Les recommandations de CCR pour assurer la pérennité du régime Cat Nat

La Caisse centrale de réassurance (CCR) publie son quatrième rapport annuel portant sur l’étude du régime « Catastrophe naturelle » (Cat Nat). Le rapport, pessimiste sur l’évolution des risques climatiques, comporte une tonalité plus positive quant à la pérennité du régime, notamment en raison d’avancées qualifiées comme « majeures » opérées en 2025. Le rapport formule toutefois quatorze recommandations destinées à garantir cette stabilité à l’avenir.

La stabilité du régime Cat Nat à l’épreuve du dérèglement climatique

CCR vient de publier son quatrième rapport annuel sur l’analyse de la stabilité du régime Cat Nat face à l’amplification du phénomène de dérèglement climatique dont l’actualité récente suffit à illustrer la réalité. Personne ne s’étonnera donc de la tonalité largement pessimiste de CCR s’agissant de l’évolution passée et à venir du risque climatique. Ainsi, « depuis plusieurs années, la sinistralité liée aux catastrophes naturelles suit une hausse tendancielle. Sur la période 1982-2024, le coût cumulé des sinistres Cat Nat (inondation, sécheresse, vents cycloniques, séismes) hors automobile atteint 61,2 Md€ (valeur 2024), soit une moyenne annuelle de 1,42 Md€ alors que sur les dernières années (2016-2024), le coût moyen a été de 2,52 Md€ » (p. 11) mais « cette moyenne masque des pics récents comme lors de l’année 2022 qui a battu les records avec 3,9 Md€ de sinistralité dont 3,6 Md€ pour la sécheresse » (p. 11). Certains territoires français sont, par leur situation géographique, plus exposés que d’autres. « Les Outre-Mer illustrent (…) cette vulnérabilité : le cyclone Chido, qui a frappé Mayotte en décembre 2024, représente un coût estimé entre 650 et 800 M€, sans compter les dégradations liées au cyclone Dikeledi survenu en janvier 2025, pour environ 20 000 sinistres assurés » (p. 11). 

Quant à l’avenir, le phénomène devrait s’accentuer : « selon l’étude Climat 2023 menée par CCR et fondée sur les données climatiques de Météo-France, le changement climatique pourrait entraîner une hausse de + 40 % des coûts des catastrophes naturelles d’ici 2050, et jusqu’à + 60 % si l’on intègre l’évolution des enjeux assurés, reflétant l’augmentation continue de la valeur des biens exposés et de l’urbanisation dans les zones à risque » (p. 12). Quant à la Trajectoire d’adaptation au changement climatique (TRACC) issue du troisième Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), elle « s’appuie sur un scénario de réchauffement pouvant atteindre 4° C en France métropolitaine d’ici la fin du siècle » (p. 11). C’est ainsi qu’« à l’horizon 2030, le régime Cat Nat fait face à une pression inédite : l’intensification des aléas climatiques, la multiplication des sinistres attritionnels et la montée du risque de retrait-gonflement des argiles (RGA) entraînent une hausse durable de la sinistralité et mettent à l’épreuve les équilibres techniques d’un dispositif fondé historiquement sur la rareté et la mutualisation des grands événements. Parallèlement, les tensions sur les marchés de l’assurance et de la réassurance – hausse des coûts, durcissement des conditions, retrait de certaines capacités – renforcent le rôle central du régime Cat Nat » (p. 14). Ces perspectives « risque[nt] de fragiliser la soutenabilité financière et assurantielle du régime » (p. 12).

Le rôle central de CCR dans le régime Cat Nat

Comme le rappelle CCR, le régime Cat Nat est « fondé sur un partenariat public-privé » qui « associe l’État, les assureurs et CCR pour garantir l’indemnisation des dommages matériels causés par des événements naturels d’une intensité exceptionnelle, là où le marché privé seul ne pourrait offrir une couverture généralisée » (p. 10). CCR constitue « la clé de voûte du dispositif » en ce qu’elle offre aux assureurs une prestation de réassurance « illimitée et garantie par l’État » et que, ce faisant, elle « sécurise la solvabilité des assureurs en cas d’événements exceptionnels, garantissant in fine l’indemnisation des sinistrés » (p. 10). La réassurance est financée par « la surprime Cat Nat, dont le taux est fixé par arrêté du ministre en charge de l’Économie et des finances et qui alimente les ressources nécessaires pour indemniser les sinistres, compenser les coûts opérationnels et du capital, et maintenir la stabilité du système » (p. 10). Or, à ce titre, « CCR absorbe désormais une part croissante de ces sinistres (52 % en moyenne, 60 % en 2024) » (p. 12). C’est ainsi que CCR « apporte aux assureurs une couverture et limite d’autant plus le recours à la garantie de l’État que ses propres réserves se reconstituent lorsque le niveau de surprime couvre l’intégralité de ses coûts, y compris du capital » (p. 14).

Le renforcement de la stabilité du régime en 2025

C’est justement là l’une des bonnes nouvelles du rapport. Malgré ce contexte morose, l’« année 2025 marque une étape charnière pour le régime Cat Nat » (p. 18). Elle marque d’abord le retour à un équilibre financier de CCR « avec la mise en application au 1^er janvier 2025 de l’augmentation de la surprime Cat Nat, destinée à reconstituer les réserves du régime sur une décennie et à limiter le recours à la garantie de l’État aux seuls événements d’ampleur exceptionnelle » (p. 18). Elle marque également des « avancées majeures et [d]es chantiers en cours » soulignant la prise de conscience toujours croissante des pouvoirs publics quant à l’intensification des difficultés climatiques à venir. Ainsi, l’adoption du troisième Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC-3) met en œuvre un nouveau schéma de commissionnement du traité quote-part de CCR, destiné à renforcer la couverture des zones les plus exposées, notamment ultramarines, et il crée un Observatoire national de l’assurabilité, chargé de suivre l’évolution du marché et d’anticiper les zones de tension. Il « prévoit également la mise à jour des cartes d’exposition au risque RGA, l’élaboration d’une cartographie nationale des risques d’inondation et une autre sur l’exposition aux feux de forêts » (p. 18) et surtout le renforcement du fonds Barnier destiné à financer les indemnités d’expropriation de biens exposés à un risque naturel majeur. Par ailleurs, le Plan confirme « le rôle structurant de l’assurance et de la réassurance dans la résilience économique des territoires et la protection des populations » (p. 18).

Le rôle de conseil de CCR

Mais CCR ne joue pas qu’un rôle de réassureur, « en tant que conseiller, CCR conseille les pouvoirs publics, les acteurs de la prévention, de la gestion des risques, sur les questions d’assurance, de modélisation et de prévention des risques » (p. 10). C’est ce rôle de conseiller du prince que CCR entend mettre en avant dans la suite du rapport. La caisse formule ainsi quatorze préconisations en vue de garantir la pérennité du régime Cat Nat. Elles peuvent être regroupées en trois points essentiels.

Première série de recommandations

Les premières recommandations sont destinées à « maintenir l’équilibre entre intervention du marché privé et intervention publique, principe clé du partenariat public-privé ». Pour ce faire, CCR entend : (1) « poursuivre l’analyse socio-économique ex ante des nouvelles couvertures publiques pour en vérifier l’intérêt pour la nation » ; (2) « renforcer une veille permanente sur la carence de marché » et (3) « rappeler que le régime Cat Nat ne couvre que les événements d’intensité anormale ». CCR développe ici une approche très économique. Elle assume que l’intervention publique réalisée par son intermédiaire doit être justifiée par une carence du marché privé et qu’elle ne doit pas conduire à la prise en charge de « périls structurellement inassurable[s] » qui doivent, quant à eux, reposer sur des mécanismes autres de prévention afin « de préserver la logique de marché, dans laquelle le prix constitue un signal essentiel pour orienter les comportements et encourager la prévention » (p. 25). Il s’agit également de perfectionner « sa méthodologie de veille sur les risques émergents » afin notamment d’« [i]dentifier des signaux faibles laissant penser à l’imminence d’une carence de couverture » (p. 25). Enfin, CCR souhaite « maintenir le régime Cat Nat dans son rôle de filet de sécurité pour les situations véritablement exceptionnelles, en évitant d’étendre la couverture à des événements qui ne relèvent pas d’une intensité ou d’une fréquence anormale » pour en maintenir l’équilibre financier (p. 26).

Deuxième série de recommandations

La deuxième série de recommandations est destinée à « développer et renforcer la prévention et l’adaptation ». Pour cela, CCR préconise : (4) de « compléter et consolider les cartographies nationales des risques pour en faire un outil stratégique de prévention afin d’anticiper les risques, orienter l’aménagement et renforcer la soutenabilité du régime Cat Nat » ; (5) d’« accroître les ressources affectées à la prévention des catastrophes naturelles en cohérence avec le prélèvement de 12 % sur la surprime Cat Nat » ; (6) de « faire du fonds de prévention du RGA, créé en 2025, une première étape vers un fonds multipérils de prévention individuelle » ; de (7) « définir les « mesures obligatoires » de prévention en lien avec la cartographie des risques », (8) d’« intégrer la réduction de vulnérabilité dans la réparation et les aides post-sinistre lorsque cela est utile socio-économiquement » et (9) d’« adapter les règles de construction et de rénovation pour réduire durablement la sinistralité liée à la sécheresse géotechnique ». Sur tous ces points, CCR fait une recommandation de bon sens : « investir aujourd’hui dans la prévention des risques naturels est reconnu comme une des clés principales pour garantir la soutenabilité du régime Cat Nat à moyen et long terme » (p. 29).

Troisième série de recommandations

La troisième série consiste, enfin, à « définir les orientations stratégiques à moyen terme pour maintenir l’assurabilité et l’accès à l’assurance » (p. 32). En effet, si pour CCR, l’augmentation de la surprime Cat Nat était une nécessité pour assurer l’équilibre du système, il faut malgré tout « préserver l’équilibre entre la solvabilité du système, la modération du coût pour les assurés et l’universalité de la couverture, afin d’éviter toute fracture territoriale ou sociale dans l’accès à la protection contre les risques naturels » (p. 32). CCR préconise ainsi de : (10) « privilégier les méthodes de l’assurance et de la réassurance, via le traité CCR, pour garantir l’assurabilité » ; (11) « poursuivre les études prospectives sur l’équilibre financier du régime afin de mettre en place à moyen terme un mécanisme de suivi et de réévaluation du taux de surprime par type de risque » ; (12) « anticiper l’introduction, à moyen terme, d’un mécanisme d’indexation des franchises Cat Nat sur l’inflation » ; (13) « renforcer et faciliter l’accès au Bureau central de tarification (BCT) afin de mieux répartir les risques aggravés entre les assureurs »  et (14) « analyser les impacts du changement climatique sur le financement des biens immobiliers publics, professionnels et privés et définir les conditions de soutien à l’adaptation des territoires aux catastrophes naturelles par le secteur bancaire et financier ».

par Julien Delayen, Enseignant à la Faculté de Droit d'Amiens, membre du CEPRISCA

CCR, 4^e rapport sur le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles pour 2025

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