Mode de calcul de l’emprise au sol des parcs de stationnement adjacents aux grands commerces : retour au statu quo ante
Pour calculer l’emprise au sol maximale autorisée des surfaces affectées aux aires de stationnement lors de la construction d’un équipement commercial soumis à autorisation, il faudra tenir compte des voies de desserte des places de stationnement et des cheminements internes réservés aux piétons.
Faut-il, ou non, exclure les voiries d’accès aux places de stationnement et les cheminements piétons non dédiés spécifiquement au stationnement des véhicules dans le calcul de la surface au sol du parc de stationnement d’un futur équipement commercial ? Cette question « pratique », en apparence simple – mais pas anodine en ce que les grands parkings gratuits attirent de nombreux clients dans les zones commerciales périphériques et d’entrée de ville et que les voies de circulation représentent entre 30 et 50 % de la surface totale d’un parking (Amendement n° 532 rectifié loi ALUR déposé au Sénat, retiré en séance à la demande du gouvernement) – a d’abord suscité une vague de réponses contradictoires. La controverse a finalement été réglée le 25 mars dernier au Palais-Royal. Nul doute que l’interprétation clarifiante apportée par le Conseil d’État, qui entérine une limite à l’emprise au sol de tels parkings, permettra d’aiguiller utilement les porteurs de projet sur la conduite à tenir en la matière.
En janvier 2022, la société Lidl avait sollicité un permis en vue d’un projet de construction d’un magasin d’une surface de plancher de 2 155 m² (dont 1 418 m² de surface de vente) en lieu et place d’un ancien bâtiment industriel qui serait démoli pour l’occasion. La Commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) avait donné un avis favorable au projet et le maire de la commune alsacienne avait délivré le permis. Après un passage en Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) à son initiative, le préfet avait saisi la Cour administrative d’appel de Nancy, laquelle avait rejeté son déféré par un arrêt (CAA Nancy, 6 mars 2025, n° 22NC02034) qui avait ému praticiens et doctrine (M.-A. Renaux, Ratio ALUR : infirmation du mode de calcul de l’emprise au sol des parcs de stationnement retenu par l’Administration !, Constr.-urb. 2025. Comm. 58). Le ministre de l’Aménagement du territoire s’était alors pourvu en cassation. La société pétitionnaire avait-elle eu raison d’exclure de son calcul la surface des cheminements et voiries internes au parc de stationnement ?
La cour administrative d’appel avait considéré, faisant une interprétation plutôt permissive des dispositions ambiguës de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme – qui limitent l’emprise au sol des parcs de stationnement annexes d’un commerce soumis à autorisation d’exploitation commerciale (AEC) – que les voies internes de desserte des places de stationnement et les cheminements réservés aux piétons ne constituaient pas des aires de stationnement au sens de cet article et qu’ils devaient de ce fait être exclus du calcul de l’emprise au sol du parking. Le Conseil d’État casse et annule cette décision, estimant qu’il s’agit là d’une erreur de droit des magistrats du fond.
Un encadrement ambigu de la superficie des parkings adjacents aux grandes surfaces
La loi SRU avait, la première, cherché à encadrer le développement des parcs de stationnement desservant des bâtiments commerciaux soumis à AEC en instaurant une superficie maximale – 1,5 fois la surface bâtie – pour les emprises dédiées à ces parkings (C. urb., anc. art. L. 111-6-1). La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, dite loi « ALUR » avait ensuite cherché à rationaliser ces surfaces en divisant par deux le ratio initial – désormais 75 % de la surface de plancher des constructions commerciales – pour favoriser la compacité des parcs de stationnement (en silo ou en sous-sol) afin de limiter la consommation d’espaces et l’imperméabilisation des sols. Le parking étant essentiel au commerce – « No parking, no business », pour reprendre l’heureuse formule de l’économiste colombien Bernardo Trujillo – les opérateurs commerciaux ont alors cherché à contourner les ratios lorsque les communes ne souhaitaient pas délibérer pour les augmenter, comme elles en ont la faculté.
Ces dispositions ont migré à l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme, entré en vigueur le 1er janvier 2016. Le nouvel article dispose que cette emprise ne peut excéder, nonobstant toute disposition contraire du Plan local d’urbanisme (PLU), un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce, déduction faite des espaces paysagers en pleine terre, des surfaces des aménagements accessibles au public destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier, des surfaces réservées à l’auto-partage et des places de stationnement destinées à l’alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables. Le règlement du PLU peut cependant imposer un ratio différent sans toutefois pouvoir dépasser 1 (soit une emprise de stationnement égale à l’emprise de la surface de plancher du commerce).
L’interprétation de cette disposition a donné lieu à une divergence d’opinion entre la doctrine administrative (Ministère du Logement, Application des mesures issues de la loi ALUR en matière de limite des surfaces de stationnement des commerces, Fiche technique, mars 2018) et la jurisprudence (CE 7 mars 2018, Bloch, n° 404079, Dalloz actualité, 13 mars 2018, obs. J.-M. Pastor ; Lebon 
; AJDA 2018. 535 ; ibid. 1051 , concl. X. Domino ; RDI 2018. 294, obs. P. Soler-Couteaux ; ibid. 302, obs. M. Revert ; AJCT 2018. 410, obs. P. Jacquemoire ), provoquant une mise au point ministérielle par voie de réponse à la question d’un parlementaire (Rép. min. n° 10502, JOAN 31 oct. 2023, p. 9795).
Une question de pure terminologie juridique
Élaborée en mars 2018, une fiche technique très didactique de quatre pages émanant du ministère du logement et de l’habitat durable indique que la surface des aires de stationnement doit, outre les places de parking, comprendre également les voiries d’accès à ces places, les cheminements piétons internes et les aménagements paysagers en pleine terre internes à l’emprise de l’aire de stationnement. Au même moment, le Conseil d’État s’appliquait à brouiller les pistes : concomitamment, une décision faisant application de la disposition litigieuse était rendue au Palais-Royal, apparemment en sens inverse de la lecture gouvernementale (CE 7 mars 2018, n° 404079, préc., pt 15).
En apparence seulement car, ainsi que le fait remarquer le rapporteur public Mathieu Le Coq dans ses conclusions sur la présente affaire, plusieurs indices laissent à penser que la décision Bloch ne règle pas de façon effective la question des modalités de calcul du ratio au sens des dispositions de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme. D’une part, le fichage de cet arrêt ne porte pas sur l’interprétation de cet article. D’autre part, les dispositions sont appliquées « par une motivation factuelle ramassée (…) dont on ne peut pas dire qu’elle entende se saisir de la question de principe de la prise en compte des voies et cheminement internes, qui n’était pas en débat dans ce dossier ». En effet, saisi d’un moyen tiré de la méconnaissance des règles posées par l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme, le Conseil d’État l’avait laconiquement écarté en effectuant un calcul assez simple, lui permettant de déterminer la surface affectée aux aires de stationnement devant être prise en compte pour l’application de ces dispositions – il avait additionné la moitié de la surface des aires de stationnement non imperméabilisées et la totalité de la surface des aires de stationnement enrobées. Cet arrêt Bloch ne précise donc clairement pas les modalités de calcul de ce ratio à retenir. Du reste, les conclusions du rapporteur public sur cet arrêt n’en disent rien non plus. Et le rapporteur public Mathieu Le Coq d’en conclure logiquement que le Conseil d’État devra donc « déterminer le sens et la portée de ces dispositions sans avoir le sentiment que (sa) jurisprudence a déjà préempté la question », autrement dit sans avoir à opérer (au besoin) un quelconque revirement de jurisprudence.
Il devenait urgent d’unifier la jurisprudence autour de cette question, particulièrement sensible. Elle a divisé jusqu’aux juridictions du fond qui ont, pour la plupart, résisté à l’apparente interprétation du Conseil d’État, en considérant par exemple que les aires de stationnement « ne sauraient se limiter aux seuls emplacements de stationnement au sens de l’article L. 111-19, même après déduction pour moitié des places végétalisées et déduction totale des places dédiées aux véhicules électriques » (CAA Versailles, 5 juin 2020, n° 18VE00821) ou que « la surface dédiée aux aires de stationnement, en totalité enrobée, comprend la voirie interne propre à ces aires » (CAA Nantes, 28 nov. 2019, n° 19NT00934).
Quant au ministre, sommé de bien vouloir préciser sa position concernant l’application de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme, il avait répondu que « la surface des voies permettant l’accès aux places de stationnement d(eva)it bien être intégrée au calcul de l’emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d’un commerce ». D’autant que c’est manifestement la volonté du législateur telle qu’elle ressort de l’étude d’impact de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, laquelle indique que « la superficie des parcs de stationnements des équipements commerciaux est très consommatrice d’espaces souvent imperméabilisés […]. L’objectif de la mesure est de favoriser la densité des parcs de stationnement en limitant le plafond à 1 fois au lieu de 1,5 fois et en le renforçant à 0,75 fois pour les projets commerciaux de grande ampleur supérieur à 5 000 m² de surface de plancher ». Même si cette étude d’impact fait mention des « parcs de stationnements » et que la loi ALUR utilise in fine la notion d’« aire de stationnement », il ne fait selon lui aucun doute que « l’intention du législateur [était] bien d’encadrer la surface des parcs de stationnement, ce qui inclu[ait] sans ambiguïté les voies d’accès aux places de stationnement ».
L’utilisation de ces différentes terminologies se retrouve du reste au sein du code de l’urbanisme. Sont en effet alternativement employées les notions de « place », « aire » et « parc » de stationnement, les deux premières étant les emplacements individuels quand le troisième représente a priori l’équipement dans son entier. Une regrettable confusion semble pouvoir être opérée entre ces concepts parents – en particulier dans l’article à interpréter. Fallait-il y voir malice de la part du législateur ? Le rapporteur public ne le croit pas, qui se livre à une très complète analyse de texte pour en conclure que « l’emploi par le même article [L. 111-19] de vocables distincts, certes issus de lois successives, nous semble correspondre à des significations différentes, l’aire de stationnement au sens de ces dispositions n’étant pas une place individuelle de stationnement mais le parking pris globalement ». Autrement dit, la confusion des concepts n’aura aucune conséquence sur l’interprétation à donner en l’espèce.
Une solution orthodoxe au vu des contraintes actuelles en matière de sobriété foncière
Malgré l’explication plutôt convaincante du ministre citée supra, la Cour administrative d’appel de Nancy choisissait de considérer, dans le sillage de la décision Bloch, que « ne doivent pas être retenus pour la détermination de l’emprise au sol maximale autorisée les voies internes de desserte de ces différentes places de stationnement et les cheminements internes réservés aux piétons » – tout en rappelant qu’elle n’était liée par aucune des interprétations faites par le ministre (CAA Nancy, 6 mars 2025, n° 22NC02034, préc., pt 6). Cette position plutôt « audacieuse » (M.-A. Renaux, art. préc.) de la cour devait cependant céder devant la recherche d’orthodoxie du Conseil d’État.
Ce dernier, qui choisit de suivre son rapporteur public, clarifie l’interprétation à donner aux dispositions de l’article L. 111-19 en considérant, s’agissant des surfaces affectées aux aires de stationnement annexes d’un commerce soumis à AEC, que celles-ci « s’entendent de l’ensemble des surfaces correspondant aux installations annexes de ce commerce destinées à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules ». Cette solution prétorienne prend par ailleurs un solide appui sur les travaux préparatoires de la loi ALUR, qui vont dans le sens d’une prise en compte globale du parking. Il s’agit ici de limiter l’imperméabilisation des sols et la consommation d’espaces libres en incitant à la réalisation de parkings plus compacts ainsi qu’à l’utilisation d’autres moyens de déplacement ne créant pas les mêmes besoins de stationnement » (concl. rapporteur public sur l’affaire). C’est donc vainement qu’en l’espèce, la société Lidl a pris appui sur le précédent jurisprudentiel du 7 mars 2018 – dont elle était par ailleurs l’un des principaux protagonistes – pour justifier son calcul de la surface du futur parking.
par Emmanuelle Bornet, Doctorante IEJUC - Université Toulouse Capitole
© Lefebvre Dalloz