Les points essentiels de la réforme des retraites

La réforme des retraites adoptée cristallise les tensions sociales par le recul de l’âge de départ à la retraite à 64 ans. Si les points essentiels de la réforme portent sur la durée d’assurance requise pour le taux plein, les dispositifs de départ anticipé et le montant des pensions de vieillesse, nombre des modalités de mise en œuvre de ces mesures relèvent de décrets d’application.

C’est dans un contexte de climat social tendu que la réforme des retraites a été adoptée dans le cadre de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2023 promulguée et publiée le 15 avril au Journal officiel.

La loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 portant la réforme des retraites a été validée dans l’essentiel de ses mesures par le Conseil constitutionnel. Certains cavaliers sociaux ont fait l’objet d’une censure (v. C. Dechristé, Retraite : la LFRSS pour 2023 est partiellement validée par le Conseil constitutionnel… et promulguée, Dalloz actualité, 17 avr. 2023).

Dans un objectif d’assurer la pérennité financière du système de retraite par répartition au regard des évolutions démographiques et économiques, le gouvernement a choisi de reculer l’âge légal de départ à la retraite à 64 ans et d’accélérer l’allongement de la durée d’assurance de 43 annuités pour 2027. Ces changements importants s’accompagnent de nombreuses mesures destinées à prévenir l’usure professionnelle des travailleurs (création de deux fonds de prévention de l’usure professionnelle, visites médicales…) et la pénibilité (compte personnel de pénibilité pour la reconversion professionnelle, dispositifs de départ anticipé…).

La LFRSS pour 2023 contient également des mesures prenant en compte des situations d’exclusion avec la création d’une assurance vieillesse pour les aidants (AVA), la création d’une pension d’orphelin dans le régime général ou des dispositifs favorables aux mères de famille.

Nous allons nous concentrer sur les principales mesures relatives à l’âge légal de départ à la retraite, la durée de cotisation requise pour le taux plein et le montant des pensions de vieillesse.

L’âge légal de départ à la retraite à 64 ans

Il s’agit de la mesure qui condense les contestations : le report de l’âge de départ à la retraite à 64 ans s’applique dès 2030 pour la majorité des travailleurs. En contrepartie, la réforme assouplit certains dispositifs de départ anticipé à la retraite.

Un relèvement progressif de l’âge légal de départ jusqu’à 64 ans

Depuis la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale (CSS) dispose que l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite est fixé à 62 ans pour les assurés nés à compter du 1^er janvier 1955. En principe, les assurés ne peuvent pas partir à la retraite avant l’âge de 62 ans.

Dans l’objectif de sauvegarder l’équilibre financier du système de retraite par répartition, le gouvernement a choisi de reculer l’âge de départ à la retraite. À partir du 1^er septembre 2023, l’âge légal de départ à la retraite est relevé de trois mois par génération pour les personnes nées à partir du 1^er septembre 1961 (LFRSS, art. 10). Il convient d’ajouter un trimestre chaque année afin de connaître l’âge minimum pour partir à la retraite jusqu’à la génération de 1968.

En effet, au terme de ce calendrier en 2030, pour les générations nées à partir de 1968, l’âge légal de départ à la retraite sera de 64 ans.

Une mesure applicable à la majorité des actifs

L’âge légal de départ à la retraite de 64 ans s’applique aux assurés du régime général, aux assurés du régime agricole, aux assurés des régimes autonomes ainsi qu’aux fonctionnaires qui occupent des emplois « sédentaires » et qui sont affiliés au régime de la fonction publique (LFRSS, art. 10). S’agissant des fonctionnaires de la catégorie « active » et « super-active », l’âge d’ouverture du droit à la pension de retraite augmente à terme de 2 ans soit respectivement 59 ans et 54 ans.

En outre, dans un objectif d’équilibre financier, l’article 1^er supprime progressivement les cinq régimes spéciaux de retraite suivants : le régime de la RATP, le régime des industries électriques et gazières, le régime des clercs et employés de notaire, le régime de la Banque de France et le régime du Conseil économique, social et environnemental.

Les agents de la RATP, les salariés des industries électriques et gazières, les salariés des employeurs du notariat, les agents de la Banque de France et les membres du Conseil économique, social et environnemental recrutés à compter du 1^er septembre 2023 seront obligatoirement affiliés à l’Assurance vieillesse du régime général et donc soumis au nouvel âge légal de départ à la retraite.

Les règles dérogatoires au droit commun de ces régimes spéciaux de retraite sont maintenues seulement pour les personnes affiliées avant cette date soit jusqu’au 31 août 2023. Cependant l’ensemble des membres Conseil économique, social et environnemental conserve leur régime de retraite complémentaire.

Les dispositifs de départ anticipé à la retraite aménagés

Compte tenu du recul de l’âge de départ à la retraite à 64 ans, la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 aménage les modalités d’abaissement de l’âge pour les dispositifs de départ anticipé à la retraite au sein d’un nouvel article L. 351-1-1 A du CSS. Cependant les conditions pour le départ anticipé seront précisées par décret.

► La retraite anticipée pour handicap. Les assurés atteints d’une incapacité permanente d’au moins 50 % peuvent percevoir leur retraite dès l’âge de 55 ans sous réserve de justifier d’une double condition de durée d’assurance avec un nombre de trimestres validés et un nombre de trimestres cotisés déterminés par l’article D. 351-1-5 du CSS. Si l’assuré ne peut pas justifier de son état d’incapacité sur une fraction de ces périodes, il conserve la possibilité de saisir une commission médicale afin d’obtenir la liquidation de sa pension sous réserve d’être atteint d’un taux d’incapacité d’au moins 80 %.

L’article 11 de la loi n° 2023-270 allège les conditions d’accès du dispositif de départ anticipé. À compter du 1^er septembre 2023, les assurés devront seulement remplir la condition de trimestres cotisés et l’accès à la commission médicale sera ouvert aux personnes qui ont un taux d’incapacité permanente de 50 % ou plus.

► La retraite anticipée pour incapacité permanente dite aussi « pour pénibilité ». Les assurés atteints d’une incapacité permanente d’au moins 20 % d’origine professionnelle peuvent obtenir leur retraite à l’âge de 60 ans conformément à l’article D. 351-1-8 CSS.

L’article 17 de la réforme des retraites étend le dispositif de départ anticipé aux assurés dont l’incapacité permanente résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle est fixé à hauteur de 10 % ou plus. Cependant l’âge de départ à la retraite au titre de la pénibilité est porté à deux années avant l’âge légal de départ à la retraite. En 2030, l’âge d’ouverture du droit à la retraite étant de 64 ans, les assurés ne pourront pas percevoir leur pension de vieillesse avant 62 ans.

► La retraite anticipée pour carrière longue. Un décret doit adapter les modalités du dispositif afin d’éviter que les personnes qui ont commencé à travailler tôt se retrouvent dans l’obligation d’exercer leur activité professionnelle plus de 43 ans. La loi impose un âge maximum de 21 ans pour bénéficier du dispositif. Le gouvernement annonce un décret d’application prévoyant que l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite sera abaissé pour les assurés qui justifient d’une durée d’assurance de 43 annuités et qui ont commencé à travailler à l’âge suivant :

• à 16 ans, l’assuré peut obtenir un départ anticipé à l’âge de 58 ans ;
• à 18 ans, l’assuré peut obtenir un départ anticipé à l’âge de 60 ans ;
• à 20 ans, l’assuré peut obtenir un départ anticipé à l’âge de 62 ans ;
• à 21 ans, l’assuré peut obtenir un départ anticipé à l’âge de 63 ans.

Les périodes d’affiliation à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et à l’assurance vieillesse des aidants (AVA) seront prises en compte dans la durée d’assurance pour le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue dans la limite de quatre trimestres.

► La création de la retraite anticipée pour inaptitude au travail. Les assurés qui bénéficient d’une pension d’invalidité ou dont l’inaptitude au travail est reconnue médicalement disposent actuellement d’une dérogation. L’article L. 351-8 CSS leur permet de liquider leur pension de retraite à taux plein sans justifier de la durée d’assurance requise dès l’âge légal d’ouverture du droit.

L’article 11 de la réforme des retraites aménage un nouveau dispositif de départ anticipé à la retraite qui prend en compte l’impossibilité de travailler pour ces assurés. Les personnes atteintes d’invalidité ou d’inaptitude pourront continuer à partir à la retraite à l’âge de 62 ans puisque l’âge de départ est abaissé de deux ans en dessous de l’âge légal de départ de 64 ans. Par ailleurs, les personnes dont l’inaptitude au travail n’a pas été reconnue peuvent accéder au dispositif s’ils justifient d’un taux d’incapacité permanente déterminé par un décret à paraître.

L’ensemble des dispositions relatives aux dispositifs de départ anticipé à la retraite sont applicables à compter du 1^er septembre 2023 aux assurés relevant du régime général, du régime agricole, du régime des professionnels libéraux, du régime des avocats et du régimes des fonctionnaires, sous réserve de la publication des décrets nécessaires à leur application.

Si la réforme des retraites a aménagé les dispositifs de départ anticipé face au relèvement de l’âge légal de départ, des mesures ont été également adoptées sur les trimestres d’assurance exigés pour le bénéfice d’une retraite à taux plein.

Une durée d’assurance de 43 annuités requise

La durée d’assurance retraite requise est déterminante pour savoir si le montant de la pension de vieillesse sera à taux plein, minoré ou majoré lors de la liquidation des droits à la retraite. Elle se décompte en trimestres cotisés ou assimilés soit quatre trimestres pour une année civile. Si la réforme des retraites accélère le calendrier institué par la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 pour l’allongement de la durée d’assurance exigée afin de percevoir une retraite à taux plein, elle accorde également la validation de trimestres à des périodes qui n’étaient pas assimilées. Les majorations de durée d’assurance pour enfant font l’objet de modifications en faveur des femmes. Le recours au « rachat » de trimestres pour compléter la carrière est facilité dans certains cas bien spécifiques.

L’accélération du calendrier de la réforme Touraine

La loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 dite « réforme Touraine » a fixé un objectif de 43 ans d’assurance pour obtenir une retraite complète soit 172 trimestres validés pour les générations nées à partir de 1973. Cette durée de travail accompli, inscrite à l’article L. 161-17-3 CSS, devait être atteinte en 2035 à raison d’une augmentation d’un trimestre tous les trois ans.

L’article 10 de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 accélère ce calendrier en exigeant la validation d’un trimestre supplémentaire par an pour percevoir une pension de vieillesse à taux plein. En 2027, les assurés nés à compter du 1^er janvier 1965 devront justifier de 43 annuités afin de ne pas subir de décote.

En l’absence de validation de 43 annuités, les assurés qui atteignent l’âge d’annulation de la décote toujours fixé à 67 ans pourront percevoir leur retraite automatiquement à taux plein.

L’assuré peut compléter sa durée d’assurance requise pour une carrière complète grâce à de nouvelles périodes assimilées à des trimestres d’assurance, à l’attribution de majorations de durée d’assurance ou au « rachat » de trimestres.

Des nouvelles périodes assimilées à des trimestres d’assurance

En vertu de l’article L. 351-3 CSS, la reconnaissance de périodes assimilées compense l’absence ou l’insuffisance des cotisations résultant de risques sociaux comme la maladie, la maternité, le chômage, les accidents du travail ou les maladies professionnelles.

Le gouvernement a choisi de prendre en compte la situation des aidants obligés de réduire, voire d’interrompre, leur activité professionnelle ainsi que certaines périodes de stage pour la validation de trimestres d’assurance.

► La création d’une AVA. L’article 25 de la loi crée une assurance spécifique afin que les aidants qui cessent ou réduisent leur activité professionnelle pour s’occuper d’un proche en situation de handicap puissent bénéficier d’une affiliation gratuite à l’assurance vieillesse. En l’absence de cotisations, cette assurance reconnaît ces périodes de cessation d’activité professionnelle comme des périodes assimilées pour la durée d’assurance vieillesse. L’assurance est financée par la branche autonomie de la sécurité sociale. L’AVA couvre un plus grand nombre d’assurés comprenant les aidants d’un adulte ou d’un enfant atteint d’un taux d’incapacité d’au moins 80 %, les bénéficiaires de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP), les bénéficiaires de l’allocation journalière de proche aidant (AJPA), les bénéficiaires du congé de proche aidant ainsi que le travailleur non salarié et son conjoint collaborateur qui interrompt son activité professionnelle pour s’occuper d’un proche présentant un handicap ou une perte d’autonomie pour une durée d’un an maximum. L’obligation que la personne aidée détienne le statut de membre de la famille de l’aidant est supprimée.

La création de cette assurance vieillesse marque la reconnaissance de la situation du statut d’aidant en élargissant le dispositif de validation de trimestres à 100 000 personnes selon l’estimation du rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites.

L’AVPF couvre pour le reste les allocataires de prestations familiales.

Ces dispositions entrent en vigueur à des dates fixées par décret et au plus tard le 1^er septembre 2023.

► Les stages de la formation professionnelle. Certains stages de la formation professionnelle accomplis dans le cadre de mesures d’aide à l’emploi antérieures à 2015 ne permettaient pas la validation de trimestres au titre de l’assurance vieillesse. L’article 23 de la loi du 14 avril 2023 encadre l’assimilation de certaines périodes de stages de la formation professionnelle indemnisées par l’État à des trimestres d’assurance pour les assurés dont les pensions de retraite prennent effet à compter du 1^er septembre 2023.

Selon l’exposé des motifs du projet de réforme des retraites, cette mesure pourrait concerner les travaux d’utilité collective (TUC), les stages pratiqués en entreprise du plan Barre (1977-1988), les stages « jeunes volontaires » (1982-1987), les stages d’initiation à la vie professionnelle (1985-1992) et les programmes d’insertion locale (1987-1990).

Le décret à paraître fixant les conditions d’assimilation de ces périodes devrait fixer un seuil de cinquante jours pour la validation de la période de stage.

Le changement des conditions de majorations de durée d’assurance pour enfant

L’article L. 351-4 CSS prévoit une majoration de quatre trimestres par enfant pour les femmes au titre de la maternité ainsi que deux cas de majorations de durée d’assurance pour les parents au titre de l’éducation ou de l’adoption. Pour les enfants nés à compter du 1^er janvier 2010, les majorations « éducation » ou « adoption » sont accordées, selon le choix du couple, soit intégralement à l’un des parents soit une répartition libre entre les deux parents.

Dans le but de lutter contre les inégalités envers les femmes, la réforme des retraites impose désormais le bénéfice d’au moins la moitié de chaque majoration au titre de l’éducation ou l’adoption à la mère. Sur les qautre trimestres « éducation/adoption » accordés, la mère obtiendra automatiquement deux trimestres.

De plus en cas de décès de l’enfant avant l’âge de ses quatre ans, la majoration « éducation » n’est plus limité au nombre d’année durant lesquelles le parent a résidé avec l’enfant ce qui préserve l’attribution des quatre trimestres supplémentaires au titre de l’éducation. Cependant, un parent condamné par décision de justice pour violences ou meurtre commis à l’encontre de l’enfant peut désormais être privé de la majoration de durée d’assurance au titre de son éducation.

L’accès à certains dispositifs de « rachat » de trimestres facilité

Il existe plusieurs dispositifs de « rachat » de trimestres supplémentaires pour compléter sa carrière. Cependant les possibilités sont limitées non seulement pour le nombre de trimestres mais également dans le délai de présentation de la demande de rachat. L’article 10 de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 assouplit les conditions de rachat de trimestres dans les cas suivants :

► Les études supérieures. Les périodes pendant lesquelles une personne a réalisé des études après le baccalauréat peuvent faire l’objet d’un rachat de trimestres seulement dans un délai de 10 ans à compter de la fin de ces études. Le délai de présentation de la demande de rachat sera modifié par décret jusqu’à un âge qui ne peut pas être inférieur à 30 ans en application de l’article L. 351-14-1 CSS.

► Les stages. Les périodes pendant lesquelles un étudiant a accompli un stage peuvent faire l’objet d’un rachat de deux trimestres dans un délai de 2 ans maximum après la réalisation du stage selon l’article L. 351-17 du CSS.

L’article 10 de la réforme des retraites fixe un nouveau délai de présentation de la demande de rachat par décret. L’âge de l’assuré ne pourra pas être inférieur à 25 ans pour cette demande.

► Les sportifs de haut niveau. Les périodes pendant lesquelles une personne a été inscrite en tant que sportif de haut niveau sur la liste à l’article L. 221-2 du code du sport et qui n’ont pas été prises en compte peuvent faire l’objet d’un rachat dans la limite de seize trimestres dans les conditions de l’article R. 351-12 CSS. Il est prévu d’autoriser le rachat supplémentaire de trimestres dans des conditions fixées par décret.

Il convient de préciser que le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite peut entraîner pour les actifs des versements de cotisations pour la retraite finalement inutiles. L’article 10 de la loi du 14 avril 2023 permet donc un remboursement des versements réalisés sur demande de l’assuré né à compter du 1^er septembre 1961 sous réserve qu’il n’ait pas fait valoir son droit à une pension de vieillesse. Le remboursement sera calculé en revalorisant les cotisations versées par l’assuré par l’application du coefficient de revalorisation des pensions de vieillesse chaque année. Les demandes de remboursement doivent être présentées dans un délai de deux ans suivant la date de publication de la loi.

Les mesures relatives au montant des pensions

En contrepartie du recul de l’âge de la retraite, le gouvernement s’est engagé à revaloriser le montant des pensions de vieillesse. La réforme garantit seulement la revalorisation des minima de pension et modifie certaines dispositions relatives au minimum vieillesse. Cependant la loi crée au sein du régime général une pension pour les orphelins au sein du régime général et permet aux parents d’obtenir une surcote anticipée.

La revalorisation des minima de pension

L’article L. 351-10 CSS encadre le montant de la pension de retraite versé à taux plein par l’Assurance vieillesse qui ne peut pas être inférieur à un montant minimum dit « le minimum contributif ». Le minimum contributif est donc attribué sous conditions de ressources aux assurés qui ont liquidé l’ensemble de leurs pensions de retraite à taux plein (base et complémentaire). Une majoration peut être accordée sous condition de justifier d’une durée de cotisation de 120 trimestres.

L’objectif est de garantir aux travailleurs, qui ont eu une carrière complète à temps plein, une pension de retraite au moins équivalente à 85 % du SMIC net soit environ 1 200 € par mois. Or depuis 2008, la revalorisation de ce minimum contributif étant indexée sur l’inflation, le montant minimum à hauteur de 85 % du SMIC net ne pouvait plus être assuré aux retraités les plus modestes.

Afin d’accorder un niveau de retraite plus décent, le gouvernement a organisé une revalorisation en deux étapes au sein de l’article 18 de la loi :

► un décret doit fixer une augmentation du minimum contributif jusqu’à 100 € afin de valoriser les périodes de travail (25 ans au titre du minimum contributif de base et 75 € au titre du minimum contributif majoré). Le montant de cette revalorisation sera proratisé en fonction du nombre de trimestres cotisés pour les assurés qui n’ont pas justifié d’une carrière complète. Les exploitants agricoles qui ont une carrière complète pourront obtenir le même montant de revalorisation pour la pension majorée de référence. La revalorisation des minima de pension s’applique pour les retraites liquidées à compter du 1^er septembre 2023.

► le minimum contributif sera indexé désormais sur la revalorisation du SMIC. Le comité de suivi des retraites doit contrôler l’objectif de la pension minimale à hauteur de 85 % du SMIC net pour les carrières complètes à temps plein.

Les pensions de vieillesse minimales liquidées avant le 1^er septembre 2023 pourront être également revalorisées jusqu’à 100 € par mois sous réserve d’avoir cotisé d’un nombre minimum de trimestres dans des conditions fixées par décret. Cette majoration sera due à compter du 1^er septembre 2023 et versée au plus tard en septembre 2024.

Des dispositions relatives à l’allocation de solidarité aux personnes âgées modifiées

L’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), appelée couramment le « minimum vieillesse », constitue une aide mensuelle accordée sous conditions de ressource aux retraités précarisés qui n’ont pas pu cotiser suffisamment à l’assurance vieillesse.

La réforme des retraites allonge la condition de durée de résidence en France de 6 à 9 mois par an pour accorder l’ASPA aux personnes dont les pensions seront liquidées à compter du 1^er septembre 2023.

Si le bénéficiaire décède, l’ASPA est soumise à recours sur succession dès le seuil de 39 000 € net. Le montant de récupération sur la succession sera relevé à 100 000 € au 1^er septembre 2023 et fera l’objet d’une revalorisation annexée sur l’inflation.

Le montant maximum de l’ASPA sera revalorisé à Mayotte à compter du 1^er septembre 2023 d’un montant forfaitaire fixé par décret.

La création d’une pension d’orphelin au sein du régime général

L’article 18 de la loi crée une pension d’orphelin pour les enfants des assurés affiliés au régime général qui sont décédés, disparus ou absents à compter du 1^er septembre 2023. Les conditions de versement de la pension seront précisées par décret.

La loi prévoit que le montant de la pension est égal à un pourcentage de la pension principale dont bénéficiait ou aurait bénéficié chaque assuré décédé, disparu ou absent avec un montant minimum garanti pour l’orphelin. La somme des pensions d’orphelin ne peut excéder le montant de la pension principale. La pension sera répartie en parts égales s’il y a plusieurs orphelins.

La pension d’orphelin du régime général est versée sur le compte de dépôt personnel de l’orphelin jusqu’à un âge fixé par décret qui peut être majoré si ses revenus d’activité ne dépassent pas un certain plafond.

Le versement de la pension d’orphelin prend fin soit par l’adoption plénière soit par le retour d’un parent au domicile soit en cas de dépassement du plafond de revenus.

Une surcote anticipée pour les parents

L’article L. 351-1-2 CSS dispose que les assurés qui ont atteint l’âge légal de départ à la retraite et les trimestres requis pour une pension à taux plein peuvent choisir de continuer à travailler afin d’obtenir une majoration du montant de leur pension de vieillesse dit « surcote » à hauteur de 1,25 % par trimestre réalisé soit 5 % par an.
Au regard du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite, l’article 11 de la loi consacre une surcote pour les parents justifiant d’une carrière complète dès l’âge de 63 ans et qui ont validé au moins un trimestre de majoration pour enfant au titre de la maternité, de l’éducation ou de l’adoption (v. CSS, art. L. 351-4) ou au moins un trimestre de majoration pour enfant en situation de handicap (v. CSS, art. L. 351-4-1) ou au moins un trimestre de majoration pour congé parental d’éducation (v. CSS, art. L. 351-5).

Les parents bénéficient d’une surcote de 1,25 % par trimestre validé lors de la liquidation des droits à la retraite dans la limite de 5 %.

Ce mécanisme dérogatoire s’applique aux assurés du régime général, au régime des professions libérales, au régime des avocats et au régime agricole à compter du 1^er septembre 2023. Un décret en Conseil d’état détermine les conditions d’application de cette surcote à d’autres régimes légaux d’assurance vieillesse.

Ces mesures sont destinées à chercher à compenser un certain déséquilibre envers les mères de famille qui, outre la surcote au titre de la maternité, bénéficieront de la prise en compte de leurs indemnités journalières versées dans le cadre des congés maternités pris avant le 1^er janvier 2012 dans le salaire de base servant au calcul de la pension de retraite (LFRSS, art. 22).

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