Lotissement : la faisabilité du raccordement à l’assainissement doit être établie dès la division foncière
La nécessité d’apprécier la faisabilité d’un projet de lotissement, laquelle implique notamment la possibilité de se raccorder aux réseaux d’assainissement, doit être établie dès le stade de la division foncière
Opération de division en vue « de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis » (C. urb., art. L. 442-1), le lotissement est « l’étape préparatoire à une opération de construction » (P. Soler-Couteaux, Sur l’opposabilité des règles d’urbanisme aux lotissements, RDI 2015. 93 
). Relevant, depuis la réforme de 2005, du régime des autorisations d’urbanisme, il verra alors successivement s’appliquer deux séries de règles : celles opposables immédiatement à l’opération préalable de division et celles qui seront ultérieurement contrôlées au stade de l’instruction des permis de construire sur les lots (ibid.). L’examen technique de la faisabilité d’un projet de lotissement portera alors sur quatre points : la constructibilité du terrain, sa desserte par les équipements (voiries, eau, assainissement), l’assujettissement du projet aux taxes et participations et sa conformité aux règles d’urbanisme (C. urb., art. L. 421-6). Concernant spécifiquement le raccordement obligatoire au réseau public d’assainissement (traitement des eaux usées) des parcelles d’un projet de lotissement, l’autorité compétente doit être en mesure d’indiquer dans quel délai et par qui les travaux de raccordement doivent être exécutés ; à défaut, l’administration doit rejeter la demande de permis d’aménager (PA) ou s’opposer à la déclaration préalable (DP). C’est la règle que nous rappelle une récente décision du Conseil d’État.
Dans les faits, le propriétaire d’une parcelle d’un hectare et demi avait déposé auprès d’un maire une DP en vue de la création d’un lotissement de trois lots et d’une demande de PA pour la création d’un lotissement de quatre lots, d’une voie de desserte et d’un espace de retournement. Après avoir découvert le passage, sur sa parcelle, d’une canalisation d’assainissement en amiante-ciment, dans un état dégradé, posée par la commune dans le cadre d’une convention signée en 1984 entre elle et l’ancien propriétaire, le pétitionnaire avait informé le syndicat d’assainissement qu’il allait la remplacer. La convention de 1984 stipulait que le propriétaire souhaitant construire sur son terrain devait informer le maître d’ouvrage de « la nature et la consistance des travaux qu’il envisage(ait) d’entreprendre » ; en outre, il était prévu que si, en raison de ces travaux, le déplacement des ouvrages était nécessaire, « il serait effectué aux frais du maître d’ouvrage ». Remplaçant désormais la commune en tant que maître d’ouvrage du réseau public d’assainissement, le syndicat avait alors répondu à l’aménageur qu’un plan de retrait était nécessaire et avait sollicité de sa part la fourniture d’éléments lui permettant d’apprécier la pertinence et la faisabilité du déplacement (aux frais du syndicat) de la canalisation existante. Visiblement insatisfait de la réponse, le syndicat avait émis sur les opérations projetées deux avis négatifs, lesquels soulignaient que le projet soumis au PA « ne tenait pas compte du réseau existant et ne précisait pas les conditions techniques et financières de pose d’une nouvelle canalisation » et que la DP « ne précisait pas les conditions de raccordement au réseau d’assainissement des trois parcelles ». Le premier édile s’était donc opposé à la DP et avait refusé de délivrer le permis, en considérant que les éléments fournis par le pétitionnaire étaient contraires aux conditions de raccordement au réseau d’assainissement collectif des parcelles imposées par le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). Saisi par le pétitionnaire, le Tribunal administratif de Caen avait censuré les deux arrêtés municipaux. Après que la Cour administrative d’appel de Nantes avait, sur appel de la commune, infirmé la solution retenue par ce jugement, le porteur de projet s’était pourvu en cassation devant le Conseil d’État.
La question ici posée était celle de l’appréciation de la faisabilité d’un projet d’aménagement au stade de la division foncière. Se fondant sur les deux règles qui pouvaient être opposées au projet – l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme faisant obligation à l’aménageur de se conformer aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’assainissement des constructions (en l’espèce la règle du raccordement obligatoire prévue par le PLUi applicable sur le territoire de la commune) et l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, disposition d’ordre public du règlement national d’urbanisme (RNU) – le Conseil d’État confirme la solution des juges d’appel.
Dans le sillage d’une jurisprudence a priori bien établie
Rien ne semble a priori insolite dans la solution retenue au Palais-Royal, qui s’inscrit dans un sillage jurisprudentiel tracé dès une décision Piersanti rendue en 2014 (CE 17 déc. 2014, n° 367134, Dalloz actualité, 6 janv. 2015, obs. R. Grand ; Lebon ; AJDA 2014. 2505 ; RDI 2015. 93, obs. P. Soler-Couteaux ). Dans cette espèce, dont la solution a été confirmée par la suite (v. par ex., CAA Bordeaux, 27 sept. 2018, n° 16BX00577), était en cause une opération de lotissement prévue dans une zone que la loi Littoral rendait inconstructible. La question se posait de savoir s’il convenait d’opérer une distinction dans l’application des règles d’urbanisme applicables à l’opération de lotissement (celles applicables à l’opération préalable de division et celles applicables au stade des permis de construire). Le Conseil d’État avait alors jugé que « les lotissements, qui constituent des opérations d’aménagement ayant pour but l’implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l’occupation des sols édictées par le code de l’urbanisme ou les documents locaux d’urbanisme, même s’ils n’ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n’existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d’un lot d’une unité foncière ». Aussi l’autorité compétente était-elle tenue de s’opposer à la DP portant sur un lotissement situé dans ce secteur. Pragmatique, cette solution était « de nature à permettre à l’administration de veiller, de manière préventive, à ce que les règles d’urbanisme soient respectées, mais aussi d’éviter qu’une demande de permis de construire – vouée au rejet – ne soit présentée par le pétitionnaire » (J.-F. Struillou, Encyclopédie des collectivités locales, chap. 1, folio n° 5220, pt 117). Suivant le même raisonnement, une décision relative aux règles de distance minimale entre les bâtiments agricoles et les maisons d’habitation, confirmait cette position (CE 31 juill. 2009, n° 296197, Dalloz actualité, 15 sept. 2009, obs. H. Berrah ; Combes, Centre d’équitation Soisy Val-de-Seine c/ Société Lotibey c/ Commune de Soisy-sur-Seine, Lebon ; AJDA 2009. 2423 ).
La consécration de la règle provient d’une décision Commune de Pia (CE 24 févr. 2016, n° 383079, Dalloz actualité, 10 mars 2016, obs. D. Poupeau), dont le présent pourvoi semble avoir fait grand cas. Le Conseil d’État y juge qu’il appartient à l’autorité compétente de refuser un permis d’aménager ou de s’opposer à une déclaration préalable notamment « lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu’elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, [le] projet de lotissement permet l’implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d’urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises ». C’est un principe de réalité qui semble avoir commandé cette solution, « protectrice de l’aménageur » en ce qu’elle cherche à lui éviter de s’engager dans un projet de lotissement et d’engager inutilement des frais « si, à l’arrivée, ses chances d’obtenir les autorisations d’urbanisme nécessaires sont négligeables au regard des règles d’urbanisme applicables » (T. Janicot, concl. sur la présente affaire).
Pour revenir à notre espèce, la Cour administrative d’appel de Nantes avait fait application de cette jurisprudence et, relevant que le syndicat n’avait pas donné expressément son accord à la création d’une nouvelle canalisation, avait jugé que « dans ces conditions, le maire ne pouvait s’assurer que les lots pourraient être raccordés au réseau, conformément à ce qu’exige le PLUi » (on pourrait rajouter conformément à ce qu’exige l’art. L. 421-6 c. urb.). La cour était-elle allée « trop loin » dans l’application de la décision Commune de Pia, comme le lui reprochait l’un des moyens soulevés au pourvoi, en censurant une incompatibilité « éventuelle » du projet de lotissement avec la règle du raccordement obligatoire ? Le Conseil d’État ne le pense pas, qui applique ici la solution qu’il a antérieurement dégagée en 2016.
Premier fondement : le PLUi
La nature hybride des lotissements, entre l’opération préalable de division et les opérations ultérieures de construction, commandait a priori une telle solution. Mais ce n’était pas sans poser question au vu de l’« exercice d’anticipation » auquel doit se livrer l’administration en appréciant, parfois très en amont, si les permis de construire sur les lots pourront être délivrés le jour venu – sans toutefois que ne soit poussée trop avant son investigation et sans que l’incompatibilité retenue le cas échéant ne soit purement spéculative. Dans ses conclusions sur un arrêt de la Cour administrative de Marseille de 2014 (CAA Marseille, 27 mai 2014, n° 12MA02829, Préfet des Pyrénées-Orientales c/ Pia (Cne), AJDA 2014. 2381 , concl. G. Roux ; RDI 2015. 93, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2015. 51, obs. C. Chevilley-Hiver ), un rapporteur public s’était interrogé sur la pertinence d’une telle pratique prédictive, pointant du doigt la « difficulté » tenant à la possibilité pour l’administration d’exercer, à ce stade précoce, un contrôle anticipé (dans cette affaire, il s’agissait du contrôle du respect d’objectifs de mixité sociale auxquels devait satisfaire le programme de logements).
Au cas présent, l’application de la jurisprudence Commune de Pia a aussi posé question au rapporteur public Thomas Janicot, qui a fait montre d’une certaine hésitation au vu des faits de l’espèce. Le cas, en effet, n’était pas ici « aussi net » que dans la jurisprudence Commune de Pia (où là, il s’agissait d’une inconstructibilité franche). S’il avait effectivement émis deux avis négatifs, le syndicat, auquel le raccordement avait été délégué par la commune, ne s’était pas expressément prononcé sur la nécessité de retirer ou non l’ancienne canalisation dégradée pour la remplacer par une nouvelle. L’incompatibilité du projet avec la règle de raccordement procédait d’ailleurs de la « volonté du syndicat » de ne pas tout de suite prendre en charge des travaux de dépose de l’ancienne canalisation – volonté à la légalité par ailleurs douteuse si l’on s’en réfère à la jurisprudence qui considère que, sauf si les travaux apparaissent trop lourds (et auquel cas elle devra déclarer la parcelle inconstructible), une commune ne peut en principe refuser de procéder aux travaux de raccordement d’une construction (CE, sect., 25 févr. 1983, n° 27141, M. et Mme Audibert, Lebon ). Le rapporteur public pousse donc le juge administratif à « aller un peu au-delà de l’incompatibilité certaine des futures constructions avec les règles d’urbanisme », comme dans la décision Commune de Pia dans laquelle il a confirmé la censure d’un permis d’aménager un lotissement, non pour une question d’inconstructibilité (à l’instar de la décision de 2014) mais parce que le projet de règlement du lotissement était visiblement incompatible avec le plan d’occupation des sols (POS) qui commandait aux programmes supérieurs à trois logements de prévoir un quota de 30 % de logements sociaux au minimum. Or, comme le relève Thomas Janicot, « il était encore possible, pour l’aménageur, d’adapter son projet lors du dépôt des permis de construire, afin de faire plus de logements sociaux ».
Le Conseil d’État suit son rapporteur public. L’article 3 du règlement du PLUi prévoyait que le branchement sur un réseau d’assainissement collectif était « obligatoire pour toute construction ou installation nouvelle qui requiert un assainissement. / À défaut, un branchement possible sur un réseau d’assainissement non collectif conforme à la réglementation en vigueur doit être mis en place après avis favorable du SPANC pour toute construction, extension ou installation nouvelle qui requiert un dispositif d’assainissement ». Sur ce fondement, les juges du fond avaient considéré que le maire, ne pouvant s’assurer des conditions de raccordement des lots au réseau d’assainissement collectif, était fondé à refuser le PA et à s’opposer à la DP de division foncière déposée par le pétitionnaire.
Second fondement : le règlement national d’urbanisme
Mais le Conseil d’État va ici plus loin, et fonde en partie sa décision sur l’article L. 111-11 (anc. art. L. 111-4) du code de l’urbanisme. Ces dispositions, qui obligent l’autorité compétente à refuser l’autorisation d’urbanisme en cas d’insuffisance des réseaux, ne s’appliquaient initialement qu’aux constructions soumises à un permis de construire (CE 10 juill. 1995, n° 118853, Mme Bazin et ministre de l’équipement, du logement, des transports et de la mer, Lebon ; D. 1996. 275 ) jusqu’à ce qu’une ordonnance du 8 décembre 2005 généralise la règle aux autres autorisations d’urbanisme. Désormais, il s’agit d’une règle qui s’impose au maire lorsqu’il est saisi d’une demande de PA et qui a « pour objet d’éviter à la collectivité publique d’être contrainte, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension des réseaux publics » (F. Loloum, concl. sur CE 27 mai 1994, Visine, n° 139013 – ce que le Conseil d’État confirmera en 2014, estimant qu’il s’agit là d’un « but d’intérêt général », CE 11 juin 2014, n° 361074, Dalloz actualité, 19 juin 2014, obs. R. Grand ; Champcella (Cne), Lebon ; AJDA 2014. 1231 ; RDI 2014. 478, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2014. 562, obs. R. Bonnefont ).
On ne manquera pas alors de relever que, si le Conseil d’État fonde partiellement sa solution sur cette disposition, la cour, elle, n’avait pas « mobilisé » l’article L. 111-11 dans son arrêt ; elle ne s’était appuyée, pour valider le refus de permis, que sur les seules dispositions du PLUi prescrivant une obligation de raccordement au réseau public d’assainissement. Le rapporteur public estime cependant que le juge du fond doit être regardé comme ayant « implicitement » considéré que la collectivité n’était pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou concessionnaire de service public les travaux de raccordement devaient être exécutés. Cette référence explicite un peu inattendue au RNU faite au stade de la cassation confère alors à la solution « la généralité dont elle a besoin ».
Comme le rappelle le considérant de principe dans la présente affaire, deux conditions cumulatives permettent au maire d’opposer son refus à la délivrance du permis d’aménager : la nécessité des travaux (CE 20 mai 1981, Ministre de l’Environnement et du cadre de vie, n° 24762) et l’indétermination de la date et de la personne publique en charge de leur réalisation. Posées depuis longtemps (CE 22 mars 1978, Ministre de l’Équipement c/ Perrin, n° 3566), ces conditions ont peu à peu été précisées dans leur application par la jurisprudence (CE 29 janv. 1991, n° 87428, Selier, Lebon ; D. 1991. 265 , obs. H. Charles ; RDI 1991. 198, chron. Y. Gaudemet, H. Savoie et L. Touvet ; CAA Nancy, 22 déc. 1994, n° 92NC00985 ; CAA Lyon, 29 avr. 2003, n° 98LY02096 ; CE 8 juill. 2019, n° 418292). Une ancienne réponse ministérielle avait par ailleurs rappelé qu’un maire pouvait refuser un permis de construire en zone U d’un PLU au motif que la commune n’envisageait pas de procéder à l’extension des réseaux d’eau et d’assainissement indispensables à la desserte de la parcelle (Rép. min. n° 32424, JOAN Q, 18 oct. 1999, p. 6084).
Par la suite, c’est avec exigence que le Conseil d’État a contrôlé l’intention de prendre en charge le financement des travaux par la collectivité, d’autant que le recueil préalable des informations nécessaires à l’appréciation du délai et l’identification du maître d’ouvrage de la réalisation des travaux est une obligation (CE 4 mars 2009, Matari, n° 303867, Dalloz actualité, 11 mars 2009, obs. A. Vincent ; Lebon ; AJDA 2009. 460 ; O. Le Bot, Droit de l’urbanisme, Dalloz Action 2025/2026, pt 112.773). La condition s’apprécie exclusivement au regard de la volonté de la collectivité (ou du concessionnaire) de renforcer les réseaux publics en vue de favoriser l’urbanisation de certains secteurs, et sans que le pétitionnaire ne puisse, de quelque façon que ce soit, astreindre la collectivité à s’exécuter (R. Bonnefont, note sur CE 11 juin 2014, n° 361074, Dalloz actualité, 19 juin 2014, obs. R. Grand ;Champcella (Cne), Lebon ; AJDA 2014. 1231 ; RDI 2014. 478, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2014. 562, obs. R. Bonnefont ). Or, rien ne laissait penser en l’espèce que la commune souhaitât financer les travaux de réfection de la canalisation, « que ce soit au stade du permis d’aménager lui-même comme au stade de la future instruction des demandes de permis de construire » (T. Janicot, concl. sur la présente affaire).
En définitive, le juge de cassation écarte donc l’erreur de droit : la cour n’a nullement jugé que la création d’une nouvelle canalisation était subordonnée à l’accord du syndicat d’assainissement et n’avait pas à « effectuer d’autres recherches pour déterminer si un branchement au réseau d’assainissement collectif pourrait intervenir au moment de la délivrance des autorisations de construire » (pt 5 in fine).
Il est piquant de constater que les présents faits ne sont pas sans rappeler ceux d’une jurisprudence de 2019, dans laquelle la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait confirmé le jugement du Tribunal administratif de Toulouse ayant annulé l’opposition d’un maire à une DP pour la constitution d’un lotissement. Comme dans la présente affaire, ce maire s’était fondé sur l’ancien article L. 111-4 (aujourd’hui, art. L. 111-11) du code de l’urbanisme et sur le règlement du PLU. Cependant, comme il ne disposait que d’un avis du syndicat intercommunal des eaux se bornant à mentionner « le réseau (était) insuffisant pour desservir le projet », le tribunal (suivi par la cour) avait considéré que le pétitionnaire n’avait pas accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation (CAA Bordeaux, 28 nov. 2019, n° 17BX01950). Malheureusement, le pourvoi en cassation contre cet arrêt n’avait pas permis au Conseil d’État de prendre position sur la question, la commune s’étant désistée au dernier moment (CE 31 déc. 2020, n° 437539).
par Emmanuelle Bornet, Doctorante - IEJUC, Toulouse Capitolele 3 avril 2026
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