Loi « Littoral » et loi « Montagne » : deux quarantenaires à assouplir en vue de leurs vieux jours, d’après le Sénat
Un rapport sénatorial a profité du quarantième anniversaire des lois « Littoral » et « Montagne » pour en tirer un bilan et formuler, en conséquence, plusieurs recommandations. Sous couvert de différenciation, elles visent, de façon générale, à assouplir les règles d’urbanisme pour faciliter le développement économique de ces territoires.
En sa qualité de représentante des collectivités territoriales, la chambre haute ne pouvait faire l’économie d’une réflexion sur deux lois « cathédrales » qui fêtent ces temps-ci leur quarantième anniversaire. On aura reconnu, bien entendu, la loi « Montagne » promulguée le 9 janvier 1985, d’une part, et la loi « Littoral » promulguée le 3 janvier 1986, d’autre part.
L’analyse menée à leur égard par le Sénat s’est opérée à la faveur d’une mission d’information qui, instituée en février 2026, a rendu son rapport le 7 juillet 2026 (J.-M. Arnaud, Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier, rapport d’information n° 858). Quoique fort de 366 pages, il comporte des développements à la fois instructifs et prospectifs qui sont tout à fait accessibles, notamment parce qu’il est articulé autour de deux parties qui s’enchaînent avec fluidité. De façon attendue, la première pose une sorte de diagnostic sur les points forts – et les points faibles – de ces textes, tandis que la seconde formule, à sa suite, une liste de trente-six recommandations, dont un nombre important concerne le droit de l’urbanisme qui seul nous retiendra dans les présentes lignes.
Le temps du diagnostic
La teneur du diagnostic est annoncée dès le titre de la première partie. S’il y est indiqué que ce sont « deux lois majeures d’aménagement du territoire, au bilan incontestable » (rapp. préc., p. 35), le rapport relève qu’elles « ont insuffisamment mis en œuvre l’impératif de différenciation » et, de plus, que les règles d’urbanisme qu’elles comportent sont d’une application beaucoup trop complexe.
Un bilan positif
Loin de se résumer à un pamphlet critique de textes souvent jugés trop contraignants par les élus locaux, le rapport tire de leur application, à l’aune des auditions ayant été effectuées, un bilan qui se veut très positif. La raison principale tient à ce que ces deux lois tâchent, en effet, de trouver un équilibre entre la protection, l’aménagement et la mise en valeur du littoral et de la montagne, ce qui a permis tout à la fois de développer ces territoires tout en protégeant les milieux et espaces naturels, de préserver l’agriculture, et de les rendre résilients face aux risques naturels.
La mission relève néanmoins que ces lois souffrent principalement de deux maux.
La diversité des territoires négligée
D’abord, ils ne tiendraient pas assez compte de la diversité des territoires, c’est là, à tout le moins, un « net ressenti des élus locaux » (p. 64) dans plusieurs domaines, dont l’urbanisme.
Certes, relève le rapport, il existe des possibilités de différenciation, mais elles demeurent à l’état de « zeste » (p. 71).
Deux exemples en sont donnés.
La Corse est en mesure, via son plan d’aménagement et de développement durable (PADDUC), de prendre en compte les particularités locales des territoires auxquels ces lois s’appliquent.
Depuis 2018, le schéma de cohérence territoriale (SCoT) est habilité, sur l’ensemble du territoire, à préciser certaines notions de la loi « Littoral » – comme la capacité d’accueil, les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés.
La différenciation, néanmoins, s’arrête là.
D’après la mission, le législateur lui préfère les dérogations sectorielles, à l’instar de celles consenties au principe d’urbanisation en continuité applicable dans les communes littorales en faveur des énergies renouvelables, bâtiments agricoles et équipements publics générateurs de nuisances.
Or, à cause de cette insuffisante différenciation, les communes sont quelquefois entravées dans leur développement.
En appliquant, par exemple, la loi Littoral à des communes jouxtant de façon résiduelle la mer ou un grand lac, elle est opposable sur l’ensemble de son territoire, y compris donc sur des secteurs pourtant éloignés du rivage dans lesquels la règle d’urbanisation en continuité empêche certains projets d’aboutir.
De la même façon, une commune de montagne riveraine d’un plan d’eau intérieur de plus de 1 000 hectares se trouve soumise à la loi Littoral, ce qui n’est, pour elle, pas sans conséquence compte tenu de ses caractéristiques. L’obligation de limiter les extensions dans les espaces proches du rivage ne lui permet pas d’optimiser l’occupation de secteurs relativement plats. Les hameaux qui pourraient servir de point d’appui à l’urbanisation au titre de la Montagne ne le peuvent pas davantage faute, pour eux, de répondre au critère de densité caractérisant les villages et agglomérations.
Des règles trop complexes
Ensuite, les règles d’urbanisme sont, d’après le rapport, d’une application trop complexe, ce qui constitue, pour les élus, « un irritant majeur » (p. 74).
La faute, d’abord, à la place prise, compte tenu de la généralité des énoncés posés par ces deux textes, par la jurisprudence administrative.
Elle est accusée d’être à géométrie variable, inadaptée aux particularités territoriales, et de plus en plus sévère.
À géométrie variable dans la mesure où ces lois sont, pour la mission, « appliquées de manière inéquitable en raison de divergences d’interprétation, tant des autorités administratives que des juridictions, que ce soit entre différents territoires, ou au sein d’un même territoire » (p. 80-81).
Inadaptée aux particularités locales à raison de son homogénéité car, pour ne prendre qu’un exemple, la conception que se fait la jurisprudence de la notion de « village » « correspond mal à la réalité de nombreux territoires, tant ultramarins et insulaires que métropolitains » (p. 83).
De plus en plus sévère dès lors qu’elle se voudrait trop protectrice des milieux, à l’image de l’application qui est désormais faite, dans les espaces déjà urbanisés, non plus seulement dans les espaces non urbanisés, des restrictions opposables par la loi Littoral dans les espaces proches du rivage (CE 27 sept. 1999, Commune de Bidart, n° 178869).
La faute, ensuite, à des services instructeurs « trop frileux » (p. 86) qui procèderaient à une application trop « rigide » des règles d’urbanisme en « surinterprétant » la jurisprudence administrative.
C’est pour remédier à ces écueils que la seconde partie du rapport égrène trente-six recommandations.
Le temps des recommandations
Elles sont présentées autour de cinq axes.
Celles qui concernent plus spécifiquement les règles d’urbanisme sont visées dans les axes nos 3 à 5, les trois seuls qui seront ici abordés.
Rééquilibrer les règles d’urbanisme en faveur de l’aménagement
En premier lieu, l’axe n° 3 comporte des recommandations visant à « rééquilibrer l’application » des règles d’urbanisme « en faveur de l’aménagement, sans remettre en cause l’objectif de protection » (p. 154).
Deux voies sont pour cela explorées.
La première consiste à clarifier le contenu des textes tout en accompagnant davantage les services instructeurs dans le contrôle de leur application.
La clarification passe, d’abord, par la précision de certaines notions-clefs. Pour faciliter l’identification des espaces proches du rivage, mieux appréhender les capacités d’accueil que se doivent de définir les documents d’urbanisme, et correctement apprécier le principe d’urbanisation en continuité, la recommandation n° 12 préconise d’intégrer des critères d’identification de ces notions dans la loi ou le règlement.
La clarification implique, ensuite, tout à la fois de mieux informer les élus, agents de l’État et services instructeurs du sens de la jurisprudence, et de les former, au cours de leur carrière ou de leur mandat, via des programmes d’information et de formations techniques dédiés.
La clarification nécessite, enfin, de faire évoluer le rôle des services de l’État, qui est en l’état jugé bloquant par les collectivités compte tenu, en particulier, de la lecture trop rigide qu’ils feraient des textes. Le Sénat invite donc ces derniers à sortir de leur posture de contrôleur pour endosser, plus en amont, l’habit du conseiller et de l’accompagnateur.
La seconde invite le législateur à assouplir les règles d’urbanisme, ce qui implique à ce stade d’en modifier le contenu, pour faciliter la mobilisation du bâti existant, d’une part, et « détendre la contrainte pour l’implantation d’activités incompatibles avec le voisinage des zones habitées » (p. 176), d’autre part.
Dans le premier but, la mission formule d’abord des propositions pour faciliter le comblement des dents creuses.
Dans les zones littorales, elle recommande non seulement d’intégrer celles qui sont situées en bordure des secteurs déjà urbanisés dans leur périmètre, dans le but de les rendre constructibles, mais encore d’autoriser leur comblement à d’autres fins que la seule production de logements et de services publics.
Dans les zones de montagne, elle propose d’autoriser l’urbanisation en continuité de groupes de constructions autres que d’habitation, telles les zones d’activités économiques, une proposition qui se trouve d’ores et déjà inscrite dans le droit positif grâce à la loi n° 2026-797 du 18 août 2026 pour une montagne vivante et souveraine dite « Montagne III » (F. Balaguer, Les apports de la loi pour une montagne « vivante et souveraine » au droit de l’urbanisme, Dalloz actualité, 9 sept. 2026).
Ensuite, elle préconise d’assouplir à trois égards les règles encadrant les travaux initiés sur les constructions existantes : en autorisant, dans les espaces remarquables, les travaux ne créant ni surface de plancher ni emprise au sol supplémentaire, et ne modifiant pas de manière significative les caractéristiques du bâti ; en facilitant la reconstruction à l’identique de bâtiments implantés en discontinuité, comme les chalets d’alpage, ce que la loi « Montagne III » a au moins pour partie concrétisé (F. Balaguer, art. préc.) ; et en sécurisant la construction d’annexes dans les communes littorales, hors bande littorale.
Dans le second but, la mission propose de « détendre la contrainte » (p. 176) que fait peser la loi « Littoral » sur trois types d’installations.
D’abord, elle propose d’étendre, au bénéfice des parcs photovoltaïques, la dérogation au principe d’urbanisation en continuité introduite par la loi APER n° 2023-175 du 10 mars 2023.
Ensuite, une même proposition est formulée à l’égard des équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, comme les stations d’épuration et les déchetteries.
Enfin, elle croit utile d’autoriser l’implantation, la modernisation et l’extension de bâtiments agricoles ou forestiers, y compris lorsqu’ils sont situés en discontinuité, dans les espaces proches du rivage, et d’introduire une dérogation au seuil minimal de 50 m² pour certains bâtiments agricoles dans les espaces remarquables, comme c’est déjà le cas pour certaines activités conchylicoles.
Différencier l’application des règles
En deuxième lieu, pour concrétiser sa volonté de faire de la loi Montagne une « loi des montagnes », et de la loi Littoral une « loi des littoraux » (p. 187), l’axe n° 4 comporte plusieurs recommandations qui visent, globalement, à mieux tenir compte de la spécificité des territoires. Dans cette optique, elle entend tout à la fois renforcer la planification locale et adapter les règles à certains territoires. Au premier titre, ses propositions sont doubles.
D’abord, pour remédier au manque de moyens techniques dont souffrent les collectivités pour traduire spatialement dans leurs documents d’urbanisme les règles afférentes à ces deux lois, la mission recommande de renforcer l’ingénierie mise à leur disposition pour mieux les accompagner dans l’écriture de ces documents.
Ensuite, elle propose de faire du SCoT le véritable pivot de la différenciation territoriale en leur conférant la possibilité de préciser certaines notions des lois Littoral (telles que les espaces proches du rivage) et Montagne, sur le modèle notamment du PADDUC ; de « faire écran » entre ces lois et les autorisations d’urbanisme, de telle sorte que la conformité de ces dernières à l’interprétation définie par le SCoT ne puisse pas être jugée contraire à la loi sur ce point (à rebours de la solution retenue par CE 21 avr. 2023, Commune de Ploemeur, n° 456788, Lebon 
; AJDA 2023. 815 ; RDI 2023. 367, obs. P. Soler-Couteaux ) ; de moduler le périmètre d’application de la loi Littoral, pour en exclure l’opposabilité à certains endroits du territoire, tout en préservant la bande des 100 mètres et les espaces proches du rivage.
Au second titre, en plus de proposer l’adoption d’une « loi îles » comprenant des dispositions prenant en compte les spécificités des îles dépourvues de tout lien permanent avec le continent, la mission avance des propositions précises pour les communes riveraines des lacs de plus de 1 000 hectares, d’une part, et pour la Corse et les territoires d’outre-mer, d’autre part.
Pour les premières, la mission recommande de sécuriser le champ d’application de la loi Littoral par la clarification des modalités de calcul de la superficie des plans d’eau, et d’assouplir son application en l’excluant, par le biais du SCoT, de certaines parties du territoire, y compris, à la différence des communes littorales maritimes, dans les espaces proches du rivage, compte tenu de leur déclivité. Une idée qu’est venue concrétiser l’article 8 de la loi « Montagne III » (F. Balaguer, art. préc.).
Pour les secondes, la mission appelle les élus de Corse à effectivement se saisir de la possibilité dont ils disposent, via le PADDUC, d’identifier les secteurs dans lesquels seule la loi Montagne s’appliquerait, et les élus ultramarins à s’appuyer sur les schémas d’aménagement régionaux pour décliner localement ces deux textes.
Répondre aux nouveaux enjeux du siècle : l’habitabilité et le logement
L’axe n° 5 fait état de recommandations visant à répondre aux nouveaux enjeux auxquels ces territoires sont confrontés. Afin de garantir l’habitabilité de ces territoires, la mission préconise – notamment – de faire évoluer certaines règles d’urbanisme.
D’abord, pour les adapter aux risques climatiques, elle recommande de faciliter les opérations de relocalisation des constructions, ouvrages et installations, tant dans les communes littorales que dans les communes de montagne. Pour celles qui sont exposées au recul du trait de côte, elle recommande de lever la condition de conclusion d’un projet partenarial d’aménagement (PPA) pour bénéficier de la dérogation au principe d’urbanisation en continuité lorsque sont concernées des opérations de relocalisation. Et d’élargir ce droit aux communes de montagne devant relocaliser des constructions menacées par des risques naturels.
Ensuite, pour limiter la prolifération de « lits froids » et résidences secondaires qui nourrissent la tension sur le marché du logement, la mission propose de faciliter le recours à la servitude de résidence principale en ouvrant la possibilité d’en imposer le respect aux communes dépourvues de PLU, ainsi qu’aux constructions existantes, à l’occasion de changements de destination.
C’est là un vaste programme qui emprunte au droit de l’urbanisme quelques-uns de ses outils. Lesquels sont appelés par le Sénat, qui est coutumier du fait, à être assouplis pour faciliter le développement de ces territoires.
par Frédéric Balaguer, Professeur de droit public à l’université Côte d’Azur, CERDACFF
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