ORECE et autorités nationales : l’absence de portée normative des actes d’orientation

20.03.2026

L’arrêt Magyar Telekom de la Cour de justice de l’Union européenne, du 12 mars 2026, précise la portée de l’article 105, § 4, du code européen des communications électroniques relatif au droit des utilisateurs de résilier sans frais leur contrat en cas de modification unilatérale par l’opérateur sauf si elle est « directement imposée par le droit ».

La Cour adopte une interprétation stricte de l’exception. Elle juge qu’un arrêt préjudiciel, les lignes directrices de l’ORECE ou encore une décision d’une autorité nationale de régulation ne constituent pas des normes juridiques contraignantes imposant directement une modification contractuelle. Ces actes relèvent soit de l’interprétation du droit de l’Union, soit du soft law, et ne peuvent donc priver les consommateurs de leur droit de résiliation. L’arrêt clarifie ainsi la distinction entre coordination réglementaire et normativité juridique dans la régulation européenne des télécommunications et renforce la protection contractuelle des utilisateurs finals.

L’affaire trouve son origine dans la jurisprudence récente de la Cour relative aux pratiques commerciales dites « à tarif nul » dans les contrats d’accès à internet de 2020 et 2021. En effet, dans plusieurs arrêts rendus en 2020 (CJUE 15 sept. 2020, Telenor Magyarország, aff. C-807/18 et C-39/19 [v. égal., communiqué de presse n° 106/20], Dalloz actualité, 21 sept. 2020, obs. C. Crichton ; AJDA 2020. 2365, chron. P. Bonneville, C. Gänser et S. Markarian ; D. 2020. 1789 ; Dalloz IP/IT 2020. 527, chron. C. Crichton ; ibid. 2021. 112, obs. A. Latil ; Légipresse 2021. 291, étude N. Mallet-Poujol ; RTD eur. 2021. 151, obs. B. Bertrand ; RLDI 2020, n° 174, obs. E. Derieux ; ibid., nº 175, obs. A. Casanova) et 2021 (CJUE 2 sept. 2021, Vodafone, aff. C-854/19 et C-5/20 et Telekom Deutschland, aff. C-34/20 [v. égal., communiqué de presse n° 145/21], D. 2021. 1588 ; RTD eur. 2022. 479, obs. B. Bertrand ; A. Latil, Les « tarifs nuls » de retour devant la CJUE, Dalloz IP/IT 2022. 108), la Cour a interprété l’article 3, § 3, du règlement (UE) n° 2015/2120 sur l’accès à internet ouvert comme s’opposant à ces pratiques qui consistent pour un fournisseur d’accès à ne pas décompter du volume de données contractuellement prévu l’utilisation de certaines applications ou services. Ces offres ont été jugées incompatibles avec l’exigence de traitement égal et non discriminatoire du trafic sur le réseau internet.

À la suite de cette jurisprudence, l’autorité hongroise des communications et des médias a exigé des fournisseurs de services de communications électroniques qu’ils modifient les contrats d’abonnement comportant de telles clauses. L’un des opérateurs, la société Magyar Telekom, soutenait que l’exception au droit de résiliation sans frais prévue par l’article 105, § 4, de la directive (UE) 2018/1972 devait être interprétée largement : selon elle, cette exception ne couvrirait pas uniquement les modifications directement imposées par un acte législatif ou réglementaire, mais également celles résultant plus généralement de l’application du droit de l’Union.

Saisie du litige, la Kúria (Cour suprême hongroise) a interrogé la Cour de justice afin de déterminer si un utilisateur final peut résilier son contrat sans frais lorsque la modification contractuelle vise à se conformer à l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union donnée par la Cour, aux lignes directrices adoptées par l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) à la suite de cette jurisprudence, ou encore à une décision d’une autorité nationale mettant en œuvre cette interprétation.

La question préjudicielle posée à la Cour visait ainsi la portée des actes pris par l’ORECE et la nature juridique des décisions adoptées par les autorités nationales de régulation. Plus précisément, il s’agissait d’établir si des modifications contractuelles intervenues dans le prolongement d’une interprétation réglementaire issue de l’ORECE et d’une autorité nationale, en application des décisions de la Cour de justice, pouvaient être considérées comme « imposées par le droit » au sens de l’article 105, § 4, de la directive.

La Cour apporte une réponse restrictive : ni les lignes directrices de l’ORECE ni la décision de l’autorité nationale ne possèdent un caractère normatif susceptible d’imposer directement une modification contractuelle aux opérateurs. L’arrêt présente ainsi un double intérêt : il précise, d’une part, la portée juridique des actes de l’ORECE et des autorités nationales de régulation et, d’autre part, les conséquences de cette qualification sur les droits des consommateurs.

Le rôle de coordination de l’ORECE dans la mise en œuvre du cadre européen

L’ORECE a été institué afin de garantir une application cohérente du cadre réglementaire européen des communications électroniques. Il constitue un organe de coopération entre autorités nationales chargé d’élaborer notamment des rapports, recommandations et lignes directrices destinés à harmoniser les pratiques des régulateurs.

La Cour rappelle cependant que ces instruments ont pour objectif d’orienter l’interprétation du droit de l’Union et d’assurer la cohérence de sa mise en œuvre, mais ils ne font pas partie de la procédure formelle d’élaboration du droit de l’Union (pts 4, 43 et 44). En conséquence, les lignes directrices adoptées par l’ORECE ne peuvent être assimilées à des actes normatifs obligatoires. Ils relèvent du soft law européen. Cette précision est essentielle dans le contexte de l’article 105, § 4, de la directive (UE) 2018/1972. Pour que l’exception à la résiliation sans frais s’applique, les modifications contractuelles doivent être directement imposées par une norme juridique contraignante, ce qui exclut les instruments d’orientation ou d’interprétation.

Dès lors, selon la Cour, les lignes directrices de l’ORECE ne peuvent en aucun cas être considérées comme imposant directement à un fournisseur de services de communications électroniques de modifier ses conditions contractuelles. La Cour adopte ainsi une conception stricte de la notion de norme imposant une modification contractuelle. Seules des dispositions législatives ou réglementaires contraignantes peuvent priver les consommateurs du droit de résiliation sans frais.

L’absence de caractère normatif des décisions des autorités nationales dans ce contexte

La Cour étend ce raisonnement aux décisions adoptées par les autorités nationales de régulation (pts 41, 43 et 46). Dans l’affaire en cause, l’Autorité hongroise avait adopté une décision interprétant les règles européennes et concluant que certaines modifications contractuelles devaient être introduites. Toutefois, la Cour considère que cette décision ne possède pas non plus un caractère normatif. Elle souligne que l’autorité nationale ne crée pas une nouvelle règle de droit : elle interprète et applique le droit de l’Union à une situation concrète.

Cette distinction est fondamentale. Une décision administrative appliquant une norme existante ne saurait être assimilée à une règle juridique imposant directement une modification contractuelle à tous les opérateurs. Elle se situe hors d’une logique de production normative.

En conséquence, ni les lignes directrices de l’ORECE ni la décision de l’autorité nationale ne peuvent être regardées comme une obligation juridique imposée par le droit de l’Union ou par le droit national au sens de la directive. La Cour adopte ainsi une conception stricte de la notion de norme imposant une modification contractuelle. Seules des dispositions législatives ou réglementaires contraignantes peuvent priver les consommateurs du droit de résiliation sans frais. Sous cet angle, la solution retenue par la Cour correspond à une conception plutôt formaliste des sources du droit, proche de la vision positiviste classique selon laquelle la juridicité d’une norme dépend avant tout de sa place dans la hiérarchie des normes et de l’autorité qui l’édicte. Les lignes directrices de l’ORECE, à l’instar d’autres instruments de droit souple, sont ainsi exclues du cercle des normes capables de produire directement des obligations juridiques. Cette approche peut toutefois être mise en perspective avec les analyses issues de la théorie réaliste du droit, qui mettent davantage l’accent sur l’effectivité des normes et sur leur influence concrète dans la pratique. Du point de vue réaliste, les instruments de droit souple, bien qu’ils ne soient pas formellement contraignants, exercent souvent une influence déterminante sur les comportements des acteurs économiques et des autorités administratives. Aussi était-il légitime de défendre la thèse selon laquelle les lignes directrices de l’ORECE, largement suivies par les autorités nationales de régulation, participent à l’orientation effective de l’application du droit de l’Union.

La solution s’inscrit dans une évolution jurisprudentielle plus large relative au statut des actes pris par les organes européens de régulation. On peut à cet égard rapprocher l’arrêt commenté de la décision rendue par la Cour de justice le 10 février 2026 portant sur les décisions du Comité européen de la protection des données (CJUE 10 févr. 2026, aff. C-97/23, Dalloz actualité, 17 févr. 2026, obs. F. Jault-Seseke). Dans cette affaire, la Cour a admis la recevabilité d’un recours direct contre une décision du Comité au motif que celle-ci produisait des effets juridiques contraignants à l’égard de l’entreprise concernée, l’autorité nationale étant tenue de s’y conformer sans disposer d’une marge d’appréciation réelle dans la détermination de la sanction finale. À l’inverse, dans l’arrêt Magyar Telekom, la Cour souligne que les lignes directrices de l’ORECE relèvent du soft law, elles ne participent pas à la procédure d’élaboration des normes de l’Union et demeurent dépourvues de caractère juridiquement contraignant. Pris ensemble, ces arrêts illustrent la méthode retenue par la Cour pour qualifier les actes issus de la gouvernance européenne en réseau : seul l’acte qui entraîne des effets juridiques contraignants et autonomes peut être regardé comme un véritable acte juridique de l’Union, tandis que les instruments de coordination ou d’orientation demeurent dépourvus de portée normative même si le non-respect d’un avis peut, en théorie, conduire à l’adoption d’une décision contraignante (T. Douville, De l’irrecevabilité du recours en annulation contre un avis du CEPD sur une question d’application générale, à propos de Trib. UE, ord., 29 avr. 2025, aff. T-319/24, RTD com. 2025. 1026 ; Dalloz actualité, 19 mai 2025, obs. F. Jault-Seseke). En l’espèce, une conception restrictive de la justiciabilité des instruments de régulation non contraignants en droit de l’Union se révèle particulièrement opportune au regard de la protection des consommateurs.

Les conséquences sur la protection des utilisateurs finals

La directive (UE) 2018/1972 vise à renforcer la protection des consommateurs dans le secteur des communications électroniques, notamment face aux modifications unilatérales des contrats par les fournisseurs. Ces derniers devaient, dans cette affaire, corriger leur contrat afin de se conformer au droit applicable (Règl. [UE] n° 2015/2120) au moment de leur conclusion. En choisissant une application stricte de l’exception énoncée à l’article 105, § 4, la Cour confirme la volonté de préserver les intérêts des utilisateurs (pts 35 et 36).

Ce faisant, la Cour réduit la possibilité pour les opérateurs de se prévaloir de justifications réglementaires indirectes afin de restreindre le droit des utilisateurs de résilier leur contrat sans frais. Une telle interprétation est de nature à dissuader les opérateurs d’exploiter les zones d’incertitude du cadre réglementaire, au risque de voir leurs pratiques ultérieurement contestées ou sanctionnées par les autorités de régulation. L’exception prévue à l’article 105, § 4, de la directive n’a pas été conçue pour légitimer de telles stratégies. Elle vise uniquement à tenir compte d’une caractéristique structurelle du secteur des télécommunications : un environnement fortement réglementé dans lequel les opérateurs sont régulièrement conduits à adapter leurs contrats afin de se conformer à l’évolution du cadre normatif applicable. Cette décision raffermit ainsi l’esprit du texte.

par Mélanie Clément-Fontaine, Professeure de droit privé, PIDAN SAPHIR

CJUE 12 mars 2026, Magyar Telekom, aff. C-514/24

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