilité.

C’est notamment en ce sens qu’une résolution du Conseil de l’Europe adoptait des lignes directrices sur la bonne gouvernance et l’éthique dans le sport, afin de veiller au respect de la démocratie et de l’État de droit auxquels portent atteinte les manquements à la probité dans le secteur sportif, que ce soit au moyen de faits de corruption, de trafic d’influence, de favoritisme, de prise illégale d’intérêts, de détournement de fonds publics ou de blanchiment (Résolution 1875, 2012).

Historiquement, des affaires de corruption ont terni l’image des Jeux olympiques. En novembre 2021, l’ancien président du Comité olympique brésilien et du Comité d’organisation des Jeux olympiques de Rio 2016 a été condamné par la justice brésilienne à une peine de trente ans et onze mois de prison pour corruption, organisation criminelle, blanchiment d’argent et évasion fiscale en raison de son rôle dans le transfert de fonds en échange de voix pour l’attribution des Jeux olympiques de 2016. Dans une affaire similaire, le président du Comité olympique japonais a été mis en examen en décembre 2018, pour corruption active dans le cadre de l’attribution des Jeux de Tokyo 2020. Il est indéniable que « ces actes criminels ont abîmé la confiance de la société dans le bon déroulement des Jeux », déclarait le juge japonais Kenji Yasunaga dans une affaire liée à ce scandale.

Il en découle une exigence de probité renforcée, laquelle se matérialise tant au niveau des sportifs, à travers la lutte contre le dopage, que des organisations sportives. Les risques s’avèrent plus divers au niveau des organisations sportives et des entreprises, ce qui appelle la mise en place de mesures de prévention et d’atténuation des risques d’atteintes à la probité.

Les risques d’atteintes à la probité dans le cadre des Jeux olympiques

Les risques intrinsèques aux conditions d’attribution des marchés publics

Dès 2021, deux rapports de l’AFA sur l’organisation des Jeux olympiques de Paris 2024 pointaient des « risques d’atteintes à la probité » et de « conflits d’intérêts » en visant le Comité d’organisation des Jeux olympiques (COJOP), constitué sous la forme d’une association relevant de la loi du 1^er juillet 1901, et la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), établissement public industriel et commercial. Ces rapports de l’AFA estiment que le cadre mis en place n’est pas « à la hauteur des enjeux et des risques encourus ». À cet égard, les engagements et procédures seraient trop imprécis pour prévenir les risques de conflits d’intérêts, notamment en matière d’achats. À titre d’exemple, les modalités de publicité pour les achats « supérieurs à 40 000 € et inférieurs à 90 000 € » ne garantiraient pas « le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence ». Le rapport évoque notamment le cas d’un ancien directeur de campagne de la candidature Paris 2024 ayant monté une société et qui a obtenu un marché soupçonné d’avoir été divisé pour que les montants échappent à l’obligation légale de publicité. En réponse, le COJOP et la SOLIDEO ont émis des observations et ont avancé sur les recommandations formulées par l’AFA.

Le statut d’association du COJOP n’entraîne pas automatiquement l’absence d’application des articles régissant le code des marchés publics. Au regard du « lien de dépendance étroite du COJO à l’égard de l’État et de la ville de Paris, de nature à permettre à ces derniers d’influencer ses décisions notamment en matière de passation des marchés », le COJOP doit être regardé comme un « pouvoir adjudicateur au sens de l’article L. 1211-1 du code de la commande publique » (TA Montreuil, 16 nov. 2022, n^o 2207258 ; Guide AFA sur la prévention des atteintes à la probité à destination des opérateurs du ministère des Sports et des Jeux olympiques et paralympiques, p. 76). En ce sens, l’article 7 du code d’éthique du COJOP rappelle qu’il doit respecter les règles de la commande publique lors de la passation des contrats qu’il conclut avec des prestataires.

En effet, « les marchés publics constituent pour les pouvoirs publics un domaine d’activité économique fondamental particulièrement exposé aux malversations, à la fraude et à la corruption » (OCDE, Recomm. du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics, 2015). Ces risques d’atteintes à la probité peuvent se matérialiser à chaque étape du cycle des achats publics, de la définition du cahier des charges à l’exécution du contrat, en passant par la décision d’attribution du marché.

Divers scénarios de risques d’atteintes à la probité dans le cadre de la commande publique peuvent être envisagés dans le contexte particulier des Jeux olympiques. Il peut notamment s’agir d’un cahier des charges d’un marché public dont les prérequis sont tels que seule une société déterminée pourra y répondre, situation pouvant constituer le délit de favoritisme. Il peut également s’agir d’un fractionnement du marché en vue de se situer en dessous des seuils de publicité, ce manquement ayant pour objet d’offrir à autrui un avantage injustifié, à savoir l’obtention du marché. De même, un opérateur économique peut être susceptible de corrompre le COJOP ou la SOLIDEO afin qu’ils attribuent de façon préférentiel un marché.

Ces risques doivent être pris au sérieux dès lors que plusieurs enquêtes visant le COJOP et la SOLIDEO sont en cours. En juin 2023, puis en octobre 2023, plusieurs perquisitions ont été menées au sein du siège de ces deux organisations à la suite de l’ouverture d’enquêtes préliminaires par le Parquet national financier (PNF) quant à l’attribution de certains marchés publics, notamment relatives à des soupçons de « prise illégale d’intérêts, détournement de fonds publics, favoritisme et recel de favoritisme ».

Les risques intrinsèques aux cadeaux et invitations dans le cadre des Jeux olympiques

Le guide pratique de l’AFA sur les cadeaux et invitations le rappelle, « les cadeaux et invitations sont des actes ordinaires de la vie des affaires et ne constituent pas, en tant que tels, des actes de corruption ».

Toutefois, l’offre ou l’acceptation d’un cadeau ou d’une invitation peut, dans certaines circonstances, constituer un acte de corruption, lorsqu’elle a pour finalité de déterminer l’accomplissement ou le non-accomplissement d’un acte par une personne, en méconnaissance de ses obligations légales, contractuelles ou professionnelles. En effet, les politiques d’hospitalité lors des Jeux olympiques permettent l’octroi d’accès privilégié à des tiers, en particulier pour les billets de la cérémonie d’ouverture lors de laquelle les places sont strictement limitées.

L’accès même aux billets peut faire l’objet d’actes attentatoires à la probité, en témoigne l’ouverture d’une enquête par le PNF en 2023 pour des soupçons de favoritisme, trafic d’influence et corruption quant à la gestion de la billetterie de la Coupe du monde de Rugby, d’anciens joueurs ayant pu bénéficier d’un accès privilégié pour se procurer des centaines de billets.

Les risques intrinsèques aux opérations de parrainage et de mécénat dans le cadre des Jeux olympiques

L’exposition médiatique croissante du sport a créé des opportunités convoitées de nature à attirer les annonceurs et à favoriser les opérations de parrainage et de mécénat. C’est ainsi que les conventions de partenariat marketing conclues entre le COJO Paris 2024 et les opérateurs économiques s’inscrivent dans un « plan marketing » exécuté dans le strict respect des instructions et lignes directrices du CIO. Aux termes de ces contrats, les partenaires marketing peuvent fournir des apports en numéraire ou en nature en contrepartie du bénéfice du droit d’exploiter la marque « Paris 2024 », d’user des emblèmes des Jeux, du droit de faire la publicité de leur propre marque notamment dans les lieux en lien avec les Jeux et, éventuellement, de droits d’occupation du domaine public ou d’exclusivité pour la fourniture à titre onéreux de prestations nécessaires à l’organisation des Jeux. Depuis 1985, le programme des partenaires olympiques (TOP) mis en œuvre par le CIO accorde à un groupe restreint de partenaires olympiques mondiaux des droits de marketing exclusifs aux Jeux olympiques et paralympiques et aux délégations olympiques dans le monde.

Néanmoins, le contexte de forte concurrence entre parraineurs et mécènes dans le cadre des Jeux olympiques et la potentialité d’une forte exposition publique s’analysent comme des facteurs de risques d’atteintes à la probité selon le guide de l’AFA, Sécuriser les opérations de parrainage et de mécénat des entreprises. En effet, ces opérations peuvent avoir pour objet de dissimuler un avantage indu dans le cadre d’un schéma corruptif afin d’avoir un impact positif en matière de communication ou de visibilité commerciale. À titre d’exemple, si le responsable commercial d’un fournisseur propose au dirigeant d’une entreprise de construction de lui fournir des matières premières à prix réduit en contrepartie d’une opération de parrainage pour une association sportive dont il est membre, cette opération de parrainage dissimule un pacte corruptif illégal.

Les Jeux olympiques 2020 ont été sujets à de telles problématiques. En avril 2023, l’ancien président d’une chaîne japonaise de magasins de costumes d’affaires a été condamné à trente mois de prison avec sursis pour avoir versé des pots-de-vin à dans le but de devenir partenaire officiel des JO 2020.

Les mesures de prévention et d’atténuation des risques d’atteintes à la probité dans le cadre des Jeux olympiques

Des engagements volontaires potentiellement insuffisants

Avec le CIO, Paris aura été la première ville organisatrice des Jeux à être liée par une obligation anti-corruption et anti-fraude, conformément à la clause 13.2 du contrat de ville hôte.

Par ailleurs, le Comité international olympique a adopté un code d’éthique selon lequel les parties olympiques (CIO, fédérations internationales, comités d’organisation, participants, etc.), « lors de la prise de décisions, (…) doivent agir avec impartialité, objectivité, indépendance et professionnalisme. Elles excluent tout acte de fraude ou corruption ». Ce code reprend les principes universels de base de bonne gouvernance selon lesquels les organisations sportives doivent notamment adopter une politique en matière de conflits d’intérêts interdisant toute situation de conflit réel, potentiel et/ou perçu en excluant tout membre ayant un conflit d’intérêt du processus de décision, ainsi qu’une politique visant à lutter contre la corruption. En matière d’achats, les organisations sportives auront recours à un processus d’appel d’offres ouvert pour les principaux contrats et la procédure d’attribution des événements sportifs sera transparente et impartiale. À titre de prévention, une procédure d’alerte interne sera mise en place au sein des organisations sportives, et des formations sur l’intégrité seront fournies à tous les membres, au personnel et aux parties prenantes.

Dans le même sens, les chartes éthiques du COJOP Paris 2024 et de la SOLIDEO prévoient une obligation pour les collaborateurs et acteurs de l’organisation des Jeux de se prémunir contre tout acte de fraude ou de corruption, et, de manière générale, tout manquement à la probité. En matière de conflits d’intérêts, des mesures de prévention sont envisagées, telles que la saisine du responsable conformité ou comité d’éthique en cas de conflits, et le retrait de tout processus décisionnel en lien avec la situation de conflit d’intérêts. Est également rappelé le nécessaire respect des règles de la commande publique lors de la passation des contrats conclu entre les organisateurs et leurs prestataires, ainsi que le respect des principes d’impartialité, de publicité et de transparence dans ses contrats de partenariat. En matière de cadeaux et invitations, les membres ou salariés ne peuvent en accepter à titre personnel que s’ils sont de très faible valeur, ils doivent en informer l’autorité dont ils relèvent, et ils doivent refuser les cadeaux ou invitations susceptibles de mettre en question leur impartialité ou leur intégrité. Une politique de distribution transparente des billets d’entrée aux compétitions sportives veille à prévenir tout acte de fraude ou de corruption en lien avec cette distribution. Enfin, une procédure d’alerte interne est prévue dès lors que le comité d’éthique peut être saisi par tout membre du conseil d’administration, tout salarié ou collaborateur que par tout salarié ou collaborateur de Paris 2024, s’il estime qu’une situation est susceptible de poser une question d’éthique.

La mise en place salutaire de comités d’éthique au sein de la COJOP et de la SOLIDEO, tend à superviser la politique éthique et à veiller au respect par leurs collaborateurs des valeurs diffusées. Des rapports d’activité du comité d’éthique sont publiés chaque année, à l’image de la Fédération française de tennis qui a récemment publié le rapport d’activités 2023 de son comité éthique, de nature à respecter la proposition n° 21 émise par le rapport du Comité national olympique et sportif français du 7 décembre 2023 (« Pour un sport plus démocratique, plus éthique et plus protecteur »). Dans un avis du 1^eraoût 2022, le comité d’éthique du COJOP et de la SOLIDEO a ainsi validé l’attribution de trois lots d’un marché public à une société face à l’absence de conflit d’intérêts. Lors de séances en 2020, le comité a également approuvé un modèle de déclaration de cumul d’activités et l’adoption d’un guide des bonnes pratiques.

Toutefois, selon deux rapports publiés par l’AFA en 2021, ces mesures prévues par le COJOP et la SOLIDEO ont été jugées insuffisantes au regard de leur imprécision et de leur caractère incomplet. L’AFA a ainsi formulé certaines recommandations, telles que l’adoption d’une procédure d’évaluation des tiers au regard du risque d’atteinte à l’intégrité, que le COJOP et la SOLIDEO ont pris en considération.

Dans un rapport de la Cour des comptes au Parlement de janvier 2023 intitulé « L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 », il est précisé que la COJOP et la SOLIDEO ont mis en place « une cartographie des risques d’atteinte à la probité, des procédures de déclaration d’intérêts et des procédures d’alerte » traduisant « une réelle volonté de la part de leurs dirigeants de s’assurer du respect des engagements et principes éthiques qu’ils se sont assignés », d’autant plus que des dispositifs d’audit et de contrôle interne « ont été renforcés depuis 2021 par la prise en compte des observations et recommandations de la Cour comme de l’AFA. Ils paraissent répondre à l’esprit, si ce n’est à la lettre de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016 ».

Des mesures législatives de prévention des atteintes à la probité

Dès 2018, l’ONG anti-corruption Transparency International saluait l’intégration au sein de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 de « dispositions relatives à l’éthique et à l’intégrité » dans un titre IV.

En premier lieu, l’article 27 de la loi prévoit l’obligation pour les représentants légaux des organismes chargés de l’organisation d’une compétition sportive internationale et leurs délégataires, d’adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale dans un délai de trois mois à compter du 27 mars 2018. Cette disposition vise à prévenir toute situation de conflits d’intérêts dans le cadre des relations contractuelles lors des Jeux.

En deuxième lieu, « lorsqu’elles concourent à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, les personnes ayant leur siège en France bénéficiant à ce titre, s’agissant des personnes morales de droit privé, d’un financement public sont soumises, par dérogation à l’article L. 111-3 du code des juridictions financières, au contrôle de leurs comptes et de leur gestion par la Cour des comptes. Ce contrôle est exercé dans les conditions et selon les procédures du code des juridictions financières applicables aux personnes de droit public ». C’est sur ce fondement de l’article 29 qu’un premier rapport sur l’organisation des Jeux a été remis au Parlement en 2022. Ce dernier relève certains points de vigilance lors de la phase opérationnelle d’organisation des Jeux, notamment le renforcement des procédures d’audit, de contrôle interne et de prévention des risques déontologiques et de conflits d’intérêts.

En troisième lieu, l’AFA peut contrôler, de sa propre initiative, la qualité et l’efficacité des procédures mises en œuvre pour prévenir et détecter les faits d’atteintes à la probité (corruption, trafic d’influence, de concussion, prise illégale d’intérêts, détournement de fonds publics, favoritisme) au sein du COJOP, de la SOLIDEO et ses filiales, au sein des personnes morales chargées des opérations de reconfiguration des sites olympiques et paralympiques postérieurement à l’organisation de ces jeux, au sein des groupements de collectivités territoriales mentionnés à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales et au sein des sociétés d’économie mixte locales dans le seul cadre de leurs activités liées à l’organisation des Jeux et des opérations de reconfiguration des sites.

Enfin, l’article 17 de la loi rappelle que le COJOP « sélectionne ses partenaires de marketing selon une procédure qu’il organise, présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester ».

Ces mesures législatives tendent à prévenir les atteintes à la probité dans le cadre des Jeux, tant en matière de conflits d’intérêts, de sponsoring ou de corruption.

Des guides préventifs publiés par l’AFA

Si le COJOP et la SOLIDEO ne sont pas formellement astreints aux obligations posées par l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016 dite « Sapin II » (Rapp. de la Cour des comptes, L’organisation des JOP de Paris 2024 , janv. 2023, p. 40), ils sont soumis au contrôle de l’AFA, aux termes de l’article 3, 3°, de la loi du 9 décembre 2016 et de l’article 30 de la loi du 26 mars 2018 quant à « la qualité et l’efficacité des procédures mises en œuvre pour prévenir et détecter les faits d’atteintes à la probité ». En ce sens, la SOLIDEO a notamment été invitée par le comité d’éthique, la Cour des comptes et l’AFA à mettre en œuvre les huit obligations décrites par la loi « Sapin II » (Rapport d’activité du comité d’éthique 2021, p. 6). En pratique, les organismes publics ont tout intérêt à appliquer la méthodologie de l’AFA issue de l’article 17 s’ils veulent assurer leur mise en conformité lors de contrôles AFA, de surcroît lorsque les guides AFA liés aux organismes publics reprennent les obligations de l’article 17 (Recomm. de l’AFA, 4 déc. 2020, III - Déclinaison des dispositions générales aux acteurs publics assujettis au 3° de l’article 3 de la loi, p. 48). Si l’AFA n’a pas de pouvoir de sanctions en la matière, les agents de l’AFA étant des fonctionnaires, ils doivent, s’ils acquièrent la connaissance d’un crime ou d’un délit dans l’exercice de leurs fonctions, « donner avis sans délai au procureur de la République et (…) transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs », conformément à l’article 40 du code de procédure pénale. Les rapports rendus à la fin des contrôles de l’AFA ont en effet un certain poids, en témoignent les perquisitions au sein des sièges de la SOLIDEO et de la COJOP à la suite d’un rapport publié par l’AFA quant à l’insuffisance de leurs procédures de conformité.

À cet égard, les mesures de prévention et de détection des atteintes à la probité peuvent être mises en place grâce aux nombreux guides publiés par l’AFA, que ce soit le guide « Maîtriser le risque de corruption dans le cycle de l’achat public » (2020), le guide pratique sur « la politique cadeaux et invitations dans les entreprises, les EPIC, les associations et les fondations » (2020), le guide sur la « prévention des conflits d’intérêts dans l’entreprise » (2022), le guide pratique « sécuriser les opérations de parrainage e de mécénat dans les entreprises » (mars 2024), le « guide sur la prévention des atteintes à la probité à destination des opérateurs du ministère des Sports et des JOP » (2022) ou encore « le guide sur la prévention des atteintes à la probité à destination des fédérations sportives » (2022). Ces deux derniers guides organisés en fiches pratiques, reprennent les situations présentant le plus de risques d’atteintes à la probité et proposent des bonnes pratiques sur des thèmes spécifiques au monde du sport (billetteries, sponsors, trucages etc…).

Dans ce contexte, les organisateurs des Jeux, comme les opérateurs économiques assujettis doivent redoubler de vigilance à l’approche des Jeux olympiques en adoptant une politique robuste de nature à prévenir tout risque d’atteintes à la probité, au premier rang de laquelle figure un engagement clair de l’instance dirigeante contre toute atteinte à la probité en prévision et lors des Jeux olympiques. Des procédures doivent être clairement formalisées en matière de cadeaux et invitations, de conflits d’intérêts, de partenariat et de mécénat (conventions de parrainage ou mécénat). Des formations doivent être dispensées aux collaborateurs et dirigeants afin d’informer sur les risques et la nature des procédures en place dans le contexte des Jeux. Les risques doivent préalablement être cartographiés afin d’appréhender l’ensemble des facteurs de risques susceptibles d’affecter les activités de ces entités durant les Jeux olympiques. Des contrôles, notamment comptables, doivent permettre de révéler toute anomalie dans l’attribution d’un marché ou l’acceptation d’une invitation dans le cadre d’une relation contractuelle. Enfin, les opérateurs économiques, organisateurs et fédérations sportives doivent s’emparer de l’alerte éthique dans le domaine sportif afin d’assurer une compétition non biaisée dans l’organisation des Jeux.