Loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 : volet pénal (Troisième partie : peine et justice pénale des mineurs)

11.12.2023

La loi du 20 novembre 2023 réforme quelques articles du code de justice pénale des mineurs et des dispositions relatives à la peine. Elles tendent notamment à promouvoir le travail d’intérêt général et à clarifier les pouvoirs du juge en matière de conversion de peine.

Les dispositions relatives à l’enquête et l’instruction (v. T. Scherer, Le volet pénal de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 : première partie, Dalloz actualité, 29 nov. 2023) et celles relatives au jugement (v. T. Scherer, Le volet pénal de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 : deuxième partie, Dalloz actualité, 1^er déc. 2023) occupent une place prépondérante. Elles ne doivent toutefois pas occulter les changements qui sont apportés en droit de la peine, ainsi que des modifications inscrites dans le code de la justice pénale des mineurs. Il s’agit des articles 6, II, à 9 et 24 du texte de loi.

Correctifs apportés en matière de justice pénale des mineurs

Le code de la justice pénale des mineurs est un code récent, qui s’est substitué à l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante. Entré en vigueur il y a un peu plus de deux ans, il donne satisfaction aux différents acteurs de la chaîne pénale (v. Ministère de la Justice, Rapport d’évaluation sur la mise en œuvre du code de la justice pénale des mineurs, oct. 2023). Toutefois, même récent, un code ne saurait être parfait et perpétuellement à jour. Ainsi, dans un précédent commentaire, il a été expliqué que le législateur a tenu compte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2022‑1034 QPC du 10 février 2023 en introduisant la présence obligatoire de l’avocat lors du prélèvement forcé d’empreinte, sous réserve d’un délai de carence de deux heures (C. pr. pén., art. 55-1). Ce droit a été reconnu à l’identique pour le mineur dont les empreintes sont relevées de force (CJPM, art. L. 413‑17).

L’article L. 423-12 du code de la justice pénale des mineurs a été modifié pour introduire un peu plus de souplesse dans l’exercice des poursuites. Il est prévu qu’en cas de révocation du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE) et de placement en détention provisoire du mineur, le procureur de la République pourra, à compter du 30 septembre 2024, avancer la date d’audience ou modifier la juridiction saisie en faisant remettre une nouvelle convocation. Manifestement, l’idée est de pouvoir passer du juge des enfants au tribunal pour enfants. Si le changement de la date d’audience ne soulève pas d’observation, il en va autrement pour la « modification » de juridiction saisie. Selon l’exposé des motifs de l’amendement qui a introduit cette disposition, cette possibilité offerte au procureur « découle du principe de l’opportunité des poursuites et résulte d’un choix d’audiencement » (Ass. nat., amendement n° CL794, 19 juin 2023). Cette affirmation est discutable, et l’on aurait envie d’opposer au principe de l’opportunité des poursuites le principe de l’irrévocabilité des poursuites, qui empêche le procureur de dessaisir une juridiction qu’il a saisie (sur ce principe, v. J. Buisson et S. Guinchard, Procédure pénale, 16^e éd., LexisNexis, 2023, n° 1693). Mais il est vrai que rien n’interdit au législateur d’écarter ce principe, ce qu’il a déjà fait par le passé (par ex., Loi n° 2020-734 du 17 juin 2020, art. 33).

Le législateur a procédé à un ajout dans la liste des obligations qui peuvent être imposées à un mineur dans le cadre d’un contrôle judiciaire : il s’agit de l’obligation de suivre une scolarité ou une formation ou d’exercer une activité professionnelle (CJPM, futur art. L. 331-2, 15°).

Sur la césure du procès pénal, le législateur a entendu promouvoir les mesures de réparation lors de la période de mise à l’épreuve éducative, puisqu’à compter du 30 septembre 2024, la juridiction de jugement devra proposer aux parties, chaque fois que cela est possible, l’une des mesures de l’article L. 112-8 du code de la justice pénale des mineurs (CJPM, futur art. L. 521-9, al. 1). La loi du 20 novembre 2023 permettra aussi de faire quelques économies en frais de notification, en autorisant une signification simultanée du jugement reconnaissant la culpabilité et de la citation à l’audience de prononcé de sanction (CJPM, futur art. L. 521-9, al. 2), ainsi qu’une signification simultanée de la décision de modification de la date de l’audience de prononcé de la sanction ou de la juridiction de renvoi et de la citation à cette audience (CJPM, futur art. L.521-19, al. 2).

La loi d’orientation et de programmation étend aussi le domaine d’intervention des assureurs. Jusqu’alors, la justice pénale des mineurs n’avait pas de spécificité : en vertu du renvoi général de l’article L. 13-1 du code de la justice pénale des mineurs, il était fait application des articles 388-1 et suivants du code de procédure pénale. Selon ces textes, l’assureur est susceptible d’intervenir devant le tribunal correctionnel pour garantir le responsable ou la victime lorsque le dommage résulte d’une infraction d’homicide ou de blessures involontaires. L’exclusion des infractions intentionnelles s’explique en partie par le fait qu’un assureur ne répond pas des pertes et dommages provenant d’une faute intentionnelle ou dolosive de l’assuré (C. assur., art. L. 113-1, al. 2).

Toutefois, cette exclusion n’est pas adaptée lorsqu’une infraction est commise par un mineur dont les parents sont civilement responsables. En effet, selon l’article L. 121-2 du code des assurances, l’assureur est garant « des pertes et dommages causés par des personnes dont l’assuré est civilement responsable en vertu de l’article 1242 du code civil, quelles que soient la nature et la gravité des fautes de ces personnes ». Dans ce cas, la couverture vaut donc aussi pour les infractions volontaires qui sont commises par l’enfant mineur de l’assuré, y compris s’il s’agit d’actes criminels (Civ. 1^re, 3 févr. 1993, n° 90-19.209, D. 1993. 49 ). Par conséquent, le législateur a instauré un régime d’intervention des assureurs devant le juge des enfants ou le tribunal pour enfants sans limitation tenant à la nature de l’infraction (CJPM, art. L. 512-1-1), qui a également vocation à s’appliquer devant la cour d’assises des mineurs (CJPM, art. L. 231-7-1) et le tribunal de police statuant à l’égard d’un prévenu mineur (CJPM, art. L. 423-1).

Enfin, plusieurs dispositions visent à apporter des solutions lorsqu’une personne qui a commis une infraction en étant majeure est poursuivie par erreur devant une juridiction pour mineurs. Ainsi, selon le futur article L. 13-2 du code de la justice pénale des mineurs, lorsqu’il apparaîtra au juge des enfants, au tribunal pour enfants, au juge des libertés et de la détention chargé spécialement des affaires concernant les mineurs ou à la chambre spéciale des mineurs de la cour d’appel, que la personne présentée ou comparaissant devant elle était majeure au moment des faits, ils pourront se déclarer incompétents et renvoyer le dossier au procureur de la République. Une référence à ce nouvel article sera ajoutée à l’article L. 423-14 du code de la justice pénale des mineurs, qui permet déjà le renvoi du dossier au procureur dans cette situation, tout en réglant la question du maintien en détention provisoire.

Un futur article L. 521-23-1 sera aussi applicable lorsque la majorité de l’auteur des faits sera découverte au cours de la période de mise à l’épreuve éducative. Le cas échéant, il sera mis fin aux mesures provisoires. Néanmoins, il sera possible de maintenir la détention trois jours, et quoi qu’il advienne, la déclaration de culpabilité et la décision sur l’action civile prononcées par le juge des enfants ou le tribunal pour enfants conserveront leur autorité. Un article 385-3 sera créé dans le code de procédure pénale pour régir la procédure applicable devant le tribunal correctionnel dans cette hypothèse.

Réforme du droit de la peine et de la procédure afférente

Le travail d’intérêt général (TIG) est une peine qui connaît un certain succès. Un récent rapport la décrit comme étant une peine « moderne, efficace, économique et pragmatique qui répond à l’ensemble des critères de la loi et fait l’objet, dans son principe, d’une parfaite unanimité » (D. Paris et D. Layani, Les leviers permettant de dynamiser le travail d’intérêt général, mars 2018, p. 7). Toutefois, sa mise en œuvre dépend des capacités d’accueil dans des structures adaptées. Un des objectifs du législateur est donc de parvenir à augmenter l’offre de postes de TIG. À cette fin, la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme a permis une expérimentation du TIG auprès des personnes morales de droit privé de l’économie sociale et solidaire et des sociétés à mission. Pour les acteurs de l’économie sociale et solidaire, l’expérimentation a été un succès (en ce sens, v. Étude d’impact, Projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027, 2 mai 2023, p. 149). L’article 131-8 du code pénal a donc été modifié pour viser ces personnes morales de droit privé. En revanche, la Chancellerie n’a pas pu recueillir suffisamment de données sur les TIG effectués auprès des sociétés de mission. Pour celles-ci, l’expérimentation est prorogée pour une durée de trois ans (Loi n° 2023-1059 du 20 nov. 2023, art. 24, IV).

Pour renforcer la sanction de l’inexécution du TIG, il sera imposé au juge qui prononce cette peine de fixer la durée maximum de l’emprisonnement ou le montant maximum de l’amende dont le juge de l’application des peines pourra ordonner la mise à exécution en tout ou partie si le condamné ne respecte pas ses obligations (C. pr. pén., futur art. 131-9, al. 2). Jusqu’à présent, il ne s’agissait que d’une simple faculté pour le juge. Si celui-ci ne s’en empare pas, il revient au procureur d’engager des poursuites pour inexécution du TIG, sur le fondement de l’article 434-42 du code pénal. À l’avenir, cette incrimination a donc vocation à devenir résiduelle. Par le jeu des renvois, l’obligation de fixer la durée d’emprisonnement et le montant maximal d’amende en cas d’inexécution s’imposera également au tribunal pour enfants. En revanche, elle doit être écartée lorsque la peine est prononcée par le juge des enfants (CJPM, futur art. L. 122-1).

Une autre catégorie de peines a également été visée par la loi du 20 novembre 2023. Il s’agit des interdictions, déchéances, incapacités ou mesures de publication. La personne qui a été condamnée à l’une de ces peines a le droit d’en demander le relèvement. Jusqu’à présent, la compétence pour statuer sur ces demandes de relèvement était partagée entre le tribunal correctionnel et la chambre de l’instruction, la juridiction du second degré n’étant saisie que si la peine avait été prononcée par une cour d’assises. Cette répartition de la compétence entraînait deux régimes différents : les jugements du tribunal correctionnel relatifs à la demande de relèvement étaient susceptibles d’appel, mais pas ceux de la chambre de l’instruction.

Constatant cette disparité, le Conseil constitutionnel a récemment déclaré que le premier alinéa de l’article 702-1 du code de procédure pénale méconnaissait le principe d’égalité devant la justice (Cons. const. 7 juill. 2023, n° 2023-1057 QPC, Dalloz actualité, 11 juill. 2023, obs. D. Goetz ; D. 2023. 1314 ). Anticipant cette censure, le rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale avait déposé un amendement pour que ces demandes relèvent toutes du tribunal correctionnel (Ass. nat., amendement n° CL893, 19 juin 2023).

À compter du 1^er mars 2024, selon le futur article 702-1 du code de procédure pénale, la demande de relèvement d’une peine d’interdiction ou de déchéance prononcée par une juridiction criminelle devra être présentée au tribunal correctionnel du siège de la juridiction ayant condamné le requérant ou celui de son lieu de détention (C. pr. pén., futur art. 702-1, al. 5). Le futur quatrième alinéa de l’article 703 précisera que la décision rendue par le tribunal correctionnel peut faire l’objet d’un appel porté devant la chambre des appels correctionnels, qui est composée de son seul président, sauf si la peine a été prononcée par une juridiction criminelle, auquel cas le renvoi devant une formation collégiale est de droit.

La loi du 20 novembre 2023 est aussi censée apporter des précisions sur le régime de l’aménagement de peine ab initio issu de la loi du 23 mars 2019. Depuis le 24 mars 2020, le tribunal correctionnel peut aménager dès leur prononcé les peines d’emprisonnement dont la partie ferme est inférieure ou égale à un an d’emprisonnement. En ce cas, la peine est exécutée sous le régime de la détention à domicile sous surveillance électronique, de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur. En pratique, les juridictions avaient des doutes quant à la possibilité de placer en détention le condamné le temps que les modalités d’exécution de la mesure soient fixées, lorsque l’aménagement portait sur la totalité de la peine (Ass. nat., amendement n° 1452, 29 juin 2023). Pour la Cour de cassation, l’aménagement en totalité empêche d’ordonner le placement ou le maintien en détention (Crim. 14 avr. 2021, n° 21-80.829, Dalloz actualité, 11 mai 2021, obs. M. Dominati ; AJ pénal 2021. 328, obs. T. Lebreton ). Mais le législateur ne partage pas cette interprétation des articles 132-25 du code pénal et 464-2 du code de procédure pénale, et il a entrepris de briser cette jurisprudence. Un nouvel alinéa a été ajouté à l’article 132-25 du code pénal pour préciser que le tribunal qui procède à un aménagement ab initio de la peine d’emprisonnement peut ordonner le placement ou le maintien en détention du condamné conformément aux dispositions des articles 397‑4 et 465‑1 du code de procédure pénale dès lors qu’il assortit sa décision de l’exécution provisoire (C. pén., art. 132-25, al. 3). Le nouvel alinéa rappelle en outre que dans ce cas le juge de l’application des peines a cinq jours ouvrables pour fixer les modalités d’application de la mesure ordonnée par la juridiction de jugement, conformément à l’article 723-7-1 du code de procédure pénale.

La clarification du régime de l’aménagement des courtes peines d’emprisonnement passe aussi par une précision ajoutée à l’article 464-2 du code de procédure pénale : à compter du 30 septembre 2024, il sera précisé que si la juridiction ne dispose pas des éléments lui permettant de déterminer la mesure d’aménagement adaptée, il pourra convoquer le condamné devant le juge de l’application des peines pour qu’il ordonne que l’emprisonnement soit exécuté sous le régime de la détention à domicile sous surveillance électronique, de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur, ou encore, et c’est là que réside la nouveauté, une libération conditionnelle ou une conversion, un fractionnement ou une suspension de la peine (C. pr. pén., futur art. 464-2, al. 3). L’article 723-15 du code de procédure pénale, auquel renvoie l’article 464-2, permet déjà au juge d’application des peines d’opter pour une conversion de peine lorsque la durée d’emprisonnement ferme prononcée ou restant à subir est inférieure ou égale à six mois. Toutefois, en raison de la mauvaise rédaction de l’article 464-2, il a été constaté en pratique que les juges d’application des peines recourraient de moins en moins à la conversion de peine (Étude d’impact, préc., p. 148). Dès lors, on peut s’étonner que l’entrée en vigueur de cette disposition soit reportée au 30 septembre 2024, puisqu’elle n’a pourtant qu’une visée interprétative… Toujours dans un sens de clarification, on peut relever que la modification du 2° de l’article 464-2 est combinée avec l’ajout d’un V à cet article qui procède à un renvoi à l’article 132-25 du code pénal, dont l’entrée en vigueur est aussi repoussée.

En revanche, d’autres dispositions de la loi renforcent véritablement la possibilité de recourir à une conversion de peine. Ainsi, lorsque le tribunal prononcera une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à six mois aménagée ab initio en semi-liberté, placement à l’extérieur ou détention à domicile sous surveillance électronique, le juge de l’application des peines aura la possibilité de convertir la peine aménagée (C. pr. pén., futurs art. 723-2, 723-7-1 et 747-1, al. 1^er).

Par ailleurs, une nouvelle forme de conversion des courtes peines d’emprisonnement sera créée : à l’heure actuelle, il est possible de les convertir en peine de détention à domicile sous surveillance électronique, en peine de travail d’intérêt général, en peine de jour-amende ou en un emprisonnement assorti d’un sursis probatoire renforcé. Dès le 30 septembre 2024, la peine pourra également être convertie en un emprisonnement assorti d’un sursis probatoire comportant nécessairement l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général (C. pr. pén., 747-1, al. 1^er).

Enfin, un nouveau cas de conversion sera consacré à l’article 747-1-1 : il s’agit de la conversion d’une peine d’amende inférieure ou égale à 7 500 € et prononcée à titre principal en matière correctionnelle, à l’exclusion des amendes forfaitaires, en une peine de travail d’intérêt général. La demande devra venir directement du condamné, et non du procureur de la République, pour éviter de saisir le juge d’une demande de conversion que l’intéressé est en droit de refuser.

Toujours en matière de conversion de peine, plusieurs éclaircissements ont été apportés sur la procédure applicable. À cet égard, l’article 747-1 renvoyait déjà à l’article 712-6 pour les demandes de conversion en cours d’exécution de la peine. À compter du 30 septembre 2024, la lettre de ce texte sera modifiée pour mentionner expressément les conversions de peines. Selon l’étude d’impact, il s’agit d’un moyen de s’assurer que la procédure sans audience visée au deuxième alinéa de l’article 712-6 soit aussi applicable en ce domaine (Étude d’impact, préc., p. 151).

La loi du 20 novembre 2023 tend également à accélérer la phase de l’exécution des peines. Dans l’hypothèse où la juridiction de jugement ordonne que le condamné soit convoqué devant le juge de l’application des peines, l’article 474 dispose que le délai de comparution devant ce magistrat ne saurait excéder trente jours, et que le délai de convocation devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) ne doit pas dépasser quarante jours. S’il n’a pas déjà été avisé de ces convocations à l’issue de l’audience de jugement, le condamné doit être convoqué devant le juge d’application des peines et le SPIP dans les mêmes délais, à compter de leur information par le ministère public (C. pr. pén., art. 723-15). Ces délais seront resserrés, ils passeront respectivement à vingt et trente jours au 30 septembre 2024. Par la modification du troisième alinéa de l’article 474, le délai de trente jours pour la convocation devant le SPIP aura également vocation à s’appliquer en cas de condamnation à une peine de travail d’intérêt général ou une mesure d’ajournement avec probation.

Enfin, dans une optique de renforcement des droits, la comparution du condamné devant la chambre de l’application des peines, qui est exceptionnelle, deviendra le principe s’il en fait la demande. Toutefois, la juridiction du second degré aura la possibilité de la refuser par une décision motivée insusceptible de recours (C. pr. pén., futur art. 712-13).

Censure des cavaliers législatifs et réserves d’interprétation

Avant de conclure, un mot doit être dit sur la décision du Conseil constitutionnel du 16 novembre 2023. Elle a déjà été abordée dans ces effets les plus retentissants, en ce qu’elle a censuré l’article relatif à l’activation à distance des appareils électroniques. D’autres dispositions ont été écartées, pour violation des règles de procédure d’adoption de la loi, et plus particulièrement, de l’article 45 de la Constitution relatif à la recevabilité des amendements. Ce texte dispose qu’un amendement, pour être recevable, doit avoir un lien, même indirect, avec le projet de loi étudié. Les amendements qui ne respectent pas cette condition sont qualifiés de « cavaliers législatifs » et sont censurés avec plus ou moins de mansuétude par les sages du Palais-Royal.

Pour la présente loi, pas moins de six cavaliers sont tombés, dont cinq peuvent être rattachés à la matière pénale : le premier portait sur la gestion du fichier de traitement des antécédents judiciaires, le deuxième tendait à remplacer le mot « race » par « prétendue race » dans le code de procédure pénale, le troisième était relatif à la transmission des rapports éducatifs entre les personnels des services et établissements de la protection judiciaire de la jeunesse et du secteur associatif habilité. Quant aux deux derniers, ils réformaient le régime de la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), en instaurant l’assistance obligatoire par un avocat, et le suivi par les services compétents du ministère chargé de l’environnement et les services de l’Office français de la biodiversité, sous la direction du procureur de la République, des obligations convenues dans le cadre d’une CJIP en matière environnementale.

Le Conseil constitutionnel a également prescrit de nombreuses réserves d’interprétation. Même si certaines d’entre elles ont déjà été évoquées, il n’est pas inutile de les reprendre :

les futures perquisitions nocturnes de l’article 59-1 du code de procédure pénale qui seront motivées par un risque immédiat de disparition des preuves devront en outre être justifiées par l’impossibilité de les réaliser dans d’autres circonstances de temps ;
pour l’assignation à résidence avec surveillance électronique sous condition suspensive de faisabilité (C. pr. pén., art. 142-6-1), l’incarcération provisoire de la personne mise en examen doit constituer l’unique moyen de parvenir à l’un des objectifs énumérés à l’article 144 du code de procédure pénale (conserver les preuves, empêcher les pressions sur les témoins, empêcher une concertation frauduleuse…) ;
les interrogatoires de première comparution, dans le cadre des juridictions interrégionales spécialisées dont le ressort s’étend sur les territoires d’outre-mer (C. pr. pén., futur art. 706-79-2), ne pourront être réalisés par la voie des télécommunications que si l’impossibilité de présenter physiquement la personne devant la juridiction spécialisée est dûment caractérisée et si la qualité, la confidentialité et la sécurité des échanges sont garanties ;
l’assistance d’un interprète, par des moyens de télécommunication, d’un majeur protégé gardé à vue est exclue par le futur quatrième alinéa de l’article 803-5 du code de procédure pénale. Le Conseil constitutionnel a aussi exigé qu’elle soit écartée lorsqu’un majeur protégé est entendu librement.

Conclusion

La loi du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 est une loi particulièrement riche et ses aspects relatifs à la justice pénale appellent de nombreuses observations.

On peut déplorer qu’elle soit difficilement lisible, et l’on imagine que les circulaires de présentation de la réforme sont fortement attendues. Grâce aux reports d’entrée en vigueur d’une majorité de dispositions, la Chancellerie a le temps de les fournir et de préparer les juridictions aux effets de la réforme. Au-delà de l’accessibilité de la loi, c’est pour l’intelligibilité de la procédure pénale que l’on peut s’inquiéter. Des textes trop mouvants ne convainquent personne. Ceux relatifs à la conversion de peines non aménagées ab initio n’étaient pas appliqués, car trop ambigus : les voilà immédiatement réécrits, seulement pour qu’ils soient plus clairs. Comme l’indique le rapport du comité des États généraux de la justice, le code de la procédure pénale est devenu illisible, et il est douteux que la présente loi y remédie. Au contraire, on retrouve la « sensation d’asphyxie procédurale » déjà ressentie par un auteur à la lecture de la dernière loi de programmation pour la justice (E. Vergès, La procédure pénale technicienne, RSC 2019. 667 ).

Cependant, il est vrai que la loi du 20 novembre 2023 est aussi porteuse d’une promesse : celle de la réécriture du code de procédure pénale par voie d’ordonnance. Les attentes sont fortes, les doutes nombreux, mais il est possible de parvenir à l’édification d’un code clair et accessible ; c’est ce que tous ceux amenés à pratiquer la procédure pénale souhaitent plus qu’ils n’espèrent.